高質量發展視角下糧食產業發展路徑與政策建議

文/李光泗 楊崑 韓冬 亢霞

欄目主持/鄭凱聞

一、高質量發展背景下糧食產業發展方式轉型

面對國內外環境的變化，特別是國內發展條件和發展階段的變化，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢，明確作出我國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段的歷史判斷，強調高質量發展是我國當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。黨的十九大報告提出，我國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段。2019 年政府工作報告中指出，高質量的經濟循環是指在資源緊缺的條件下，提高全要素生產率，實現可持續發展。要改革完善相關制度，協同推動高質量發展與生態環境保護。為解決我國社會主要矛盾，體現創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念，高質量發展的內涵應包括高質量的供需、高質量的配置、高質量的收入分配和高質量的經濟循環。

習近平總書記高度重視糧食問題，他強調中國是農業大國，黨的十九大確定的鄉村振興戰略是高質量發展極其重要的一環，首要任務是確保重要農產品特別是糧食的自給。要大力推進農業供給側結構性改革，抓住糧食這個核心競爭力，延伸糧食產業鏈、提升價值鏈、打造供應鏈，不斷提高農業質量效益和競爭力，實現糧食安全和現代高效農業相統一。糧食產業實則是從事糧食生產、經營全部法人和自然人的經濟活動的集合。糧食生產是產業發展的基礎，企業是產業的重要構成。

因此，糧食產業高質量發展是糧食生產、糧食企業、糧食產業的協同綠色發展，是以高質量的生產為基礎、高質量的企業為載體、高質量的產業為平臺，通過實現產量與質量協調發展、企業與農戶綠色發展、產業與產業融合發展、人與自然和諧發展，切實守護好國家糧食安全。鑒于糧食產業的范圍涵蓋廣、涉及主體多，糧食產業高質量發展的內涵必須與我國糧食產業的特質相結合。

二、糧食產業高質量發展內涵

（一）高質量的糧食供給是高質量發展的基礎。糧食產業高質量發展是建立在糧食供給高質量基礎上的。高質量的供需格局應當不能僅停留于滿足實現國內糧食產需平衡，更應是一種建立在能夠對種糧行為和收益預期進行有效管控基礎上的戰略性平衡。從質量可靠的角度來看，高質量的糧食生產應是標準化、集約化、機械化的生產方式，走技術密集、資本密集、規模適度的發展道路，形成品種多樣、結構合理、區域平衡的空間布局。同時，實現消費升級趨勢下的糧食產品有效供給是高質量供給的另一特征，要從優糧優產、優糧優購、優糧優儲、優糧優加、優糧優銷的角度，嚴把品種質量關、生產技術關、生態環境關，更多地提供品質優越、營養健康、綠色生態的終端產品。

（二）高質量發展應帶來更高經濟社會效益。糧食產業作為農業的核心領域，一直被作為國家發展的基礎性產業來看待。高質量的糧食產業發展必須符合經濟發展的需要，與經濟發展相互協調，更要充分符合社會效益最大化的需要。我國已經明確指出，未來相當長一段時間經濟發展要走提質增效、創新驅動、低碳綠色、協調共享的道路。因此，糧食產業的高質量發展既要符合經濟效益還要符合社會效益。更高質量的糧食產業發展要與宏觀經濟發展的總體布局和進度相適應，也要與穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的社會效益相統一，堅持糧食產業社會效益最大化、經濟效益合理化的發展方針。

（三）高質量發展要實現更強的產業競爭力。從糧食經營企業和組織的維度來看，高質量的糧食產業發展需要個別創新能力足、技術優勢明顯、資本雄厚、管理先進、國際競爭力強的領軍企業充當產業發展的制高點和參與國際競爭的領頭羊，在全產業鏈發展、三產融合發展以及全球供應鏈和價值鏈中爭得一席之地。糧食企業的高質量發展還意味著低成本、低能耗、低污染、低損耗、高產出、高利用、高轉化、高效益、深加工，符合優質糧食工程、節糧減損、糧安工程規劃、放心糧油工程等一批國家糧食重點規劃的要求，徹底改變糧食企業當前面臨的發展困局，走出一條綠色增長的發展道路。

（四）高質量發展要與高效的宏觀調控能力相匹配。糧食產業高質量發展的根本目的是增加糧食有效供給，保障糧食安全。高質量發展與高效的宏觀調控之間的關系應是糧食產業高質量發展為宏觀調控提供豐富物質基礎，高效的宏觀調控為保障糧食安全提供有效支撐，為糧食產業繼續壯大營造良好環境。因此，糧食產業高質量發展與高效的宏觀調控能力之間是緊密聯系、相輔相成、相得益彰的有機整體。

三、糧食產業高質量發展的實現路徑

（一）堅持創新是糧食產業高質量發展的根本動力。創新是經濟發展、產業振興、提質增效的不竭動力，糧食產業高質量發展需要源源不斷的技術創新、制度創新、模式創新、思維創新、理論創新，維護和激發創新活力是政策體系構建的核心，要在政策體系的設計之初就明確創新的主體地位，通過政策創新來引導和促進新技術、新模式、新思維、新理論的全面迸發，同時加強政策落實過程中對創新主體的全面支持，充分調動和發揮人才在創新過程中的主體地位，加大人才培育、人才引進和獎勵激勵，營造糧食產業大眾創新、萬眾創業的熱情。

（二）樹立協調、綠色、開放、共享、可持續的產業發展理念。糧食產業高質量發展要與經營主體共同成長、與其他產業協調發展、與要素資源合理配置、與生態環境相得益彰、與國內外經濟互補共享。在政策體系設計中既要強調龍頭企業的領軍作用又不能忽視“特色興糧”的多元發展，既要重視糧食產業的經濟和質量效益又要注重節能減損、環境友好，既要提高國內糧食產業競爭力又要與國際產業鏈深度融合，既做到糧食產業發展的成果普惠廣大人民又充分保障糧食經營者的合理收益。用新發展理念帶動國內糧食產業走出去，讓國際先進的糧食產業技術與經驗走進來，實現糧食產業的高質量永續發展。

（三）把促進重要農產品有效供給，夯實糧食安全基石作為戰略目標。我國當前的糧食安全形勢仍處于緊平衡狀態，國內糧食供給格局基本穩定，糧食安全風險總體可控。但面對日益復雜的國內外環境，糧食安全觀應當由注重糧食數量和質量安全轉為強調供給戰略平衡、質量營養健康、可持續性、全球產業鏈和價值鏈并重的大國糧食安全觀，把增強糧食生產能力、糧食調控能力、全球供應鏈掌控能力作為新型糧食安全觀的核心，把糧食產業高質量發展作為實現新型糧食安全觀的有效途徑，把夯實糧食安全作為糧食產業高質量發展的戰略目的。

（四）將實現糧食產業提質增效定為首要任務。國家強需農業強，農業強需糧食強。當前我國糧食產業做大做強最重要的現實障礙是效益低，資本的逐利性導致糧食產業始終處于機會成本高的尷尬局面，引資難、技術密集度低、底子薄等現實長期困擾糧食產業發展。糧食產業高質量發展的政策體系設計應將實現產業提質增效作為首要任務，通過提升產業效益帶動資本、技術等要素的聚集，從而切實提高糧食產業的生產效率、投資回報率及勞動力素質，破除“糧食不掙錢”的發展瓶頸，為糧食產業高質量發展打下基礎。

（五）統籌協調糧食產業發展政策。在具體政策體系的構建中，作為關系國計民生的重要農產品，糧食的特殊性質決定了實現其產業高質量發展需要農業、工業、服務業及資源、環境等多方位的協同布局。規劃構建糧食高質量發展政策體系需要在要素優化、技術創新、主體培育、產業融合、擴大開放、改革分配等層面進行系統性設計和深度融合，以期形成促進糧食產業高質量發展的政策合力。

四、糧食產業高質量發展的政策建議

（一）加快糧食產業創新驅動發展。要加快建設強化糧食產業創新驅動發展的長效機制，推動糧食產業的關鍵核心技術取得突破，加大對糧食行業戰略科技創新主體的培育。要加強創新平臺建設的政策扶持力度，在糧食產業發展的諸多領域建設創新中心、創新平臺和科技服務平臺，強化創新交流與合作，以政策設計釋放動力，引導進一步擴大糧食科技成果轉化率。加快實施“科技興糧、人才興糧”戰略，深化人才培養和發展的體制改革，發揮高等教育和職業教育的育人功能，繼續完善人才引進和獎勵機制，激發人才創新活力和動力，提升糧食產業勞動力素質。建立糧食科技知識產權維護機制，對技術、專利、品牌等無形資產及其創新者和持有者實施保護，尊重和保障創新主體對相關創新的保密、持有、抵押、轉讓等處置權益。中央與地方政府在財政、稅收、金融的領域統籌資源對糧食科技創新進行扶持，對重點領域的關鍵核心技術的突破實施專項扶持，實現糧食產業技術創新的飛躍。

（二）健全高質量生產的要素供給體系。繼續執行最嚴格的耕地保護制度，加快高標準農田建設和農地三權分置改革，推進農村土地確權、放活經營權，在土地要素層面盤活存量、擴大增量，切實保障糧食生產能力與潛力。建立完善的農用地環境保護制度，因地適宜地制定農用地土壤標準、改良措施、保護條例，加快制定對現有農用地、耕地周邊土地資源、水資源、生態資源及生產環境的統籌規劃與管理制度。建立能夠引導全社會科學育種、生態種植、分級收儲、適度加工、節約消費的體制機制，全過程掌控和提升糧食品質。在糧食生產、收儲和加工領域，加強對生產技術推廣、機械化應用、工藝流程改進和勞動力素質提升等方面的政策扶持。要在糧食服務業領域建立引導第三方服務業與糧食產業的深度融合機制，不斷提升糧食生產過程中的專業化、技術化、機械化，提高糧食產業生產效率。

（三）完善高質量發展的糧食產業支持體系。通過高質量發展實現糧食產業振興，既需要實現產業轉型升級還需要壯大糧食行業經營主體；既要增強企業活力，也要注重產業提質增效。對于糧食經營主體而言，要穩步推進糧食收儲制度改革，深化國有糧食企業改制，大力發展混合所有制經濟，鼓勵發展和壯大糧食產業各領域中的龍頭企業，培育種糧大戶、農業合作社等新型農業經營主體。要建立健全鼓勵龍頭企業創設自主品牌、改革經營模式、提升核心競爭力的獎補機制，增強企業參與全球競爭綜合能力。要在糧食領域深入推進供給側結構性改革，利用改革契機扎實開展和落實優質糧食工程、主食產業化、精深加工和副產物綜合利用等改革工程，促進糧食產業轉型升級，利用市場倒逼落后產能加速淘汰，為培育和壯大糧食經營主體和糧食產業高質量發展騰挪市場空間。

（四）建立現代化糧食產業發展的保障體系。首先，要加大財政政策扶持力度。中央與各級地方政府要有規劃地針對糧食產業中的重點領域和重點部門施行精準扶持。加快構建新型糧食補貼政策體系，對新型經營主體在生產、收儲領域的機械設備購置、倉儲投資等給予支持。其次，加強金融政策支持力度。建立健全多元化金融服務體系，拓展糧食經營的融資渠道，鼓勵政策性和商業性金融機構結合糧食產業特征對企業和產業重點領域給予信貸支持，特別是要解決新型糧食經營主體和中小企業的融資難問題。此外，要大力推進產業服務體系建設。加快糧食生產、收儲、運輸、加工環節的標準化建設進程，進一步健全質量安全監管銜接協作機制，強化糧食產業發展過程中的監管。加強糧食物流基礎設施和應急供應體系建設，優化物流節點布局，完善物流通道。加快糧食物流與信息化融合發展，促進糧食物流信息共享，提高物流效率，降低運營成本。加大力度推進“互聯網+”、“糧食5G”、大數據、云計算等新型信息技術在糧食產業中的應用，促進糧食產業線上線下協同發展。

（五）構建高質量糧食宏觀調控體系。首先，高效的宏觀調控體系需要完善的糧情監測預警系統，要建立健全涵蓋國家、省、市、縣四級監測預警體系，運用現代化數字技術對糧食風險進行預測，為糧食安全形勢提供決策。要進一步健全糧食分級儲備制度，完善儲備糧吞吐調節機制，實現中央與地方在儲備數量、布局、結構上的有機銜接，實現儲備與財政、發展改革等部門的聯動，充分發揮儲備、財政資金和價格等手段的聯合調控作用。建立糧食生產、收儲、加工、運輸及銷售環節的銜接機制，促使產銷區充分發揮各自區位優勢，建立形式多樣、長期穩定的糧食產銷合作關系，促進區域間糧食供需平衡。在全國范圍內建立糧食運輸協調機制，在更高層面統籌地方鐵路、交通、物流資源，形成長效機制和應急機制，提高糧食運輸效率。進一步加強和優化應急響應體系建設，按照地方人口、資源、環境特征制定應急響應計劃，對糧食儲備結構、品種、生產設施、應急加工點進行重新優化和布局，切實提高地方儲備的應急響應能力。