敦煌區(qū)域生態(tài)公益林管理與發(fā)展探討

一、引言

敦煌位于河西走廊最西端，地處東徑92°13′～95°30′，北緯 39°40′～41°35′之間，東接瓜州縣，南連肅北蒙古族自治縣和阿克賽哈薩克族自治縣，西和北與新疆維吾爾自治區(qū)接壤，總土地面積4705.3萬畝。敦煌地勢南北高，中間低，自東向西微傾斜，地貌大體可分為山地、丘陵、走廊平原三大類。敦煌深居內陸，屬典型的大陸性暖溫帶干旱氣候區(qū)，年平均日照時數(shù)3246.7小時，年均氣溫9.3℃，年均降雨量42.2毫米，年平均蒸發(fā)量2505毫米，相對濕度40%，干燥度18.98，屬極干旱地區(qū)，風大沙塵多，無霜期短，風災和凍害較為頻繁。

敦煌全區(qū)域林地總面積479.27萬畝，其中,有林地8.2萬畝，占林地總面積的1.7%，灌木林地303.5萬畝，占林地總面積的63.3%，森林覆蓋率9.8%，喬木林以楊樹為主，有少量沙棗、胡楊等，灌木林以檉柳為主，有部分梭梭、沙拐棗、白刺等。敦煌區(qū)域林地以公益林為主，占林地總面積的69.2%。由于特殊的氣候類型，敦煌區(qū)域有限的林地面積，對敦煌市及周邊區(qū)域的生態(tài)安全具有不可忽視的作用。公益林的建設是改善生態(tài)環(huán)境的重要手段，而建設公益林的關鍵就是因地制宜，建立起與之相適應的管理發(fā)展模式。

二、敦煌區(qū)域生態(tài)公益林基本情況

（一）公益林區(qū)劃界定

根據(jù)2017年公益林落界成果，敦煌全區(qū)域區(qū)劃界定公益林總面積426.53萬畝，其中：敦煌市屬國家級公益林94.99萬畝，省級公益林3.97萬畝，未認定國家級公益林1.43萬畝，地方公益林113.41萬畝；甘肅敦煌西湖國家級自然保護區(qū)國家級公益林99.92萬畝，未認定國家級公益林11.68萬畝，其它地方公益林94.79萬畝；甘肅敦煌陽關國家級自然保護區(qū)國家級公益林面積6.34萬畝。按林木權屬分：全部為國有林地。按生態(tài)區(qū)位分：國家級公益林面積201.25萬畝，其中：江河兩岸28.84萬畝；荒漠化與水土流失區(qū)域168.5萬畝。省級公益林3.97萬畝，其中荒漠化與水土流失區(qū)域3.97萬畝。

（二）公益林管理情況

敦煌市公益林分布范圍廣，根據(jù)集中連片、面積適中的原則進行劃分：敦煌市屬國家級公益林共劃分東湖、東沙門、西湖、北湖、三道泉和南梁等6個管護區(qū)，由敦煌市天然林野生動物管護站組織護林員統(tǒng)一管護，每個護林員管護面積約12000畝；敦煌西湖國家級自然保護區(qū)公益林共劃分玉門關、后坑、土梁道、蘆草井、崔木土和多壩溝6個管護區(qū)，由甘肅敦煌西湖國家級自然保護區(qū)管理局組織護林員進行統(tǒng)一管護，由于地形區(qū)位特殊，部分護林員管護面積約大于12000畝；敦煌陽關國家級自然保護區(qū)公益林共劃分西土溝、渥洼池、二墩3個管護區(qū)。

敦煌市經省林業(yè)和草原局審核批準的集體和個人公益林生態(tài)效益補償面積為9.47萬畝。集體和個人公益林管護，由敦煌市林業(yè)和草原局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、村與護林員簽訂管護合同，層層落實管護責任，形成局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、護林員、群眾五級護林網(wǎng)絡，使得每一片公益林地塊既有專人負責，又有群眾共同參與管護，有效地保護了公益林資源。

（三）公益林效益補償情況

2019年敦煌全區(qū)域的國家級公益林補償面積194.91萬畝，占實有總面積的45%，總共補償資金為1958萬元，補償金按照相關財務規(guī)定，按照管護人員勞務費、補植撫育費和管護基礎設施費三大類支付，集體和個人公益林生態(tài)效益補償資金全部通過“一卡通”兌付到戶。補償金的按時足額發(fā)放有利于進一步調動林農造林、護林的積極性，維護生態(tài)安全。

（四）生態(tài)工程建設情況

森林撫育：近年來，敦煌市在北湖管護區(qū)打機井先后對梭梭林灌溉4個輪次，在敦煌農場北尾水排泄渠口用機械開挖引水渠700米，打埂600米；在東湖管護區(qū)開挖引水渠1.76公里，修筑攔洪壩1.76公里。敦煌西湖保護區(qū)還按照“三分栽、七分管”的原則，苗木定植后，采取灌溉、清除淤沙和禁牧、防病蟲鼠兔等管護措施。采用機井提水、滴灌灌溉，在4～10月份根據(jù)敦煌氣溫及林地需水進行調節(jié)灌溉，平均每月灌溉2～3次，全年澆灌20次，確保了林木成活率達到90%以上。

森林防火：主要包括各管護區(qū)域購置各類防火器材，在三道泉修建防火隔離帶7公里，在西湖保護區(qū)建立防火瞭望臺6個，新建與維修防火道路120公里；開展業(yè)務培訓和森林防火演練，增強護林員的業(yè)務能力；依托植樹節(jié)、荒漠化宣傳日、野生動物保護日、愛鳥周等主題活動，在市政廣場、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保護區(qū)周邊景區(qū)等開展森林消防宣傳工作。

管護基礎設施建設：在巡護道路兩側建設鐵絲網(wǎng)格圍欄，公益林界與農區(qū)接壤處埋設公益林界碑，各重要路口安裝視頻監(jiān)控設備，改造各管護站生活基礎設施，公益林周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)防控黃斑星天牛，購置藥劑實施機械病蟲害防控等。

經過近幾年的禁牧、禁伐和專職管護，敦煌區(qū)域以灌木林為主的公益林發(fā)展良好，取得明顯的社會、生態(tài)效益。灌木林充分發(fā)揮了其防風固沙、水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能；區(qū)內生物多樣性得到保護，普氏野馬、野駱駝等國家重點保護野生動物數(shù)量逐年增加；尤其是公益林植被蓋度的增加對沙漠東侵、沙塵東進起到很大的阻擋作用。

三、敦煌區(qū)域生態(tài)公益林開發(fā)及管理存在的問題

（一）群眾參與管護的積極性不足

敦煌屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，區(qū)域經濟和教育狀況較落后，當?shù)孛癖妼ν饨缧畔⒌慕邮艹潭群屠斫獬潭容^低，對生態(tài)公益林的管理造成不利影響。且相當一部分生態(tài)公益林位于耕地邊緣，距離生活聚集地較近，管理難度大，附近林農擅自砍伐公益林的情況時有發(fā)生。

（二）管護隊伍業(yè)務水平有待提高

生態(tài)公益林護林員由管轄單位按照管護人員的選配條件選拔聘用。但目前聘用的護林員大多數(shù)文化水平低，對森林防火、野生動植物保護、監(jiān)測設備的操作等專業(yè)知識和技能的接受程度低，而由于護林員工作環(huán)境艱苦、薪酬低，有一定教育背景的人才對護林工作的認可度低。因此，敦煌區(qū)域生態(tài)公益林管護隊伍面臨管理水平較低，年齡層次偏大的局面。

（三）經營開發(fā)的局限性

生態(tài)公益林除具有水源涵養(yǎng)、防風阻沙、水土保持等生態(tài)功能外，還具有一定的經濟效益，目前，敦煌全區(qū)域的公益林類型中，只有苗圃地可以產生直接經濟效益，其它類型公益林主要產生生態(tài)效益，同時，位于自然保護區(qū)內的林地，禁止開發(fā)利用，所以敦煌區(qū)域能夠開發(fā)利用產生直接經濟價值的林地非常有限。

四、敦煌區(qū)域生態(tài)公益林管理開發(fā)的優(yōu)化對策

（一）適度擴大公益林補償面積

敦煌全區(qū)域區(qū)劃界定公益林總面積426.53萬畝，納入國家級公益林補償面積的僅有194.91萬畝，占實有總面積的45%，導致部分公益林無人管護，毀林開墾、毀林養(yǎng)殖、人為制造受災林木申請采伐或無證采伐等破壞公益林的現(xiàn)象時有發(fā)生。適度擴大公益林補償面積，不但可以使更多公益林得到有效保護和利用，同時可解決城鄉(xiāng)貧困人員就業(yè)難的問題，社會效益和生態(tài)效益同時得以提高。

（二）完善生態(tài)公益林效益補償金制度

目前我國公益林生態(tài)效益補償資金主要來自中央財政和各級地方財政。不同地區(qū)和不同管護難度管護成本有差異，生態(tài)公益林效益補償金的標準跟不上我國快速發(fā)展的經濟水平，基層護林員薪酬偏低，造成其工作積極性不足，無法很好地支持生態(tài)公益林的進一步建設和擴充。應拓寬爭取資金的思路。首先，開發(fā)新型的資金渠道，大力開發(fā)和形成碳匯市場，政府支持和引導公眾通過碳匯市場交易和碳基金實現(xiàn)對生態(tài)公益林的效益補償。其次，加大專項基金補償，通過建立基金會對生態(tài)公益林的資金和人員進行補充，并且以基金會的形式發(fā)動社會力量進行全民護林宣傳教育，促進全民積極參與生態(tài)環(huán)?；顒印?/p>

（三）加強生態(tài)公益林的開發(fā)利用

敦煌區(qū)域生態(tài)公益林中可利用開發(fā)的苗圃地和部分集體、個人權屬公益林，可以充分發(fā)揮其經濟價值。利用區(qū)域資源優(yōu)勢，通過爭取林業(yè)貼息貸款項目，建設沙區(qū)特色林果基地，建設儲藏、保鮮、加工企業(yè)，可有效提升產業(yè)效益和應對市場的能力，對增加綠地和森林面積，增強企業(yè)、農戶發(fā)展林果業(yè)和治沙造林的信心，促進公益林項目區(qū)農民增收，改善生態(tài)環(huán)境等有積極的推動作用。