數字時代的公共危機協同治理

洪一晨　張成福

摘要：現代公共危機管理的發展趨勢是逐漸走向多元主體參與的協同治理。隨著大數據、云計算、5G等數字技術的快速迭代和廣泛應用，面對新冠肺炎疫情的突襲，政府、市場、社會等多元主體通過數字賦能形成了各歸其位、信息共享、資源融合的危機協同治理機制。一方面，各主體在信息共享平臺、協同調度機制、公共服務供給等方面相互合作，達成了數字化協同治理的實效;另一方面，數字技術的創新發展加速了政府管理和社會治理的轉型，也對危機協同治理提出了挑戰。基于此，在后疫情時代應該建立與數字技術兼容相匹配的危機協同治理模式，在健全危機協同治理的權責體系、實行技術與制度聯動機制、拓寬基層治理共同體等方面加以實踐，以更好地實現國家治理現代化。

關鍵詞：公共危機;協同治理;數字技術;新冠肺炎疫情

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.06.002

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。2020新年伊始，新冠肺炎的疫情爆發，給國家治理體系和治理能力帶來了一場大考。而與以往重大公共衛生事件不同的是，此次新冠肺炎的抗擊戰，由于大數據、物聯網、5G、人工智能、互聯網等數字技術的介入和賦能，危機管理模式發生了轉變：由單一的政府管理和線下管理的傳統模式，轉向政府、企業、社會團體、公民等共同參與，線上線下融合、前端后端一體化的危機協同治理模式。本文旨在研究，在數字技術革新和數據爆發式增長的影響下，我國政府、市場、社會、公民等多個治理主體在新冠肺炎疫情抗擊戰中如何通過行動策略達成協同，面臨哪些協同治理的問題和挑戰，以及在后疫情時代，公共危機協同治理在制度改革上有哪些拓展空間，從而建立與數字技術兼容相匹配的治理模式。

一、數字時代的特點及其對公共危機協同治理的影響

在數字時代，大數據、云計算、5G等數字技術逐漸嵌入到人類社會生活的各個層面，不僅重新拉近了人與人、人與物之間的物理距離，實現了數字世界與物理世界的深度融合，也通過對公共治理賦能助力，實現了公共決策的精準化、公共管理的高效化和公共服務的精細化。數字技術不僅深刻改變了人類的思維方式和互動方式，還通過增量式賦權和重構式創新引發了社會形態重塑，突破了傳統的治理體系框架，從根本上促進了國家治理現代化的轉型，加快了社會大協同治理的進程。

首先，數據作為一種重要的治理資源推動了公共危機協同治理模式的形成。“十三五”規劃綱要將國家大數據戰略納入其中，把大數據作為基礎性戰略資源，助力了產業轉型升級和社會治理創新。如今數據作為一種新型的治理資源，不同于過去在“強政府弱社會”的體制背景下由政府單向控制，而是大量掌握于市場和社會等不同主體的手中，在此背景下，政府與企業、社會協同治理模式應運而生。此外，公共危機治理問題往往因為參與者眾多、利益多元化、目標不統一以及跨越地區性而顯得復雜棘手，而通過跨域性數據資源的聚合、共享、開放，可以進一步推動平臺治理以及新技術場景的應用與推廣，從而發揮協同治理模式的制度優勢，保障治理效能。

其次，以跨界開放和融通互聯為特點的數字思維推動了政府和市場在危機協同治理的過程中各歸其位，形成合力。一方面，市場主體和市場機制在危機協同治理中發揮著基礎性作用，尤其是在市場競爭中脫穎而出的企業負責牽引數字技術的研發與應用;另一方面，政府越來越關心企業在危機防控中輸出的信息，以此作為制定戰略部署的重要數據來源。此外，在企業完成數字技術的研發之后，政府還將為技術的應用和推廣提供相應的應用場景，讓數字技術與醫療系統、安保系統等城市治理場景相連接，同時也擔負起合理管控的職能。

再者，以基礎設施為形式的數字平臺創造了多元治理主體之間的信息共享機制。公共危機協同治理的要義之一在于“協同”，“協同”意味著治理要超越傳統的科層制度，激發社會力量并引入社群機制，從而與行政機制互補相嵌。在現實中，行政機制與社群機制之間往往由于缺乏關聯和溝通而“協同”失敗，而數字平臺正是通過數據的跨界連接促成了一個“萬物互聯”的信息機制，使數據在政企社不同的治理主體之間、決策機構與執行機構之間能夠及時、平等、開放地流通，保障關鍵信息的獲取和治理效能的提升。比如，在重大危機事件發生后，區塊鏈技術通過分布式總賬系統、點對點傳輸和智能合約技術協調了眾多跨地區、跨部門、跨層級、跨業務的參與方，使多個節點在數據讀取、發布、共享與交叉驗證等方位達成協同，從而為精準高效的危機防控提供真實可信的數據化支撐。

二、2020年新冠肺炎疫情中的協同治理

2020年的新冠肺炎疫情肆虐全球，是繼2003年SARS以來又一場公共衛生事件對人類社會治理的考驗。數字技術全面介入的新冠肺炎疫情抗擊戰中，我國政府、企業、社會及公民等主體協同共治的行動過程體現了公共危機協同治理的諸多特征：（1）多元主體參與的復雜系統工程;（2）開放共享的信息平臺;（3）多元主體協同的調度機制;（4）基于目標共識的公共服務供給機制。質言之，數字時代治理通過引入最新數字技術為三大部門的跨界合作以及公眾參與提供了更為便利、高效的方式。

（一）多元主體參與的復雜系統

疫情防控體系是一個復雜的社會系統工程。新冠肺炎疫情防控系統由政府、企業、非政府部門、公民等多個治理子系統組成，涉及防控疫情和恢復生產并行、管控風險與服務民眾并重的多元治理目標。而協同治理理論的要義在于達成各個子系統之間的協同效應，既要協調不同子系統之間的利益沖突，又要耦合子系統間功能形成整體效能。因此，協同治理理論對新冠肺炎疫情防控中各個子系統之間的協作關系具有一定的理論適用性。

當前，新冠肺炎疫情防控體系是多維立體的系統，集物理空間、社會空間和數字空間于一體，具體內容為：物理空間體現了疫情防控系統需要持續不斷地從外界進行物質和服務交換，包括病例救助與防護的安置、醫療服務的供給和生產生活物資的保障;社會空間體現了在疫情防控形勢向好的前提下統籌和發展經濟社會的工作，包括以疏解公眾情緒為目標的輿情引導和以“暖企”政策為代表帶動復工復產的政策優惠;數字空間體現了既要更廣、更深地拓展數據的共享協同空間，又要建立確保數據可信和精準的交叉驗證數據治理模式。例如疫情爆發后，衛生部門關于確診和疑似病例的信息、公安部門關于鎖定人員和車輛的信息、交通部門根據人員和車輛信息，與機場、火車站等公共交通樞紐信息的跟蹤比對，均第一時間共享在區塊鏈平臺上，通過政府多部門的協同應急防控，第一時間對疫情擴散形成了精準布控。

此外，新冠肺炎疫情防控體系還具有非線性、遠離平衡態等特征。新冠肺炎疫情防控系統不僅涉及行政體系、醫療機構、企業、社區居民等多元參與主體，且主體之間的交互關系錯綜復雜，并非是簡單的線性關系，有可能通過協商、合作或者競爭等雙向甚至多向方式構建。再有，盡管數字技術逐漸深入治理系統中，但在危機爆發初期卻沒有“顯靈”。例如，救援物資分配還停留在介紹信分配時代、疫情通報時效延滯等問題。這都體現了傳統的治理結構與變遷的社會制度之間存在斷層，而這必然導致成熟的數字技術少有“用武之地”。因此，新冠肺炎疫情防控體系要達到并保持有序而穩定的結構，需要通過結構改造和機制優化實現系統的“升級”，從而形成新的遠離平衡態。

（二）開放共享的信息平臺

新冠肺炎疫情作為一種公共危機呈現出跨地域的特征，亟須建立一個跨區域的協同機制來應對治理挑戰，而協同治理的源頭性問題在于數據的融合和信息的共享，唯有整合有效信息并公知于共享平臺，才能為之后的協同行動提供數據參考，為疫情前中期的研判、防控以及后期的復產復工提供指導。

疫情爆發以來，全國有28個省、自治區、直轄市與阿里巴巴合作上線“數字防疫系統”。該系統主要分為居民、社區街道、醫療疾控、政務管理四大模塊，內容包含有“疫情信息采集”“主動申報與疫情線索提供”“疫情實時追蹤”等。再有，高德上線“新冠肺炎疫情地圖”，幫助查詢確診病例活動場所，同時公布人口密度熱力圖，為必要出行提供行動指南;又有百度、360等多家科技公司推出了“患者同行查詢工具”，為民眾自查、情緒穩定提供有力保障。此外，信息共享也進一步強化了廣大群眾對疫情防控的監督工作。央視通過對火神山和雷神山醫院建設的不間斷5G直播，使共同見證建設過程的網民成為史上最強“云監工”。視頻直播把城市治理的進程標記在數字空間，調動了網友對抗擊疫情的共情能力。通過城內建設的“被看見”與城外人的“云參與”相結合，視頻直播實現了從“被看見的力量”到“參與的力量”的轉變。

（三）多元主體協同的調度機制

以協同治理理論的視角窺之，公共危機協同治理的目標在于實現各個子系統之間的協同效應。在抗擊新冠肺炎疫情中，由于數字技術在市場供應、物資調配、應急救援等方面的介入，政府、互聯網企業、志愿組織能夠協同支持各類資源的生產、統籌、供應和使用，滿足危機環境下的各種社會需求。

在市場供應方面，針對受疫情影響的局部地區蔬菜供給問題，農業農村部于1月29日印發緊急通知，要求各級農業農村部門制定應急預案，加大生產力度，配合有關部門保障蔬菜充足供應和價格基本穩定，為疫情抗擊戰提供堅實的物質保障;為相應國家市場監督管理總局啟動的“保價格、保質量、保供應”的“三保”行動，截至3月23日（疫情爆發50天），已有1.5萬余家企業積極參與，帶動產業鏈上下鏈復工復產，保障城鄉民生供應。在物資調配方面，針對“戰疫”中最重要也是最緊缺的醫療和防控物資的調配，工信部借助國家重點醫療物資保障調度平臺實現醫療物資的信息化調度，而京東物流更是逆向而行，成為武漢及周邊地區應急物資籌集、協調、運輸和分發的最核心力量，開辟出全國與湖北、與武漢之間的物資“生命線”;在應急救援方面，官方救援層面來自不同省份的22支國家緊急醫學救援隊馳援湖北，駐扎在各個方艙醫院成為救治患者的主力軍;民間救援層面則體現在各地志愿者和志愿團隊通過“線上+線下”的服務模式，快速充實各種緊急救援需求，線上服務主要是為疫情重災區民眾提供需求評估和心理疏導等支持性服務;線下服務主要在慈善捐贈、物資運轉、便民服務等方面施以援手。例如，著名的民間組織藍天救援隊緊急召集武漢及周邊地區乃至全國的“藍天人”，駐扎在為抗擊疫情而建立的聯合應急倉庫，負責分撥中轉來自社會捐贈的各種防疫物資，為物資緊急運往醫院、單位、社區構筑“生命通道”。

（四）基于目標共識的公共服務供給機制

在協同治理中，擁有不同價值理念、行為模式和政策目標的參與者聚集在一起，圍繞共同問題達成目標共識，并在此基礎上開展一系列戰略行動。在本次疫情中，面臨的主要問題在于“有限”服務與“無限”需求之間的矛盾：公共服務資源如果僅由政府來輸出，則很容易陷入資源超載和輸出有限的瓶頸，這促使各治理主體達成一個目標共識：政府、市場、社會等作為公共服務供給機制的來源，要共同承擔疫情下暫時性爆發的“無限”需求。故此，在數字技術的助力下，政府的“移動政務”、互聯網企業的“平臺經濟”和社區的“網格治理”協作共治，共同回應了民眾的服務需求和資源請求。

疫情防控的特殊時期，為保證生產生活有序進行，廣東、浙江、上海、福建等多個省市政府充分發揮“移動政務”的作用，倡導對群眾常用、急用的服務事項實行“一網通辦”，簡化優化在線辦事流程;同時，各地政府也陸續通過APP、微信及支付寶小程序等服務人口推出疫情防控相關的便民服務，涉及疫情動態、防護知識、疫情辟謠、在線義診、發熱門診查詢等服務內容，幫助足不出戶的群眾及時掌握當前防控態勢、解惑答疑，客觀上紓解了非常時期的社會情緒。

疫情爆發導致線下市場進入停頓狀態，而平臺企業正是打破這一困局的社會力量，依托國內發達的交通基礎設施、先進的通信基礎設施和巨大的規模市場效應這三大優勢條件，平臺經濟更廣泛和更有序地調動社會各方資源，更高效率地配置各類資源，確保了疫情防控過程中社會物資的供應。例如，滴滴出行等網約車行業在全國多個城市組建醫護保障車隊和社區保障車隊，解決疫情期間的交通出行需求;順豐快遞集團臨時在國內和國外增加了數條航線，在疫情爆發后的1月24日到2月9日，全網運輸共計4065萬件防疫包裹至湖北，有力支援了防控物資供應和醫務人員防護;盒馬鮮生聯合云海肴等知名餐飲企業在多個一二線城市推出一項新政策——讓后者暫時休業的員工到盒馬“上班”，參與打包、分揀、上架、餐飲等工作，應對特殊時期暴增的民生需求。

社區網格化管理也是疫情抗擊戰中的一個重要環節。由于新型冠狀病毒具有人傳人的特點，國家對居民提出了少聚集、不出門的要求，使得社區網格得以充分利用數字化平臺開展工作：對外，各個社區網格與政府聯動形成“多網合一”的關系，便于網格員及時向平臺匯報網格里的疫情動態;對內，社區網格員通過網格平臺可以隨時收到居民的反饋，對社區內老人、病人等重點對象，實行每天電話或視頻回訪、督促測量體溫、提供必要的心理疏導，并且根據其需求提供精準化的服務。此外，社區內的樓院、樓梯、小區門口等公共場所的消毒和衛生防疫工作，均由終端網格員負責每天例行完成。

三、數字時代危機協同治理的挑戰

（一）危機協同治理中主體權責有待明晰

以數字技術為基礎的危機協同治理結構采用多個節點共同維護數據的方式，也形成了相應的權力配置和決策機制。這要求了協同治理的組織架構要從橫向和縱向兩個維度考量組織設計的問題。其中，橫向維度是不同部門、不同主體之間通過信息互通、資源共享、共同行動來實現協同治理;縱向維度是指通過權威指導、層級貫通來促成協同治理。然而現實表明，由于權力主體及其責任不明，治理主體之間則會出現互相扯皮、決策不力的問題，這種情況在橫向協同關系中尤其顯現。究其原因，這主要是法律對多元主體參與危機治理的地位和途徑缺乏明確的規定，導致參與主體職權不清晰、行為不規范、參與度薄弱。以新冠肺炎疫情早期的評估和預警為例，由于法律對疾控中心（CDC）專家的地位、職責權限和工作方式的規定極為模糊，缺乏實際操作的規范性，使得專家們在面對新冠肺炎存在人傳人的現象時，很難基于明確的職責權限及時進入疫情評估決策機制，進而承擔政府決策的前置角色，如此貽誤了疫情管控的窗口期。

（二）治理模式與技術兼容遭遇阻礙

此次數字技術在新冠肺炎疫情抗擊戰中大放異彩，其能量的極大釋放也為自身在社會治理領域繼續大力發展提供了廣闊前景。隨著數字思維的深化應用和數字能力的快速升級，數字賦能的公共治理有別于傳統治理模式以職能為中心的理念，越來越強調以公民為中心，旨在提升治理效能、優化公共服務的客戶體驗。這意味著社會治理模式應在更向下、更具包容性的改革中實現與數字技術的兼容相匹配。然而，當前的危機協同治理模式尚未完全突破傳統行政體制的運行邏輯，在與數字技術兼容匹配的過程中遇到了阻礙。這是由于不同區域、層級、部門的參與主體之間尚未形成成熟的共享機制，在政務信息系統建設方面缺乏統一的口徑和標準，導致重復建設，并且各自為政、條塊分割的局面導致數據資源呈現碎片化分布，進而難以實現跨區域、跨部門的信息互聯、功能融合和業務協同。例如，疫情早期的應急物流由于各地設卡、道路分割甚至地域歧視，難以建立起全鏈條基于信息化、大數據的應急物流體系，導致應急物流遲滯、供需失配錯配、效率低下;再如，某些地區的政府“各自為戰”，制定出各種“土政策”層層加碼，專注于自己的防疫軟件和系統，導致在業務方面難與其他轄區兼容和協同。

（三）數字技術“最后一公里”的缺失

在疫情防控初期，數字技術介入危機協同治理時在“最后一公里”上缺失，導致好技術、好產品、好服務無法“下沉”到基層民眾。以疫情較為嚴重的湖北省為例，社區入戶排查統計因缺乏對居民基本信息的掌握需要當場“補課”，相關疫情的惠民文件從發布到落實到社區存在時間差，救援物資調配只因沒有“介紹信”而止步于紅十字會，諸如此類問題反映了基層的數字基礎設施建設仍存在薄弱環節。這主要源于三個方面的原因：一是基層與上級尚未建立起功能健全的數據共享系統;二是基層治理仍停留在“填表抗疫”、手工操作、多頭管理的階段，各個部門條塊分割嚴重導致重復勞動、效率低下;三是形式主義思維依然存在，縱容了一些庸政懶政怠政的現象。

四、后疫情時代危機協同治理的拓展空間

（一）健全危機協同治理的權責體系

協同治理的要義在于治理主體的多元化，這就意味著要將權力賦予政府之外的市場、社會組織或者公民，并設有相應的責任。要實現權責分明，首先要通過立法手段規范和協調包括政府在內治理主體的權力和責任，且針對不同部門之間權力的傳遞和轉移，需要通過一個職責體系的運行來統一行為與職責的定位，形成權力運行的網絡協作模式;第二，要從法律層面保障各治理主體之間的協同和各盡其責，例如在政府內部，要明確政府縱向層級和橫向部門危機協同防控機制，在風險預警、應急防控、工作對接等方面細化到單位責任和個人義務，尤其要在信息公開和輿論引導工作上強化法律責任;第三，要利用數字經濟平臺構建雙向信息溝通機制，發動企業、公益組織、公民等政府外的其他主體參與危機協同治理，構建更大更廣的危機防控信息平臺，助力責權利明確的應急物資調配機制;第四，要完善考核評價和激勵機制，對于積極參與危機協同治理、履行社會責任的非政府主體，要給予包括資金支持在內的物質激勵和包括授權、褒獎在內的精神激勵。例如針對后疫情時代的復工復產問題，要加強扶持“互聯網+”模式和平臺企業，將平臺經濟作為政府治理的重要輔助，運用數據和網絡的力量帶動相關產業升級，催生新行業、新崗位、新職業，帶動社會經濟的復蘇和發展。

（二）實行技術與制度聯動機制

協同治理的關鍵在于扭轉各自為政、煙囪林立的局面，而要推動信息共享、業務協同就必須實行技術與制度的聯動機制，既要讓技術通過內在機制優化和外在手段創新來支撐社會大協同治理，又要讓制度通過頂層設計提高統籌規劃的層級，形成“全國一盤棋”的治理格局。就具體實踐而言，在技術層面應該構建起聚合多維數據和驅動業務協同的數字平臺，例如通過“一碼共享”“一證通辦”打通融合疫情防控、資源調配、復工復產等多個業態的數據，使數字防疫、數字治城等多個場景精準落地，通過實時追蹤、精準鎖定、模型預測提升政務服務的效率和質量，促進線上線下協同運營，減少未知的風險蔓延。在制度層面，根據2020年初發布的《國家政務信息化項目建設管理辦法》，對于橫向的多部門共建項目要形成統一框架，在此基礎上形成的框架方案應該明確各部門項目與總體工程的業務流、數據流及系統接口，確保各參建部門標準統一、目標明確、責任到位，避免部門之間溝通不暢、互相扯皮、重復建設，對于縱向的中央與地方的共建項目要按照統籌規劃、分級審批、分級建設、共享協同的原則建設;同時通過資金管理倒逼信息資源共享，對于不按要求共享數據資源、重復采集數據資源的情況，不予安排運行和維護的經費。

（三）拓寬基層治理共同體

精細化治理是社會治理的未來走向，而精細化治理既要實現治理單元從宏觀走向微觀，又要實現治理形式從資源流動轉向數據共享，故此，要發揮社區作為協同治理“最后一公里”作用，讓服務真正下沉到每一個群眾。在實踐方面，一是要善于運用大數據等數字技術建立農村和社區與鄉鎮、街道互聯互通的數字化辦公系統，管理與服務的內容不再局限于人口信息等基本領域，而要拓寬至衛生健康等相關的公共服務領域;二是改變基層數據的采集手段，從表格采集為主的傳統手段轉向智能APP為主的數字化手段;三是要搭建起基層單元與當地醫療機構及其上級醫療機構的大數據共享健康平臺，避免居民在異地時可以隨時調出其診療記錄和健康檔案，方便上下級醫院可以暢通地進行遠程醫療銜接不暢。綜上，把市場驗證過的好技術、好產品下沉到基層及民眾，有助于拓寬數字技術的福利覆蓋面。此外，還應把此次疫情防控中搭建的“社區+物業+自治委員會”“干部+黨員+群眾”“網格員+志愿者+群眾”等聯動機制發展為長效機制，拓寬共建“基層治理共同體”方式方法。

[責任編輯 國勝鐵]