我國政府信息公開申請法律保障之探究

摘? ? ? 要：自2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十三條規定公民、法人或者其他組織可根據自身生產、生活、科研等特殊需要申請獲取相關政府信息。自2019年5月15日起施行的修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》取消了“三需要”的限定條件。此舉在滿足公民獲取政府信息需求的同時，也對政府信息公開申請的配套政策法規跟進提出了新要求。本文借鑒美英澳三國在政府信息公開方面的經驗，從立法、執法、司法三個層面提出政府信息公開申請跟進法律保障的相應建議，希冀能夠為推進陽光透明政府建設提供有益參考。

關? 鍵? 詞：《中華人民共和國政府信息公開條例》;政府信息公開;知情權

中圖分類號：D922.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）02-0092-07

作者簡介：楊大越（1986—）， 男，遼寧遼陽人，中共遼寧省委黨校（遼寧行政學院、遼寧省社會主義學院）法學部副教授，研究方向為憲法學與行政法學。

為保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，2007年4月5日，國務院發布《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱“原《條例》”），自2008年5月1日起施行。進入新時代，原《條例》出現了諸如信息公開界限模糊、信息公開主體界定不明等不適應新形勢、新變化、新事物的情形。為此，2019年4月3日，國務院發布修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱“新《條例》”），自2019年5月15日起施行。新《條例》在信息公開義務主體、主動公開的范圍和深度、公開監督約束力度、信息年報發布等方面對原《條例》作了眾多修改，其中取消原《條例》第十三條①對政府信息公開申請的“生產、生活、科研”（以下簡稱“三需要”）限定條件尤為引人注目。

一、取消政府信息公開申請限定條件的動因考量

（一）達成權利與權力的平衡

作為“自然正義”原則之一，“任何人都不得在與自己有關的案件中擔任法官”這一原則最早應用于司法領域，后逐漸引入到行政法領域，成為行政法領域的一個基本原則，即行政機關不能既是“運動員”又是“裁判員”。

根據原《條例》規定，行政機關既是負責信息公開的義務主體，同時又是申請條件的審核主體，是否具備申請資格由行政機關來判斷。公開義務主體和條件審核主體合一可能會導致這樣一個后果：行政相對人申請公開的政府信息屬于法定應當公開的信息，若行政機關不公開該信息則屬違法，需要承擔法律責任。但行政機關同時又是審核條件義務主體，其可依據原《條例》第十三條“三需要”的限定條件以行政相對人不符合申請條件為由拒絕公開信息，且無需承擔法律責任（見圖1）。

⒉是否符合"三需要"（酌定權力） ]

此時，在權利和權力的配置中，行政相對人一方只具有法定的申請權利，而行政機關具有法定的權力和酌定的權力，行政機關可以不使用法定權力而使用酌定的權力來拒絕行政相對人信息公開申請的權利，行政相對人的權利和行政機關的權力處于失衡的狀態（見圖2）。

新《條例》明確了政府信息公開的范圍，取消了“三需要”的限定條件，行政機關不再具有酌定的審核權限（見圖3）。

此時，在權利和權力的配置中，行政相對人申請公開政府信息，行政機關是否公開該信息只需判斷行政相對人的申請是否符合“法定條件”即可，行政相對人的權利和行政機關的權力處于平衡的狀態（見圖4）。

（二）規范行政機關自由裁量權

習近平總書記強調：“要著力深化體制機制改革，最大限度減少對微觀事務的管理，推行權力清單制度，公開審批流程，強化內部流程控制，防止權力濫用。”[1]本次對原《條例》第十三條的修改正是強化內部流程控制、壓縮行政機關自由裁量權的具體表現。

按照原《條例》規定，行政相對人必須證明自己申請公開政府信息的目的符合“三需要”。然而，“生產、生活、科研”均屬一般概念，并非是法律專屬概念，具有很大的不確定性，現行法律文本中也沒有相應的解釋。以“科研”為例，不僅科研工作者有“科研需要”，科研愛好者也有“科研需要”，難道只要有“科研需要”就符合政府信息公開申請的條件？概念不確定也使得“三需要”的外延范圍不確定，放大了行政機關濫用自由裁量權的可能。實踐中，一些行政機關常常有選擇性地公開行政相對人申請公開的政府信息，對于有助于樹立政府良好形象的信息通常會擴大“三需要”的外延范圍選擇公開，而對于可能會給政府帶來負面影響的信息則縮小“三需要”的外延范圍選擇不公開。

（三）保障公民“知情權”

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。”[2]2016年11月10日，國務院辦公廳印發《關于全面推進政務公開工作的意見》實施細則的通知，其重要內容就是推動政府信息主動公開制度向全面、縱深發展，以在信息化、大數據背景下滿足社會各方的公共信息需求，推動政務公開打造陽光政府，促進公眾更實質性參與政府決策，倒逼國家治理能力現代化。[3]黨的十九大報告強調：“維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權。”[4]“知情權”是公民參與政治生活的有效前提，是監督公共權力的有效手段，是保護公民自身利益、消除謠言、穩定社會秩序和社會發展的需要。政府信息公開既是推進依法行政、提升政府公信力的重要舉措，也是公眾監督政府行為的重要途徑。近年來，隨著公民法治意識的不斷增強，公民向行政機關申請政府信息公開的情形日漸增多，政府信息公開類行政案件也呈不斷增長的態勢。在此背景下，新《條例》取消了“三需要”的限定條件，實際上降低了公民獲取政府信息的門檻，有助于公民更好地參與到我國的法治政府建設中來。

二、美英澳三國政府信息公開申請制度的經驗與啟示

（一）美英澳三國政府信息公開申請制度的經驗

⒈美國：低門檻，申請條件“一少一多”。美國政治家們敏銳地認識到，在一個行政權力主導的社會之中，行政權力無孔不入，這是由行政權力的“主動性”所決定的，當然也不排除行政權力在“主動性”之外的“任性”，行政權力深刻影響著每個社會成員，公眾有效參與政治、行使民主權利的前提是政府說了什么、做了什么應該對公眾公開，或者公眾通過某種途徑能夠掌握政府的信息。正如美國前司法部長克拉克所言：“假如一個政府是真正的民治、民有、民享的政府，人民必須能夠詳細地了解政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主。”[5]以此為宗旨，美國《情報自由法》最重要的做法就是“一少一多”。所謂“一少”，指的是盡可能減少對公民身份、申請目的、利害關系等限制，申請信息公開不以申請條件為前置程序，只需提出書面申請并對申請的信息作出相關描述以便行政機關查找即可。所謂“一多”，則是指盡可能讓更多的公眾獲得更多的政府信息。

⒉英國：無國籍，信息公開無差別對待。在相當長的時間內，英國政府信息都是以保密為主。近年來，英國在政府信息公開方面取得了長足的進步。一是確立了政府信息申請公開的“無國籍主義”原則。英國相關法律明確規定“任何人”（包括本土人士、在英國居住的非英國國籍人士或者無國籍人士）都可以向行政部門要求公開所申請的信息。二是政府信息公開采取形式審查方式。英國《信息公開法》規定，行政機關只接受書面申請方式，行政相對人提供書面方式有困難的，對其進行幫助后仍拒絕提供書面申請的，行政機關可以拒絕提供信息。行政相對人在申請書上需要注明姓名、家庭住址、信息提供形式等，申請書不需要說明申請用途及理由，行政機關只對行政相對人的個人信息進行核實以便提供信息。

⒊澳大利亞：零理由，信息獲取簡便。澳大利亞于1982年制定了《信息自由法》，系統性地規范了聯邦政府信息公開條件，與美國《情報自由法》相比其最大的亮點是“公眾申請聯邦政府信息不受理由限制”。由于西方發達國家普遍認為“無救濟則無權利”，因此《信息自由法》在第三部分“文件獲取權”第11條中規定了公眾獲取政府信息的保障條件。細言之，一是除豁免文件外，政府文件一律公開。依據第11條第1款的規定，公眾在申請公開除豁免文件外的政府文件時不在條件上作限制性規定，只需滿足下列條件即可：申請書必須采取書面形式;對申請的信息進行必要的說明，能夠使政府查找到申請人申請的信息;申請人地址明確，方便郵寄。二是不受申請理由限制，無理由公開。第11條第2款規定，在決定是否拒絕或者準許被申請公開的文件獲得時，機關或者大臣不應當考慮：⑴申請人為請求獲取權提出的任何理由;⑵機關或者大臣對于申請人所提出的理由的認可。

（二）美英澳三國政府信息公開申請制度的啟示

⒈降低準入門檻，確保政府信息公開申請渠道通暢。美英澳三國在政府信息公開的條件方面基本上不作限制性規定，在申請政府信息公開時只需提供行政相對人的聯系方式并對申請信息作簡單描述，這些條件不屬于限制性條件。例如：美國對政府信息公開申請的要求是行政相對人提出的申請須為書面形式并對申請的政府信息進行必要的說明，但這僅為程序性條件，并非涉及行政相對人利害關系的實質性條件，行政相對人基本上都能滿足這些申請條件;澳大利亞的做法更為徹底，機關或者大臣是否認同申請理由都不會決定文件是否被公開，即“我可以懷疑你的理由但還是要提供你所申請的文件”，此舉限制了機關或者大臣的自由裁量權;英國《信息公開法》的立法目的就是不斷擴大政府信息公開的力度，保障公民知情權，對政府信息公開不設門檻是其重要特點。

⒉減少資格審查，確保政府信息公開申請方便快捷。一是美英澳三國對資格審查屬于形式審查，僅就行政相對人申請公開的政府文件名稱描述是否準確、行政相對人的地址和聯系方式是否準確進行核查，目的是方便行政機關迅速查找文件并準確無誤地送達行政相對人。二是公開義務主體基本上沒有自由裁量空間。美英澳三國對于政府信息公開申請條件的規定用詞十分精確，避免使用“公共利益”“利害關系”等語意模糊、內涵不確定的詞語，目的就是盡量壓縮行政機關處理政府信息公開申請的自由裁量空間。

⒊擴大政府信息公開的范圍，確保政府信息的可用性。隨著經濟社會不斷發展，美英澳三國清楚地認識到開放型政府的重要性。美國前總統威爾遜在簽署《情報自由法》時發表聲明宣稱，在國家安全許可范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行，任何人不可能對可以公開的決定蒙上一個秘密的屏幕而不損害公共利益。[6]英國《信息自由法》明確規定任何人都擁有查閱政府信息的權利，具體包括國家和各地方的政府政策、經濟民生、醫療保障等方方面面的信息。除了法定不公開的信息，其他的政府信息從誕生的那一刻就被認定為是公開的。澳大利亞《信息自由法》明確表示，要通過多項措施盡最大可能擴大公眾政府信息公開申請的權利，使公眾隨時獲得政府所掌握的信息。

三、推進我國政府信息公開申請配套政策法規建設的相關建議

美國著名法官布蘭狄西曾說過：“陽光是最好的防腐劑，路燈是最有效的警察。”新《條例》取消了政府信息公開申請條件的限制，降低了公民獲取政府信息的門檻，這充分表明我國政府更加自信，更愿意主動接受公民監督，已習慣于在陽光和攝像頭下執法。新時代，應構建立法、執法、司法聯動機制，加速推進政府信息公開申請配套政策法規建設，以此為新《條例》保駕護航，進而全面推動政務公開工作，打造陽光透明服務政府。

（一）立法——確定公民“知情權”的法律地位

新《條例》取消了政府信息依申請公開的“三需要”限制條件，對公民政府信息公開申請不作理由和用途的限制，明確了公民可以依法獲取政府信息。然而，新《條例》并沒有明確依法獲取政府信息是否是公民的權利，即公民是否享有“知情權”。當然，新《條例》只是行政法規，并沒有創設公民權利的權限，它只能保障《憲法》和上位法賦予的公民基本權利得以落實。對此，筆者建議：

一是將“知情權”明確寫入我國《憲法》。目前，我國《憲法》并沒有明確規定公民享有“知情權”，與其相關的法律條文散見于不同其他權利中。如我國《憲法》第二條第一款規定了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，既然人民是國家權力的享有者，那么就有權利了解政府工作情況。我國《憲法》同時規定廣大公民享有批評、建議、申訴、控告、檢舉的權利，還享有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。可見，我國雖尚未對公民“知情權”作出明確規定，但從已有規定中足以認定該項權利是有憲法基礎的。特別是，我國是《世界人權宣言》《公民權利與政治權利國際公約》的締約國之一，在《世界人權宣言》和《公民權利與政治權利國際公約》中都明確規定“知情權”是公民的基本人權，這就決定了“知情權”不應只是派生權利，而應作為《憲法》上的一個獨立權利。將“知情權”寫入《憲法》，能夠使公民有效參與民主政治具有法律保障。鑒于修改《憲法》程序比較復雜，可以采取漸進的方式推動“知情權”的入憲進程，先由全國人大常委會進行憲法解釋確認公民的“知情權”，待時機成熟后再啟動《憲法》修改程序。

二是專門制定《中華人民共和國政務公開法》。雖然我國《憲法》中沒有明確“知情權”，但在一些部門法中對“知情權”均有涉及。如《中華人民共和國行政處罰法》第四條第三款規定：“對違法行為給予行政處罰的規定必須公布;未經公布的，不得作為行政處罰的依據。”第六條第一款規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權;對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”《中華人民共和國消費者權益保護法》第八條第一款規定：“消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。”《中華人民共和國證券法》第八十六條規定：“依法披露的信息，應當在證券交易場所的網站和符合國務院證券監督管理機構規定條件的媒體發布，同時將其置備于公司住所、證券交易場所，供社會公眾查閱。”鑒于我國政府信息公開制度是以行政法規形式出現的，可以考慮在新《條例》的基礎上制定《中華人民共和國政務公開法》，這樣即可效仿其他部門法在法律條文中直接引入“知情權”，以加大對公民基本權利的法律保障力度。

（二）執法——制定并落實與新《條例》配套的規范性文件

自2008年4月29日起施行的《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）規定：“行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供;對申請人申請的政府信息，如公開可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定，按規定不予提供，可告知申請人不屬于政府信息公開的范圍。”既然新《條例》已經取消了“三需要”的限制條件，《意見》也有必要廢除此項規定與之相適應。《意見》的效力級別屬于規范性文件，規范性文件通常是為了落實上位法律法規而制定的具體實施方案，與上位法律法規相較更加簡明，可操作性強。因此，建議國務院辦公廳盡快重新制定或修改《意見》。在新的《意見》中應指明政府信息公開在推動陽光透明政府建設進程中的重要作用;明確“知情權”為公民的基本權利;增加對行政機關設置不合理條件阻止公民獲得政府信息情形進行問責的內容，通過政府內部救濟途徑實現對公民“知情權”的保障;將行政機關受理政府信息公開申請的程序、審理政府信息公開申請的答復期限、依申請公開的政府信息數量等指標納入政績考核體系。

（三）司法——出臺新的審理政府信息公開行政訴訟案件的司法解釋

現實中，如果公民認為行政機關拒絕公開信息的理由不合法時，除通過行政機關內部救濟程序（即行政復議）尋求救濟外，還可以通過行政訴訟的方式由司法機關強制要求行政機關公開其所申請的信息。但按照自2011年8月13日起施行的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）第五條“被告以政府信息與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明”的規定，司法機關判斷原告“適不適格”的前提也是看原告是否符合“三需要”的條件。黨的十八屆四中全會之前，司法機關在立案時采取“立案審查制”，有關政府信息公開的行政訴訟案件如果不符合“三需要”的條件基本上不予立案。即便個別案件通過了立案審查，司法機關也會引用《規定》第十二條“不能合理說明申請獲取政府信息系根據自身生產、生活、科研等特殊需要，且被告據此不予提供的”的規定，判決駁回原告的訴訟請求。顯然，《規定》已無法與新《條例》相適應，應盡快出臺新的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》，對于政府信息公開行政訴訟案件不再設置門檻，使行政訴訟真正成為維護公民“知情權”的最后一道防線。在新出臺的《規定》中建議增加“限期公開”條款，即司法機關在判定行政機關拒絕公開信息不合法后，為防止出現久拖不決情形，應責令行政機關在限定期限內公開行政相對人申請的信息。

【參考文獻】

[1]習近平在十八屆中央紀委五次全會上發表重要講話[EB/OL].中國政協網，http：//www.china.com.cn/cppcc/2015-01/14/content_34552980_2.htm.

[2]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].人民網，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html.

[3]栗燕杰.全面推動政務公開工作 打造陽光透明服務政府[J].中國行政管理，2016，（4）.

[4]權威發布：十九大報告全文[EB/OL].人民網，http：//sh.people.com.cn/n2/2018/0313/c134768-31338145.html.

[5][6]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，2005：951—952，951.