生態修復法律責任的困境和實現路徑

王譽霏

（天津大學 天津 003100）

問題的提出

自改革開放以來，我國經濟迅猛發展，取得了巨大成就。然而在經濟高速發展的過程中，環境污染現象卻頻發，這不僅極大的影響了人們的生活，而且對國家的長久發展產生了阻礙。我國沒有任由這種現象發展持續，通過“生態文明建設的戰略思想”的確立以及“打好污染防治攻堅戰”的提出，能看出國家對環境治理的決心。環境的治理不僅要有國家、政府的政策支持，還需要法律手段進行保障，而責任機制則是實現法律手段的主要途徑。

作為環境法獨有的法律責任，修復責任在環境污染問題的處理上發揮著重要的作用。放眼全球，許多國家制定了環境修復責任相關制度，并擁有了相對完整的理論體系。例如，美國在修復基金制度上建立了完善的體系，通過擴大修復責任主體保證修復資金充足[1]，修復資金充足，修復工程才能持續；歐盟通過依據修復對象的不同，建立了以行政責任為主導的環境修復責任，形成了水、土壤等修負責任。而我國除了《土壤污染防治法》《審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等僅有的法律和文件對環境修復責任有較為詳細的規定之外，其它法律法規、司法解釋并沒有跟上進度，甚至沒有提及。我國可以從完善相關立法、完善相應的保障措施，建立第三方參與等方面對這些問題進行完善。

生態修復法律責任的困境

對于我國來說，生態修復責任是一種全新的承擔環境責任的形式，目前尚處于起步階段，要想真正實現它，現實中面臨著不少障礙。

生態環境修復責任立法缺失。最近幾年，為了更好解決環境損害帶來的一系列問題，我國相繼出臺了一些司法解釋和文件，但這些文件大多數停留在司法解釋層面，并且規定的內容也比較籠統模糊，這使得司法實際在操作層面存在一定障礙。

對于在相關的法律上生態環境修復責任制度是否保留也存在一定的爭議。《民法總則（草案）》征求意見時，就是否將“修復生態環境”作為一種新的、獨立的民事責任承擔方式進行了討論，討論的結果是不保留。借此可以看出，立法者對民法典是否要加入修復生態環境的責任承擔方式還是慎重的[2]。我國有關生態環境修復的法律規定中，立法無相應規范，相關的法律和司法解釋也沒有對此進行細致規定，因此導致了我國環境修復立法遲遲沒有統一的規定，并且在實務運用中也存在認定不一致的做法。

生態環境損害認定困難。要想確認生態環境損害事實的存在，技術認定方面存在一定困難。承擔生態修復責任的前提是是否有環境損害事實，如果存在生態環境損害事實，就應當承擔相應的修復責任，沒有則不需要承擔。在許多發生過的案件中，存在這樣一種情況，環境問題具有多樣性、復雜性，環境損害者常常通過否認對生態環境造成的破壞，來逃避自身應當承擔的責任，例如“泰州環境污染責任糾紛案”。基于其特殊性，往往不能僅沿用傳統侵權法的界定[3]。因此，從法律角度上來看，應當制定一套完整且適合實際情況的判斷標準，并以此判定侵害環境者是否應當承擔生態環境修復責任。

生態環境修復目標的認定也具有局限性。生態環境修復目標是指生態環境修復所需要達到的程度，最理想的目標是修復到原來的狀態。如果生態環境表面上看起來恢復了原來的狀態，那么整個系統內部，如它的功能與價值是否也與之前一樣，這一問題需要通過科學與技術的深入研究來確定。生態修復是一個復雜的系統過程，各個環節都緊緊相扣。通過目前的治理情況，簡單的修復并不能達到生態環境的初始狀態，使得認定標準的制定變得更加困難。另外，我們不能得知生態環境在損壞前的具體情況，就不容易判斷出其功能與價值與破壞之前無區別，因此，如何制定生態壞境損害的認定標準是當今學界面臨的難題之一。

關于生態修復責任的保障措施不到位。生態修復責任的實現不僅僅需要法律制度的完善，還需要一定的、強有力的保障措施。但目前，我國有關的保障措施是遠遠不能滿足生態修復責任實現的要求的。實踐中，存在以下幾個方面的問題。第一，法院是執行工作的主體，但法院在對生態環境修復案件執行過程中存在一些方面的困難，如執行中人手不充足、因對案件理解不夠全面具體導致的執行能力弱以及來自社會各界的壓力致使工作難以開展。第二，在實踐過程中，基于能力的限制以及生態環境修復工程體量的巨大，存在一部分主體不能完成修復責任，并且在該主體不能完成的情況下，也沒有其余的方案來替補，從而使得有些生態修復責任存在實現困難的情況。第三，生態修復工程缺少社會上力量的參與，使得保障力量比較薄弱。當法院確定了生態修復責任主體、履行方式，并且相關主體開始履行其修復任務，若此時社會組織或公眾要參與生態環境修復的任務中來，并且沒有相關規章制度對他們的行為進行引導，容易導致不滿意的結果。以上是實踐中比較突出的問題，由此可見解決目前問題需要的急迫性。

生態修復法律責任的實現路徑

實現生態修復責任是一個從應然到實然的過程。并且實現的過程中，也會遇到上述以及其它的問題，本文認為生態修復責任的最優價值的實現可以通過以下幾個路徑。

完善生態環境修復責任的相關立法。“生態環境修復”一詞雖然在我國的環境保護法中被提及，但在實踐層面仍不具有可操作性。新的環境保護法自2014年頒布以后，對環境損害者進行損害環境的行為起到了威懾作用，為生態文明的建設打下了一定的基礎，但是在一些有關環境修復的單行法中未能隨之作出相應的修改，與其他國家相較而言，我國環境法出臺較晚并存在一定差距。例如，美國的《資源保護及恢復法》是于上世紀70年代制定，并隨之出臺一系列文件，這些法律全面具體的規定了環境修復主體、損害評估、修復的基金保障等內容。政府不是生態修復的唯一主體，而環境損害者應擔負這個主要任務，受益者承擔補充責任；要綜合各方面進行評估，因地制宜地制定修復目標；在修復資金來源方面，通過采取財政撥款、對相關責任人的罰款、稅收等多種類型的措施來保障生態修復的資金來源。由此可見，我國生態環境修復責任立法可以在一定程度上吸取國外的先進的立法經驗，并結合我國實際，制定出符合我國道路的生態修復責任法律制度。

完善生態修復責任實現的保障措施。完善生態修復責任的實現主要是從制度設計和物質這兩方面對生態修復責任加以保障。在制度設計方面，第一，生態環境修復工程需要法院以外的社會力量參與到其中來；第二，生態環境修復方式要因地制宜，對于同地區不同地點、同功能不同種類、同質量不同數量等多種情形要靈活運用[4];第三，采取一定的替代性措施，在不違反生態修復責任的最初目標的情況下，將受損的環境盡可能的修復至損害發生前狀態。

物質方面，我國可以適當借鑒國外的做法設計出生態環境基金修復制度。生態環境污染治理的實現主要通過生態環境修復這一方式，但眾所周知，周期長、金錢消耗大等特點是生態環境修復實現的過程中存在的困難。當前我國僅在一部分相關法律中對生態環境修復資金的來源進行了規定。例如，《土地復墾條例》中，承擔修復責任的生態環境破壞者要承擔一部分修復資金，而剩下的部分資金則由政府擔負；《森林法》中規定森林開采申請者需要按照規定預先繳納一筆費用，在有審批權的林業部門作出核準開采森林的決定時由開采申請人繳納，并且該費用專項用于森林植被的恢復。

雖然我國在個別法律制度中規定了修復費用的來源，即由破壞者來承擔，但在現實中還是以財政撥款作為主要的修復資金來源，因此，在面對耗資巨大的修復工程時，政府的財政撥款顯得杯水車薪。目前，雖然在一部分的法律中存在生態環境修復基金制度的規定，但是其也存在局限性，因為上位法沒有具體進行規定，只是在個別生態環境污染中具有有效性，從而不能適用于所有的生態環境污染問題。因此，有關部門應當加大對此問題的重視，盡快完善相應的法律制度，保障修復資金的來源。

嘗試建立第三方參與生態修復制度。第三方主體主要通過以下三個方面參與到生態修復制度當中，并且發揮著重要作用。一是第三方主體基于其專業性的特點，在參考大量具體案件的修復方案以及法院生態修復案件判決文書的基礎上，參與到生態修復方案的制定和修改過程中，提供有益的探索;二是第三方主體在進行生態環境修復工作時要依據自身的能力適當進行;三是第三方主體具有其他主體所不具備的優點，如專業性強、修復效率高，它不僅可以幫助制定詳細的、更符合實際要 求的修復方案，還可以對修復的結果進行監督與驗收，從而作出更加合理的判斷。

生態環境修復制度的建立，除了第三方的參與，還可以讓利益相關方也參與到中來。有學者認為，對于相關利益方參與到生態修復過程這一情況，我國法律法規并沒有進行具體規定，在法律上仍處于空白狀態，因此，相關部門應該通過立法對這方面加以完善[5]。我認為在利益相關方中社會公眾作為人數最多、影響最大的團體，如何參與到生態環境修復過程中來，在目前的法律法規對許多問題都沒有明確的規定，并且法院應該如何在公示期間接收社會公眾的意見。生態利益與每一個社會公眾的切身利益都息息相關，因此，應當以環境法的“公眾參與”作為建立生態環境修復責任制度的基本原則，讓社會公眾都參與到過程中來。應當以《環境保護公眾參與辦法》第9條的相關意涵作為生態環境修復制度建立的基礎，為社會公眾提供參與通道并維持暢通，讓社會公眾可以參與生態修復方案的選擇、執行、驗收等程序中來，這樣不僅能提出自己的意見，還能夠在修復方案的程序中起到監督的作用，為生態修復做出相應的貢獻。