預(yù)算執(zhí)行審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)及對(duì)策

文| 傅偉濱

2014年10月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，決定指出，財(cái)經(jīng)紀(jì)律是財(cái)經(jīng)工作中必須遵守的行為準(zhǔn)則，也是預(yù)算管理制度改革取得成效的重要保障。地方各級(jí)政府要對(duì)本地區(qū)各部門、各單位財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行情況進(jìn)行全面檢查，通過單位自查、財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)專項(xiàng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題。毫無疑問，預(yù)算制度的合理、完善與否，直接反映了一個(gè)現(xiàn)代國家的國家治理水平。那么，預(yù)算審計(jì)開展的水平，預(yù)算審計(jì)制度的成熟度、科學(xué)性，是否也是反映國家審計(jì)水平的重要標(biāo)志呢？審計(jì)署成立以來，我國的國家審計(jì)工作者積累了豐富的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。

政府部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)和決算草案審計(jì)現(xiàn)狀

我國審計(jì)法明文規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)人民政府財(cái)務(wù)預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況和其他相關(guān)財(cái)政收入支出情況展開監(jiān)督審計(jì)。當(dāng)下實(shí)施的《國家審計(jì)條例》是在2010年時(shí)候修訂的，其第15條內(nèi)容就審計(jì)職責(zé)方面，作出了詳細(xì)規(guī)定，明確指出審計(jì)機(jī)關(guān)主要的審計(jì)職責(zé)在對(duì)預(yù)算執(zhí)行方面和決算方面審計(jì)。如本級(jí)人民政府單位的財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織本級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行，并延伸到其下各級(jí)政府的具體執(zhí)行還有最終形成的決算，包括所有同審計(jì)對(duì)象政府單位的財(cái)政部門之間直接形成預(yù)算撥款關(guān)系、預(yù)算繳款關(guān)系的單位和部門的財(cái)務(wù)預(yù)算具體執(zhí)行狀態(tài)和決算情況等，審計(jì)機(jī)關(guān)需要依法對(duì)其展開監(jiān)督審計(jì)。

自從2011年起，我國審計(jì)署開始加大探索對(duì)中國中央部門展開決算審計(jì)的工作力度。在2015年的時(shí)候，新版的《預(yù)算法》當(dāng)中已經(jīng)明文規(guī)定，中共中央的財(cái)務(wù)決算草案應(yīng)該由國務(wù)院內(nèi)部的財(cái)政部門負(fù)責(zé)進(jìn)行編制，經(jīng)我國國務(wù)院本身的審計(jì)部門展開相應(yīng)審計(jì)后，上請(qǐng)國務(wù)院施行審定，最終轉(zhuǎn)給全國人大或其常委會(huì)進(jìn)行審查并獲得批準(zhǔn)。而且還規(guī)定所有縣級(jí)以上的各個(gè)級(jí)別的地方政府里面的財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)財(cái)務(wù)決算草案進(jìn)行編制，由本級(jí)別的財(cái)政審計(jì)部門對(duì)其進(jìn)行審計(jì)后，方可報(bào)至本級(jí)人民政府進(jìn)行審定，最后由本級(jí)人民政府將其提交給本級(jí)人大代表常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行審查并獲得批準(zhǔn)。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中對(duì)策

預(yù)算編制不細(xì)化，調(diào)整較多

現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全，預(yù)算編制工作不夠精細(xì)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)一些部門預(yù)算未按具體項(xiàng)目和用款單位編制，項(xiàng)目設(shè)立籠統(tǒng)、流于形式，沒有按規(guī)定將支出內(nèi)容分解、細(xì)化到每個(gè)明細(xì)科目，甚至有的項(xiàng)目直接由上級(jí)部門“打包切塊”編制，預(yù)算金額無法契合每項(xiàng)實(shí)際使用金額，年中追加經(jīng)費(fèi)的情況經(jīng)常發(fā)生。同時(shí)，通過查看地方政府辦公會(huì)會(huì)議紀(jì)要與追加預(yù)算安排文件發(fā)現(xiàn)，一些地方項(xiàng)目資金量入為出，存在按當(dāng)年可用財(cái)力隨意調(diào)整的問題，在年末統(tǒng)一報(bào)當(dāng)?shù)厝舜笈鷾?zhǔn)進(jìn)行預(yù)算變更，使得年初的預(yù)算批復(fù)形同虛設(shè)。2015年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》已明確規(guī)定實(shí)行全口徑預(yù)算管理，即所有的政府收入支出都應(yīng)納入預(yù)算管理體系。未來應(yīng)全面推進(jìn)深化預(yù)算管理制度改革工作，細(xì)化預(yù)算科目，建立健全部門預(yù)算編制體系，完善預(yù)算編制制度與公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系，有效運(yùn)用收支測(cè)算法科學(xué)合理編制預(yù)算，切實(shí)提高預(yù)算管理的規(guī)范化、合法化。

預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性

預(yù)決算數(shù)據(jù)直觀地反映了本級(jí)預(yù)算部門的公共資金運(yùn)行情況。預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性，無論對(duì)于預(yù)算執(zhí)行部門本身還是人大、乃至社會(huì)工作來說，其重要性不言而喻。從實(shí)際情況來看，部分單位的預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算活動(dòng)會(huì)計(jì)核算不當(dāng)、預(yù)算收支不入賬、虛列支出的情況比比皆是。

尤其是會(huì)計(jì)核算不當(dāng)這一問題，對(duì)于預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性影響很大，其發(fā)生率雖然從2010年的51.79%降至2014年的10.53%，說明我國預(yù)算會(huì)計(jì)核算工作在科學(xué)化、規(guī)范化取得了一定進(jìn)步，但會(huì)計(jì)核算不當(dāng)導(dǎo)致的預(yù)算決算數(shù)據(jù)失真問題仍舊存在。這種現(xiàn)實(shí)也證明了鑒證預(yù)算單位預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)性仍然是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)基礎(chǔ)性目標(biāo)。審計(jì)“全覆蓋”首先就是要覆蓋預(yù)算資金所到之處，在預(yù)算公開的同時(shí)，完成對(duì)其真實(shí)性的鑒證。

重構(gòu)政府會(huì)計(jì)報(bào)告

為實(shí)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)報(bào)表執(zhí)行嚴(yán)格核查的目的，需要構(gòu)建更加完善的政府審計(jì)以及權(quán)重效用體系并把政府財(cái)會(huì)綜合報(bào)告具體內(nèi)容向人民群眾公布，以此提升政府工作的公信性。此外，強(qiáng)化預(yù)算審計(jì)，結(jié)合各項(xiàng)收支計(jì)劃比重衡量是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀等，有針對(duì)性的去施行監(jiān)督審計(jì)。

在實(shí)施監(jiān)督審計(jì)工作時(shí)，最起碼要包含兩部分內(nèi)容，一個(gè)是審查預(yù)算整體結(jié)構(gòu)中存不存在不合理的現(xiàn)象，包括各項(xiàng)目之間有沒有出現(xiàn)比重不合理，或者是相互擠占等問題。另一個(gè)就是審查財(cái)務(wù)預(yù)算里面各項(xiàng)本身的結(jié)構(gòu)分配合不合理，安排恰不恰當(dāng)、收支均不均衡等各項(xiàng)問題。截至目前為止復(fù)式預(yù)算方式早已普及，今后應(yīng)對(duì)這次改革繼續(xù)深化，爭(zhēng)取尋求新方法，積累新經(jīng)驗(yàn)。