上海市高校“十二宮格”分類政策及對北京市高校的啟示

李明磊 李艷艷

摘 要：高校分類成為新時代我國高等教育改革的新動能、發展的新動向。剖析上海市高校分類的政策進展脈絡、縱向分類框架和“十二宮格”分類體系，解析上海市高校分類管理的評價指標體系和評價程序。針對北京市高校分類政策，提出分類標準應加強操作性;構建分類管理機制;分類政策嘗試升至立法層面。

關鍵詞：高校;分類管理;上海;北京

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“建立高校分類體系，實行分類管理”。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》，指出“研究制定高等學校分類設置標準，制定分類管理辦法”。由此可見，高校分類發展是高等教育普及化階段的內在需求，科學有效的高校分類管理制度是高等教育強國建設的必由之路。

上海市高校分類政策進展

上海市高校分類政策歷經頂層設計、統籌規劃、扎實推進三個階段，逐步建立了高校分類體系。2010年，上海市人民政府公布《上海市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，提出“建立高等學校分類指導服務體系，完善政策措施和資源配置，實施分類管理、指導、服務”。2014年，上海市委、市政府制定《上海市教育綜合改革方案（2014—2020年）》，指出“遵循高校分類管理、分類發展思路，引導高校立足校情實際，編制形成各具特色的改革方案”。

上海市通過政策法規引導高校分類實踐，明確高校分類管理方向，促進高校內涵式發展，服務國家戰略和區域經濟社會發展。2015年，上海市教委發布關于高校分類的標志性文件《上海高等教育布局結構與發展規劃（2015—2030年）》，全面闡發上海市高校二維分類政策體系，其核心要義是“以人才培養主體功能和主干學科專業集聚度為主要區分標準的分類發展體系，實行分類管理、分類評估、績效撥款”。2017年，上海市人民代表大會常務委員會制定了首部地方高等教育法規《上海市高等教育促進條例》，其第二章“規劃與評價”的第十一條明確規定“本市根據人才培養主體功能、承擔科學研究類型以及學科專業設置和建設等情況，建立健全高等學校分類發展體系”，以法規形式確立高校分類體系。2018年，上海市政府印發《關于本市統籌推進一流大學和一流學科建設實施意見》，明確提出“不斷優化完善高校分類管理體系，實現分類特色發展;建立健全以質量和貢獻為主的分類評價體系;完善高校分類管理體系，優化與高校分類相配套的績效評價體系”。同年，上海市教委出臺《關于深入推進上海高校分類管理評價 促進高等教育內涵式發展的指導意見》，同時推出《上海高校分類評價指標（試行）》，為全面實施分類管理提供制度保障。

上海市高等教育已進入普及化階段。2019年，上海市高校共64所，其中普通本科高校39所、高職高專院校25所;部屬高校10所（含教育部、交通運輸部、海關總署）、市屬高校34所、民辦高校20所[1]。上海市制定并實施分類管理政策，引導學校自主明確辦學目標和發展定位，聚焦學校發展核心和方向，促進高等教育形成良好發展生態。

上海市高校分類政策體系

1.高校“十二宮格”分類體系

上海市高校“十二宮格”分類體系分為縱向分類和橫向分類兩個維度，縱向維度按照人才培養主體功能和科學研究類型劃分為學術研究型、應用研究型、應用技術型和應用技能型四種高校類型，橫向維度按照學科專業設置劃分綜合性、多科性、特色性三種高校類型，由此構成高校“十二宮格”分類體系。

第一，分類體系構建依據。高校分類的根本價值導向是追求高等教育多樣性，適應多元化的社會需求。上海市高校分類體系構建是基于未來“人才類型”和“知識體系”的假定，從職業類型體現的知識體系，結合聯合國教科文組織《國際教育標準分類法2011年》，將高校人才培養的類型分為學術研究、應用研究、應用技術、應用技能四種類型[2]。

第二，高校縱向分類框架（表1）。高校縱向分類按照人才培養主體功能和科學研究類型分為學術研究型、應用研究型、應用技術型和應用技能型。2019年，上海市高校體系中學術研究型、應用研究型高校各占18%;應用技術型高校占28%;應用技能型高校占36%。[3]

第三，高校“十二宮格”分類體系（表2） 。《上海高等教育布局結構與發展規劃（2015—2030年）》規定，上海市高校分類體系縱向維度指標包括人才培養目標定位、師資結構特點、研本比（指研究生在校生/本科生在校生數，“A”表示）、預期應用型研究生比例（指應用型研究生數/研究生總數，“B”表示）、一級學科博士點集中度（指博士學位點數/學校學位點總數，“C”表示）、基礎性科研投入占比（指基礎研究投入經費/當年科研投入經費，“D”表示）。橫向維度指標主要指學科結構類型，本科院校同時具有學士、碩士、博士學位授予權的學科;本科或碩士層次在校生數占1/N以上的學科（N為學校專業分布的學科門類總數）。

應用研究型 培養應用研究與開發人才;擁有海外學習研究經歷的高水平教研人員;A≥0.2∶1;B>50%;C≥0;D≥10%。 培養應用研究與開發人才;擁有海外學習研究經歷的高水平教研人員;A≥0.2∶1;B>50%;C≥0;D≥10%。 培養應用研究與開發人才;擁有海外學習研究經歷的高水平教研人員;A≥0.2∶1;B>50%;C≥0;D≥10%。

應用技術型 — 培養專業知識和技術應用人才;擁有行業、產業實踐經歷的高水平“雙師雙能型”教師;A≥0;B>75%;C>0;D≥0。 培養專業知識和技術應用人才;擁有行業、產業實踐經歷的高水平“雙師雙能型”教師;A≥0;B>75%;C>0;D≥0。

應用技能型 — 培養專科層次操作性專業技能人才;以符合“雙師雙能型”要求的教師為主體;A、B、C均為0。 培養專科層次操作性專業技能人才;以符合“雙師雙能型”要求的教師為主體;A、B、C均為0。

2.上海市高校分類管理

上海市高校分類管理的主要手段是分類評價，檢驗高校分類政策的執行效果和效益。2018年，上海市開展首次高校分類評價工作，全面檢查高校辦學水平和辦學績效。《關于做好2018年上海高校分類評價有關工作的通知》指出，分類評價結果將作為政府教育資源分配及高校黨政負責干部績效考核的參考依據。目前，已在部分高校的內涵建設經費分配、黨政負責干部考核、績效工資分配動態調整等方面開始試點。

第一，分類評價指標。 《上海高校分類評價指標（試行）》依據高校定位和發展目標分類評價，聚焦高校的人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、國際交流合作五大職能，兼顧“綜合性、多科性、特色性”學科發展，分別制定了學術研究型、應用研究型、應用技術型和應用技能型四類高校的評價指標體系。該評價體系包括通用的4個一級指標、13個二級指標（表3）以及約40個三級指標。

第二，分類評價程序。 《關于做好2018年上海高校分類評價有關工作的通知》強調，上海市高校分類評價要求院校自評和外部引導相結合，由學校自評、專家評審、實地抽查等環節組成。一是高校自評。高校依據分類評價指標評估學校發展，圍繞現狀、成效與舉措、問題分析與改進措施撰寫自評報告。同時，填報“十三五”規劃目標落實情況、教學質量保障情況、辦學特色及指標數據表。二是專家評審。專家組和相關職能部門集中評價，經數據測算、專家評價打分，形成分類評價結果。同時，向高校反饋分類改進方案，提高辦學針對性和政策精準性。三是實地抽查。上海市教育評估院組織專家組適時實地督導高校分類辦學。

綜上，上海市高校分類體系的特點：一方面，分類標準維度清晰、可操作性強。“十二宮格”分類體系引導高校分類辦學，指導高校各安其位、各展所長。另一方面，定性指標和定量指標相結合。人才培養目標定位、師資結構特點采用定性標準。研本比、預期應用型研究生比例、一級學科博士點集中度、基礎性科研投入占比、主干學科數等采用定量標準。

北京市高校分類政策

北京市高等教育已進入普及化階段，高校發展方式將由外延式發展向內涵式發展轉型。《北京市“十三五”時期教育改革和發展規劃（2016—2020年）》顯示，“‘十二五期間北京高等教育毛入學率已達到60%”。

北京市高校分類發展、分類管理刻不容緩，提上政策議程。2010年，《北京市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“發揮政策指導和資源配置的作用，加強對市屬高校發展定位、空間布局、學科專業的統籌規劃，分類指導市屬高校科學定位，整合資源”。2012年，《北京市“十二五”時期教育改革和發展規劃》明確“建立高等學校分類指導體系，推動高校進一步科學定位，凝聚優勢，特色發展”。2016年，《北京市“十三五”時期教育改革和發展規劃綱要（2016—2020年）》要求“引導高等學校分類發展，在各自類型和層次上辦出特色”。2018年，北京市委、市政府印發《關于統籌推進北京高等教育改革發展的若干意見》，將市屬高校分為高水平研究型大學、高水平特色大學、高水平應用型大學、高水平技能型大學四類高校（表4）。

2018年，北京市教委發出《關于做好〈統籌推進北京高等教育改革發展的若干意見〉落實工作的通知》，制定了“高水平研究型大學、高水平應用型大學、高水平特色大學”三類高校的分類標準。根據政策文件，將分類標準凝練為人才培養、師資隊伍、科學研究、學科建設4個維度、13項指標（表5）。

完善北京市分類政策的建議

1. 新時代北京市高校發展戰略

新時代北京市高校發展面臨著新機遇和新挑戰。《首都教育現代化2035》提出，“建立并完善市屬高等學校分類發展政策體系，引導學校科學定位，實現內涵、特色、差異化發展”。北京市雖制定了高校分類政策，但仍須完善相關配套政策，持續推動高校分類發展。

第一，新時代北京市高校發展與分類應以“四個中心”建設為戰略指引。2017年， 《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》正式發布，明確規定“北京城市戰略定位是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”，簡稱北京“四個中心”建設。此外，北京市新經濟發展著力打造“三城一區”，即中關村科學城、懷柔科學城、未來科學城、北京經濟技術開發區，實現原始創新、研發創新、成果產業化等戰略布局和突破。

第二，國家“雙一流”建設戰略下，北京市相繼出臺相關文件推動高校分類發展。 《關于開展2017年市屬高校一流專業遴選建設的通知》（京教高〔2017〕1號）、《關于開展北京高校高精尖學科申報工作的通知》（京教函〔2018〕385號）、《關于開展“重點建設一流專業”遴選建設的通知》（京教函〔2019〕493號）等政策文件，推動北京市高校高精尖學科、一流專業建設，強力助推北京新經濟發展、支撐高精尖產業，更有力服務北京“四個中心”建設。

2.北京市高校分類政策改進

北京市、上海市同為直轄市城市，其高校體系有著比較相似的結構和層次。結構方面[4]，總體上，北京市市管高校54所，其中本科高校29所、專科高校25所。北京市市管本科高校中市屬高校22所、民辦本科高校7所。上海市與北京市市管高校總量和結構大致相同，共有54所，本科高校和專科高校分別為30所、24所，其中市屬本科高校、民辦本科高校分別為22所、7所，另有1所中外合作辦學本科高校。從市屬高校數量看，北京有38所，其中本科高校22所，占比約57.9%;專科高校16所，占比約42.1%。上海市市屬高校34所，其中本科高校22所，占比約64.7%;專科高校12所，占比約35.3%。從學位授予層次來看⑤，北京市市屬本科高校中博士學位授予單位、碩士學位授予單位、學士學位授予單位分別有11家、9家、2家，分別占50.0%、40.9%、9.1%。上海市市屬本科高校中博士學位授予單位、碩士學位授予單位、學士學位授予單位分別有12家、7家、3家，分別占54.5%、31.8%、13.6%。

基于相似的高校體系，北京市可借鑒上海市高校分類政策和管理的經驗。上海市高校分類評價體系相對完善，制定了不同類型高校的評價指標，采取內部自評和外部評審相結合的方式，并將評價結果運用于教育資源分配、干部績效考核等方面，構成分類管理的“閉環”機制。結合北京市高校分類政策要求，試圖提出以下改進建議：

第一，分類標準加強操作性。分析政策文本可知，北京市高校分類標準大都為定性描述，易造成分類內涵及其指向不明確，同時部分類型標準無內容。總體上，分類政策難以發揮應有的指導功能和作用，實施較為困難。為此，北京市高校分類政策應加強分類標準操作性，使其更有針對性。建議采用定量和定性兩種方式構建分類標準，并以定量標準為主、定性標準為輔。北京市屬高校中特色型大學較多，服務面向多樣，主要包括印刷行業、服裝行業、化工行業、建筑行業、物流與流通業、電影行業等。根據不同類型高校，確定分類標準內容的比例或數量，如“科技獎勵”“研究生規模”“教學獎勵”“專任教師隊伍”等進行量化。另外，可根據不同類型高校的發展目標，明確人才培養理念和學科特色的內涵，使之更有操作性。

第二，積極推進分類評價工作，構建分類管理機制。北京市應在現有高校分類體系的基礎上，加快推進分類評價工作，形成分類管理機制。評價指標按照高水平研究型、高水平特色型、高水平應用型等分類設計評價內容。在市屬本科高校中，可選擇研究型或應用型等某類高校進行評價試點，不斷總結經驗，進而推廣。對于評價結果，先期嘗試將其作為政府教育資源配置及高校領導考核的參考因素，起到引導高校分類辦學的政策目標。遠期探索差異化撥款機制，激發不同類型高校辦學活力。此外，發揮第三方組織在分類評價活動中的作用，使之站在相對獨立位置，展開評價工作。

第三，分類政策嘗試上升至立法層面。國際上，有代表性的高校分類政策是《美國加利福尼亞州高等教育總體規劃》，也是比較成功的政策案例，但更是屈指可數的。由此，高等教育體系是可規劃的，同時應認識到分類政策是一項長期的、持續的發展進程。如何保證政策的連續性和穩定性，加州高等教育規劃、上海市高校分類均通過立法，構建起高校分類的制度體系，為分類政策實施“保駕護航”。北京市屬高校分類可資借鑒，將現有政策上升為法律法規，使之成為有更強約束力、更廣泛政策效力的制度。

本文系北京市教育科學“十三五”規劃 2018年度優先關注課題“市屬高校分類發展與辦學定位研究”（項目編號：AECA18007）研究成果

注釋：

①②整理自《上海高等教育布局結構與發展規劃（2015-2030年）》.

③整理自《關于做好〈統籌推進北京高等教育改革發展的若干意見〉落實工作的通知》.

④標注“—”表示無相關標準.

⑤數據通過各高校官網查詢并整理。需要說明的是，“服務國家特殊需求博士人才培養項目”高校計為博士學位授予單位;開展聯合培養博士的高校不計為博士學位授予單位.

參考文獻：

[1][4] 2019高等學校名單[EB/OL].（2019-06-17）[2019-12-16].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/201906/t20190617_386200.html.

[2]晏開利.構建高校“二維分類”管理體系[N].社會科學報，2016-03-31（5）.

[3]上海市探索開展高校分類評價工作[EB/OL].（2019-03-05）[2019-12-16].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6192/s222/moe_1740/201903/t20190305_372206.html.

（作者單位：北京理工大學人文與社會科學學院）

[責任編輯：苑聰雯]