老舊小區(qū)改造工作存在的問(wèn)題與對(duì)策思考

■商 祺

（國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行山東省分行）

1 老舊小區(qū)改造背景及主要內(nèi)容

黨中央國(guó)務(wù)院高度重視老舊小區(qū)改造工作。習(xí)近平總書(shū)記在2015年中央城市工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要加快老舊小區(qū)改造，不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)，要因城施策、分類(lèi)指導(dǎo)，夯實(shí)政府主體責(zé)任，完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系。2019年《政府工作報(bào)告》中指出，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力進(jìn)行改造提升；同年7月30日，中央政治局會(huì)議進(jìn)一步要求實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等補(bǔ)短板工程。

街老、院老、房老、設(shè)施老、生活環(huán)境差是老舊小區(qū)的主要特點(diǎn)，與之對(duì)應(yīng)的是老舊小區(qū)改造的三類(lèi)內(nèi)容，即保基本的水、電、氣、路等配套設(shè)施，提升公共活動(dòng)場(chǎng)地、配建停車(chē)場(chǎng)、物業(yè)用房等基礎(chǔ)設(shè)施，完善養(yǎng)老、撫幼、文化室等公共服務(wù)類(lèi)設(shè)施。從最基本的保障到生活品質(zhì)的全面提升，三類(lèi)改造內(nèi)容層層遞進(jìn)，根據(jù)資金實(shí)力、小區(qū)現(xiàn)狀等按需實(shí)施，既可以?xún)?yōu)先保基礎(chǔ)類(lèi)需求，也可以一并實(shí)施三類(lèi)改造，做到“一步到位”。

2 老舊小區(qū)改造面臨的困難

老舊小區(qū)改造形式上是一個(gè)建設(shè)工程，實(shí)質(zhì)上是提高社會(huì)治理水平、提升人民生活幸福感的過(guò)程，需要全體居民的共同謀劃、共同管理、共同分享，實(shí)現(xiàn)鄰里和睦、和諧相處。但老舊小區(qū)改造涉及千家萬(wàn)戶(hù)，改造內(nèi)容多種多樣，各個(gè)小區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況也不盡相同，從而導(dǎo)致老舊小區(qū)改造工作面臨諸多困難。

一是統(tǒng)一居民意見(jiàn)難度較大。老舊小區(qū)大多建成時(shí)間較長(zhǎng)，歷史遺留原因使得地面及樓頂普遍存在大面積違建，在拆除、處理這些違建時(shí)，常會(huì)面臨來(lái)自居民的阻力。加裝電梯也面臨同樣的問(wèn)題，高樓層業(yè)主與低樓層業(yè)主訴求不同，意見(jiàn)較難統(tǒng)一。因此實(shí)施改造應(yīng)關(guān)注小區(qū)居民的意愿，改造前廣泛征求居民意見(jiàn)、宣介改造目的，爭(zhēng)取絕大多數(shù)居民的理解與支持，形成統(tǒng)一的意見(jiàn)。

二是老舊小區(qū)改造工程牽扯單位多，協(xié)調(diào)難度較高。尤其是供電、網(wǎng)絡(luò)、電視等三線改造，所涉電力、通信等單位均為垂直管理部門(mén)，小區(qū)所在街道、區(qū)縣協(xié)調(diào)難度較大。改造類(lèi)工程較新建工程更加注重實(shí)效性，最大限度減少對(duì)居民正常生活的影響，需各部門(mén)高度配合，協(xié)同工作，優(yōu)質(zhì)高效完成改造工作。這就要求在改造前明確組織架構(gòu)，完善制度保障，形成合力，避免多頭管理，保障改造工作順利實(shí)施。

三是資金籌措渠道單一。單純的基礎(chǔ)設(shè)施改造無(wú)法形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，難以通過(guò)傳統(tǒng)手段進(jìn)行市場(chǎng)化融資。當(dāng)前改造資金來(lái)源主要以市、縣兩級(jí)財(cái)政為主，僅能滿足基本改造，無(wú)法支撐提升和完善類(lèi)改造。老舊小區(qū)改造量大面廣，所需資金量巨大，財(cái)政投入僅能起到引領(lǐng)、撬動(dòng)作用，無(wú)法作為主力支撐改造，因此要從創(chuàng)新老舊小區(qū)改造模式、創(chuàng)新融資模式兩個(gè)方面尋求通過(guò)市場(chǎng)化手段融資滿足改造資金需求。

3 老舊小區(qū)改造案例分析

3.1 勁松模式

2018年北京市啟動(dòng)100個(gè)老舊小區(qū)的綜合整治工作，北京勁松北社區(qū)探索出獨(dú)特的“勁松模式”。勁松社區(qū)在人群、基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)等方面的錯(cuò)配問(wèn)題嚴(yán)重，問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，僅靠政府力量，以傳統(tǒng)方式進(jìn)行治理難以解決根本問(wèn)題。勁松街道與社會(huì)機(jī)構(gòu)合作組成勁松項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，探索出實(shí)現(xiàn)社區(qū)長(zhǎng)效良性發(fā)展的創(chuàng)新模式。

一是把精準(zhǔn)定位居民需求擺在重要位置，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)以入戶(hù)訪談、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、組織座談、評(píng)審會(huì)等多種方式深入了解居民需求，確定改造重點(diǎn)，從根本上減少改造過(guò)程中的分歧。

二是面對(duì)財(cái)政資金僅能提供有限支持的實(shí)際情況，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)創(chuàng)新投融資模式，由社會(huì)機(jī)構(gòu)先行投入資金進(jìn)行改造，將后續(xù)的物業(yè)管理及其他服務(wù)事項(xiàng)的使用者付費(fèi)、政府補(bǔ)貼、商業(yè)收費(fèi)等多種渠道相結(jié)合，包裝出穩(wěn)定、可持續(xù)的現(xiàn)金流，用以平衡社會(huì)機(jī)構(gòu)的投入支出。

三是針對(duì)老舊小區(qū)改造千頭萬(wàn)緒的情況，探索“區(qū)級(jí)統(tǒng)籌、街鄉(xiāng)主導(dǎo)、社區(qū)協(xié)調(diào)、居民議事、企業(yè)運(yùn)作”的五方聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制，主管副區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，區(qū)委辦、街道辦、居委會(huì)、社會(huì)單位和企業(yè)代表五方共同推進(jìn)舊改工作順利、高效實(shí)施。

3.2 未來(lái)社區(qū)

2019年3月浙江省發(fā)布《關(guān)于印發(fā)浙江省未來(lái)社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知》，為未來(lái)社區(qū)建設(shè)提出明確的工作目標(biāo)和建設(shè)要求。圍繞居民“搬得進(jìn)、住得起、過(guò)得好”，浙江突出群眾滿意導(dǎo)向，科學(xué)、積極推進(jìn)未來(lái)社區(qū)建設(shè)，讓老舊小區(qū)居民成為最大的受益群體，做出了諸多建設(shè)性的嘗試。

一是將老舊小區(qū)綜合改造作為城市有機(jī)更新和國(guó)際化品質(zhì)提升的重要組成部分。結(jié)合未來(lái)社區(qū)建設(shè)和基層社會(huì)治理，積極推動(dòng)老舊小區(qū)功能完善、空間挖潛和服務(wù)提升，將小區(qū)打造成有完善的基礎(chǔ)設(shè)施、有整潔的居住環(huán)境、有配套的公共服務(wù)、有長(zhǎng)效的管理機(jī)制、有特色的小區(qū)文化、有和諧的鄰里關(guān)系的“六有”小區(qū)。比如杭州上城始版橋社區(qū)，未來(lái)將大力打造公共空間，設(shè)置“樓間公園”和住戶(hù)共享圖書(shū)館，同時(shí)通過(guò)專(zhuān)家掛職、坐診、咨詢(xún)等方式，提供全方位醫(yī)療服務(wù)，提升公共服務(wù)能力。

二是著眼未來(lái)，構(gòu)建以未來(lái)鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、低碳、服務(wù)和治理等九大場(chǎng)景創(chuàng)新為重點(diǎn)的集成系統(tǒng)，打造有歸屬感、舒適感和未來(lái)感的新型城市功能單元，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。比如杭州西湖之江社區(qū)，將推進(jìn)“光建一體化+集中供熱（供冷）+垃圾分類(lèi)”和“就地處理+節(jié)能建筑+立體綠化”的有機(jī)結(jié)合，打造“文化花園+鄰里中心+社區(qū)共享農(nóng)場(chǎng)+學(xué)校+立體交通+高架空層”的大面積實(shí)體共享空間。

4 老舊小區(qū)改造工作的思考與建議

老舊小區(qū)改造的作用不僅在于改善民生和人居環(huán)境，黨中央國(guó)務(wù)院更是將其作為深挖國(guó)內(nèi)需求潛力、拓展擴(kuò)大最終需求的重要手段。筆者對(duì)老舊小區(qū)改造有以下兩點(diǎn)思考：

一是將老舊小區(qū)改造與整個(gè)城市更新結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌考慮。老舊小區(qū)本就是整個(gè)城市的一部分，但其一般呈片狀、點(diǎn)狀分布，集中成片改造的可行性較小，建議將舊改與城市更新結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌謀劃、共同推進(jìn)。

二是嚴(yán)守不增加政府隱性債務(wù)的底線，創(chuàng)新融資模式，以健康可持續(xù)的方式推進(jìn)舊改工作。老舊小區(qū)改造工程投資規(guī)模大，單純依靠財(cái)政無(wú)法完成，而舊改本身缺乏商業(yè)價(jià)值，開(kāi)發(fā)空間狹小，難以吸引社會(huì)資金投資參與。如果按照“肥瘦搭配、以豐補(bǔ)歉”的思路，將純公益性的舊改內(nèi)容與能夠形成穩(wěn)定收益的城市更新項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，在不增加政府隱性債務(wù)的前提下為舊改項(xiàng)目培育穩(wěn)定的現(xiàn)金流，變輸血為造血，一方面可以形成老舊小區(qū)改造健康可持續(xù)的模式，另一方面也必然可以吸引更多的社會(huì)資金參與進(jìn)來(lái)，加大改造的力度。

為深入推進(jìn)舊改工作，山東省于2020年3月出臺(tái)《山東省深入推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造實(shí)施方案》，提出“老舊小區(qū)及小區(qū)外相關(guān)區(qū)域‘4+N’改造方式和融資模式”，具有較強(qiáng)的操作性，值得學(xué)習(xí)借鑒。“4+N”中的“4”是指大片區(qū)統(tǒng)籌平衡、跨片區(qū)組合平衡、小區(qū)內(nèi)自求平衡、政府引導(dǎo)的多元化投入等融資模式。大片區(qū)統(tǒng)籌就是把一個(gè)或者多個(gè)老舊小區(qū)與相鄰的舊城區(qū)、棚戶(hù)區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造和既有建筑工程轉(zhuǎn)換等項(xiàng)目統(tǒng)籌起來(lái)，包裝為一個(gè)舊改項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?nèi)部統(tǒng)籌搭配，使項(xiàng)目自身實(shí)現(xiàn)資金平衡；跨片區(qū)組合是在無(wú)法實(shí)現(xiàn)大片區(qū)統(tǒng)籌時(shí)，將擬改造的老舊小區(qū)與不相鄰的城建或者改造項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，用城建改造項(xiàng)目收益補(bǔ)充舊改支出，最終實(shí)現(xiàn)資金平衡；小區(qū)內(nèi)自求平衡指的是在有條件（有富余空間或存量公共服務(wù)設(shè)施等情況）的老舊小區(qū)內(nèi)通過(guò)新建和改擴(kuò)建經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)設(shè)施的方式，以未來(lái)產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性收益平衡舊改支出；政府引導(dǎo)的多元化投入改造主要是針對(duì)財(cái)力狀況、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較好、居民收入水平較高的市縣，通過(guò)政府主導(dǎo)的方式，將居民出資、政府補(bǔ)助、涉及老舊小區(qū)改造資金等整合起來(lái)，同時(shí)拓展專(zhuān)營(yíng)單位、原產(chǎn)權(quán)單位出資等渠道，統(tǒng)籌現(xiàn)有的政策資源保障老舊小區(qū)改造資金。山東省在設(shè)定四種改造模式的同時(shí)考慮到老舊小區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)際情況復(fù)雜的事實(shí)，提出4種改造模式之外的“N”，鼓勵(lì)各地市結(jié)合實(shí)際情況，探索創(chuàng)新其他的模式，給予各地一定的自由度。整體來(lái)看，“4+N”模式便是將舊改與城市更新緊密結(jié)合起來(lái)，將能在未來(lái)產(chǎn)生現(xiàn)金流的城建資產(chǎn)與老舊小區(qū)搭配，從根本上解決老舊小區(qū)改造的資金不足問(wèn)題。與此同時(shí)，鼓勵(lì)各地因地制宜，在財(cái)力允許的地市，允許其通過(guò)政府主導(dǎo)的方式利用既有資金運(yùn)作舊改項(xiàng)目，嚴(yán)守不增加政府隱性債務(wù)的底線。