新時代糧食安全觀：挑戰、內涵與政策導向

崔寧波　董晉

摘要：新時代糧食安全觀引領中國特色糧食安全之路的發展方向。黨的十八大開啟了中國特色社會主義新時代，中國的糧食安全事業隨之進入一個新的時期，而新時期國內外形勢更加復雜多變，中國糧食安全正面臨來自內外部的多重挑戰，確保國家糧食安全的任務一刻都不能放松。作為新時期國內糧食安全問題的核心關切，新時代糧食安全觀為新時期糧食安全工作的開展提供了基本遵循，指導和推動新的糧食安全實踐進一步鞏固了國家糧食安全的保障基礎，充分體現了確保新時代中國糧食安全的多元戰略價值。堅持走好中國特色糧食安全之路，確保新時代中國糧食安全需要繼續完善糧食安全制度保障體系、毫不放松抓好國內糧食生產、深化糧食供給側結構性改革和構建糧食進口貿易穩定路徑。

關鍵詞：新時代;糧食安全觀;挑戰

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.06.007

糧食安全是國家安全的重要基礎，保障國家糧食安全是一個永恒課題。新中國成立70多年來，黨和政府始終把糧食安全問題作為治國理政的頭等大事。特別是黨的十八大開啟中國特色社會主義新時代以來，以習近平總書記為核心的黨中央把國家糧食安全問題提升到新的高度，推動了一系列關于糧食安全的理論、制度與實踐創新，形成富有中國特色的新時代糧食安全觀。作為新時期國內糧食安全問題的核心關切，新時代糧食安全觀順應了新時期經濟社會發展要求，通過具體實踐走出了一條中國特色的新時代糧食安全之路。“手中有糧、心中不慌。”黨的十九大報告再次重申，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，這是新時代糧食安全觀矢志不移的堅定立場。

2019年10月14日，國務院新聞辦發布《中國的糧食安全》白皮書，系統梳理了1996年以來尤其是新時代中國糧食安全所取得的成就與經驗，同時在前瞻未來的基礎上為新時期確保國家糧食安全提出新的構想。現階段國內整體糧食安全水平正處于歷史最好位置，而歷史的教訓一再表明越是最好時期越要牢牢把握糧食安全主動權。且必須清醒認識到，當前國內外形勢已經或正在發生著一些深刻變化，中國糧食安全巨大成就的背后仍潛伏著多重挑戰，確保國家糧食安全的中長期壓力將會持續存在。Q2020年是“十三五”規劃和全面建成小康社會的收官之年，也是深入推進鄉村振興戰略實施的關鍵之年，扛穩糧食安全重任是高質量完成上述目標的首要前提。值得注意的是，由新冠肺炎疫情引發的全球性危機已然對世界糧食系統造成極大的負面影響。這進一步加劇了全球既有糧食問題，也對確保新時代中國糧食安全形成極大考驗。基于上述分析，全面思考新時代中國糧食安全面臨的主要挑戰，深刻闡述新時代糧食安全觀的具體內涵，明確把握未來保障國家糧食安全的政策導向，不僅有助于深化對中國糧食安全問題的系統認知，而且對于健全糧食安全長效機制、如期全面建成小康社會和實現國家長治久安具有重要的理論價值與現實意義。

一、新時代中國糧食安全面臨的主要挑戰

糧食安全的基礎戰略性地位決定了糧食安全問題的長期性和復雜性。伴隨進入新時代，中國的糧食安全事業進入一個新的時期，與此同時新時期國內外環境條件更加復雜多變，不穩定性不確定性明顯增多，導致新時代中國糧食安全面臨更為嚴峻的內外部挑戰。

（一）糧食供需緊平衡與結構性矛盾突出共存

長期以來國內糧食供需總體偏緊，且當前和未來一段時間內“緊平衡”的趨勢仍不會變。自2004年以來我國糧食生產實現“十二連增”和“十六連豐”，但近年來糧食產量持續增長壓力增大，同時國內糧食并不能完全自給且存在自給率降低的風險。在糧食需求剛性增長強勢的情況下，國內糧食供需在總量上尚存在數百億斤缺口并有進一步擴大趨勢。已有研究表明，平穩來看到2030年中國糧食供需缺口將達到3000萬噸左右，缺口率為4.6%—5.4%。事實上，我國糧食供需主要矛盾并非在數量而在于結構，供需結構性矛盾已成為影響國內糧食供需平衡的主要瓶頸，具體表現在：第一，品種結構性矛盾。小麥和水稻供需基本平衡，而玉米長期大量種植產生明顯的擠出效應，國產大豆緊缺更是不爭的事實，主要糧食品種階段性供給過剩和供給不足同時存在。總體而言，在維持現有糧食生產能力的基礎上，我國口糧具有保障充分平衡的能力，與之相反飼料糧的供需平衡保障能力不足。第二，品質結構性矛盾。隨著居民收入水平提高和食品安全意識加強，城鄉消費升級使糧食消費需求的增長點更注重質量，但糧食生產主要增產品種無法滿足市場實際需求，優質糧食品種供給不足、供給能力提升緩慢，與當前優質化、多元化、個性化的糧食消費需求匹配不佳。第三，空間結構性矛盾。在現有糧食生產和流通格局下，我國糧食生產與消費重心的偏移方向相背離，年度糧食生產重心始終位于消費重心以北，糧食生產與消費的空間匹配性不足、區域結構錯位明顯。這給糧食存儲和流通，以及協調糧食主產區和主銷區之間的利益關系等帶來系列問題。

（二）糧食持續增產乏力背后的現實瓶頸增多

現有農業科技水平下，純單產增加對于糧食單產增長的貢獻趨于平緩，國內糧食持續增產更加乏力。而這一現實背后尚存在諸多制約糧食生產安全的因素：第一，從成本收益來看，三大主糧平均每畝總成本由2012年的936.42元上升到2018年的1093.80元，大豆每畝總成本自2014年以后一直保持在660元以上。在成本和價格雙重“天花板”擠壓下，三大主糧平均每畝凈利潤到2018年只有負85.6元，而大豆近5年每畝凈利潤均為負值且呈下降趨勢，種糧利潤空間的壓縮侵蝕農戶種糧積極性。第二，糧食可持續生產的資源約束趨緊。一方面，我國后備耕地資源嚴重不足，2019年全國耕地質量平均等級較2014年提升0.35，然而耕地質量總體不高、區域差異較大的國情仍未根本改變。另一方面，國內水資源短缺以及時空分布不均的現象持續存在，尤其生產空間變化導致糧食生產與水資源量空間匹配狀態惡化，糧食水資源利用效率還存在較大提升空間。此外，工業化、城鎮化的快速發展推動了農業勞動力非農化轉移，從事糧食生產的勞動力素質呈現結構性下降，“老齡化、女性化、稀缺化”趨勢明顯，未來不排除“無人種糧”的局面。吳石磊（2018）提到社會資本的逐利性本質導致現代農業發展資金投入不足、管理效率低。第三，農業生產長期過量的化肥、農藥殘留造成面源污染擴散，農膜使用的高投入、低回收使之成為重要白色污染源，由此造成的環境污染和破壞在短期內無法完全消除，以往高度依賴化學投入品的粗放式糧食生產方式難以為繼。我國已提前三年實現化肥、農藥零增長目標，2019年，三大主糧化肥、農藥利用率達均超過39%。但是這與農業發達國家相比還有較大差距。

2.立足國內牢牢掌握解決吃飯問題的主動權

“中國糧食、中國飯碗。”任何一個國家靠別人吃飯都將永遠無法自立，中國的特殊國情也決定了中國人的飯碗無論何時都必須牢牢端在自己手上，而且里面主要裝著自給糧食。堅持以我為主、立足國內，只有最大程度地實現糧食基本自給，才能牢牢掌握糧食安全的主動權，尤其是在應對各種風險的時候這種現實意義則會更加凸顯，這也是確保新時代中國糧食安全的最基本前提。否則，中國糧食一旦出現問題，那么中國在國際上就會陷入被動的不利局面，而且沒有任何一個國家能夠“救”中國，同時會影響國內經濟社會發展之大局。長遠來看，主要依靠自身力量來解決人民吃飯問題是中國由大國走向強國的堅實基礎，也是壓倒一切的國家戰略重點，必須堅持到底。

3.堅守確保谷物基本自給、口糧絕對安全底線

在“緊平衡”的糧食供需形勢下，完全依靠國內生產已經無法保證全部糧食的目標需求，事實上糧食安全也并非等同于所有糧食都要全部自給。在這種情況下，如何抓住重點合理配置現有資源、集中主要力量首先穩住最為重要的部分尤為關鍵。為此，新時代中國糧食安全的保障范圍由“保全面”轉向“保重點”，即在以我為主、立足國內的基礎上，首先確保谷物基本自給和口糧絕對安全，這是基于新時代現實條件必須應對的重大問題。這一目標的轉變不僅體現了新時代糧食安全觀的底線思維，也是馬克思辯證唯物主義“兩點論”與“重點論”中國化的具體應用。同時，“保重點”不是形式上的糧食數量減少，而是一種戰略性的平衡，更加追求糧食高質量產出供給。

4.正確處理好糧食生產與生態安全之間的關系

作為糧食生產安全的重要構成，生態安全既是前提，也是約束條件。糧食生產與生態安全之間存在互為因果的雙向關系：一方面，糧食的自然與經濟再生產過程不可避免地造成非合意產出的生態代價;另一方面，強化生態保障基礎有助于提升糧食生產潛力和質量水平。“綠色青山就是金山銀山”，在新時期糧食穩產保供的資源環境承載容量已達到或接近上限的現實下，必須正確處理好糧食生產與生態安全既對立又統一的辯證關系，摒棄過去高投入、高污染的糧食生產方式，走資源節約、環境友好道路，逐步建立起糧食生產與生態安全相協調的新時代糧食生產格局，營造良性循環的生態環境，夯實糧食生產的物質基礎，推動實現綠色興糧、質量興糧向更高層次邁進。

5.統籌利用國內和國外兩個市場、兩種資源

置身于全球視角，中國與國際糧食市場緊密相連。囿于歷史原因和特殊國情，中國以往走的是依靠國內資源來滿足自身糧食需求的道路。作為世界糧食消費大國，糧食完全自給并不現實也不科學，確保國家糧食安全就要保證持續性的糧食可獲得能力，即糧食生產能力和進口能力。不可否認，糧食進口是調劑國內余缺不可或缺的重要選擇，同時國外糧食市場隱含了豐富的虛擬耕地和虛擬水資源，借助貿易形式實現虛擬資源的跨國性流動，也有助于緩解國內資源約束的現實瓶頸。新時代統籌利用好兩個市場、兩種資源，在突出國內糧食生產比較優勢的同時可以有效利用進口貿易做補充，還要繼續擴大糧食對外開放和對外交流，支持“引進來”和“走出去”相配套。

6.協調發揮市場決定性作用和政府調控功能

與傳統數量型糧食安全觀相匹配的是“高保護”的政策措施，但政府過度干預糧食市場必然會導致資源配置的低效率。新時代糧食安全觀則更加強調市場力量和市場規律的作用，堅持市場在糧食資源配置中起決定性作用，當然“決定性”并不是完全由市場“說了算”，而且在規避政府過度干預弊端的同時有效增強政府對糧食市場的宏觀調控能力。當前及今后一段時間內，我國糧食政策如何選擇都將會面臨巨大挑戰，理順政府與市場間的關系是新時期糧食政策制定與應用的最基本立場。未來應進一步提高政府糧食政策市場化程度，協調發揮市場決定性作用和政府調控功能，增強政府宏觀調控的科學性、針對性與合理性，實現糧食政策執行效率和實施效果質的飛躍。

（二）新時代糧食安全觀的實踐重點

1.制度端：創新強化制度保障

制度安排對于保障國家糧食安全的影響是長期、持續的。黨的十八大以來，黨中央高度重視國家糧食安全保障的制度創新。響應“五位一體”總體布局，貫徹五大發展新理念，農業綠色發展被擺在更加突出的位置，國家陸續出臺系列文件推動綠色生態導向的政策制度體系建設，著重在制度層面筑牢國家糧食安全保障的資源環境基礎。鞏固完善農村基本經營制度，構建并加快新型農業經營體系建設，培育各類新型農業經營和服務主體，同時致力于不斷深化農村土地制度改革，實行“三權分置”放活土地經營權，落實承包地確權登記頒證工作，再度延長第二輪土地承包期限，為發展糧食適度規模經營提供了必要的制度條件。建立最嚴格食品安全監管制度，實行嚴格的農業投入品使用管理制度，逐步建立起全程可追溯、互聯共享的農產品質量和食品安全信息平臺，強調“產管并舉”嚴格把控農產品質量安全，從田間到餐桌全程守護人民群眾舌尖上的安全，顯著增強了糧食質量安全的制度監管能力。在糧食流通領域開展“優質糧食工程”，2019年把深入推進這一工程寫入當年中央一號文件，以期更好發揮市場流通對糧食生產和消費的引導作用，實現“優糧優產”“優糧優儲”“優糧優銷”，在更高水平確保國家糧食安全。此外，自2015年起我國連續實施糧食安全省長責任制，從糧食生產、儲備、流通和消費等環節全面落實各地方政府的糧食安全主體責任，形成中央和地方共負職責的糧食安全保障格局。

2.生產端：確保產能穩定持續

新時代的中國糧食安全由注重產量轉向確保產能，把糧食產能建設作為立足國內實現國家糧食安全的核心。保護好主產區和生產者“兩個積極性”是確保糧食產能的重要基礎，國家繼續強化對主產區的支持，健全主產區利益補償機制，落實糧食安全省長責任制，劃定和建設糧食生產功能區，鞏固提升糧食綜合生產能力，充分發揮主產區的糧食生產優勢。同時大力培育新型職業農民，加快土地流轉發展糧食生產規模經營主體，完善農業生產性服務體系，著力解決“誰來種糧、如何種糧”問題。截至2018年底，全國納入農業農村部門名錄的家庭農場達60萬家，其中有62.7%為種植業類型，這其中又有63.4%從事糧食生產，可見我國糧食適度規模經營取得初步成效，不過需警惕農地流轉“非糧化”傾向。“藏糧于地、藏糧于技”是確保糧食產能的根本途徑。一方面，堅持最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，在保證已有耕地面積基本穩定前提下，加快建設高標準農田，建立休耕輪作制度和東北黑土地保護機制，深入推進耕地質量保護與提升行動，促進用地養地相結合提高地力。經改革試點后，2016年起我國在全國范圍將農業“三項補貼”合并為農業支持保護補貼，耕地地力保護成為重點支持目標。另一方面，強調科技支撐的引領作用，依靠科技創新與技術進步謀出路，加強優質高產糧食品種培育，提高糧食耕種、栽培技術水平，集成示范與推廣糧食標準化、綠色化生產技術，積極轉變生產方式，突破資源環境瓶頸的約束。

3.國際層面：建構負責任大國全球觀的重要體現

同呼吸、共命運。糧食安全是全人類需要共同面對的問題，中國始終是維護全世界糧食安全的積極力量。作為世界人口第一大國，以及糧食消費量最多的國家，中國自身糧食問題的解決不僅是國計民生的大事，同時也影響全球糧食事業的發展態勢。現階段全球糧食安全形勢總體并不樂觀，確保新時代中國糧食安全本身就是為減輕世界糧食安全壓力做出巨大貢獻，中國有能力也有實力繼續回答好“誰來養活中國人”的國際疑問。新時代糧食安全觀在立足國內解決糧食問題的同時，也致力于統籌國內和國外兩個大局，堅持擴大糧食市場的開放程度，重視加強國際糧食合作交流，積極維護全球糧食貿易市場秩序，主動參與全球糧食安全治理，從人類命運共同體的高度不斷推進全球糧食事業向前發展，充分展現了負責任大國的世界擔當與國際風范。新時代中國糧食安全事業的發展經驗凝聚了中國智慧、中國邏輯，伴隨“一帶一路”戰略的深入推進，以及中國在脫貧攻堅和重大疫情防控中確保國家糧食安全的成功實踐，新時代糧食安全觀的內容將會更加豐富和完善，中國可以更好地為世界尤其廣大發展中國家解決自身糧食問題貢獻中國方案和中國力量。

三、新時代確保中國糧食安全的政策導向

糧食安全是事關全局的大事，確保國家糧食安全必須長抓不懈。基于對新時代中國糧食安全形勢的重新審視，以及對新時代糧食安全觀內涵的深刻理解，提出確保中國糧食安全的政策建議。

（一）完善糧食安全制度保障體系

黨的十九屆四中全會深刻詮釋了我國顯著的制度優勢，強調把制度優勢轉化為國家治理效能。制度建設是促進制度優勢更好轉化為治理效能的重要途徑，確保新時代中國糧食安全最根本的是完善國家糧食安全制度保障體系。首先，加快國家糧食安全立法保障。縱觀國外農業發達國家的已有經驗，這些國家大多都形成了系統完備的糧食法律體系，目前我國糧食安全制度保障仍以政策治理為主，應盡快實現向法治治理的轉變，出臺實施《糧食安全保障法》。其次，健全國家糧食安全風險治理體系。堅持中央領導、部門聯動和地方負責理順權責關系，制定糧食全產業鏈的不同環節風險防控、處理預案，加強風險評估、監測和預警掌握糧食安全動態變化，立足從源頭化解國家糧食安全風險，著重優化糧食安全重大風險應急響應機制。再次，構建新型糧食支持保護制度。積極發展政策性農業保險，加大對糧食科學研究、技術推廣、基礎設施建設、資源環境保護等的資金投入力度，促進黃箱政策轉向綠箱政策，形成“綠箱為主、黃箱為輔”的糧食政策支持體系。

（二）毫不放松抓好國內糧食生產

立足國內毫不放松抓好糧食生產才能在復雜形勢中盡可能多地贏得主動權和話語權。一要落實“藏糧于地，藏糧于技”戰略。嚴守耕地紅線和基本農田紅線，探索劃定耕地質量保護紅線，加快實行耕地數量、質量、生態于一體的立體化保護。增強農業科技成果轉化率與轉化能力，健全現代農業科技支撐體系，提高先進農業技術推廣效率和水平。二要優先發展糧食適度規模經營。深化新型職業農民培育工作，進一步完善土地流轉機制，發展和壯大各類新型農業經營主體，發揮家庭農場和農民合作社等糧食規模生產主體的示范引領效應，建設覆蓋糧食生產全程的綜合服務平臺。三要節約和高效利用水資源。改善現有農田水利基礎設施，因地制宜發展節水灌溉和水肥一體化等模式，建立區域農業水資源管理機制，合理分配農業灌溉用水提高糧食灌溉水效率。四要注重提升糧食生產的生態效率。追求經濟產出增加也要兼顧糧食生產的生態效益，推動化學投入品科學、減量化使用，并提高有效利用率，加大農業面源污染治理力度，修復受損的農業生態環境。

（三）深化糧食供給側結構性改革

糧食領域一直是我國農業供給側結構性改革的重要環節，未來糧食供給側結構性改革尚有較大空間，繼續深化這一工作也是推進農業供給側結構性改革的必然選擇。第一，持續調整優化糧食種植結構。落實好大豆振興計劃，增強國產大豆綜合生產能力，協調發展糧、經、飼三元種植結構，以市場需求為導向擴大高品質糧食種植面積，提高綠色優質糧油自給率和自給能力，依托糧食生產功能區建設優化糧食生產區域布局。第二，推動糧食產業做大做強。打造多元模式主導的糧食深加工產業鏈，重點支持主產區提高糧食加工轉化率，加快發展糧食電子商務、訂單農業、品牌農業等滿足中高端消費需求，實現由“糧食”向“食品”縱向延伸，建設便捷高效的倉儲、加工與物流運營系統。第三，完善糧食收儲制度和糧食價格形成機制。合理控制中央和地方糧食儲備規模、提高儲備質量和效率，引入競爭機制培育多元收購主體，鼓勵支持優質糧源市場化收儲，探索建立“優質優價”糧食流通機制，堅持“價補分離”推動稻谷、小麥最低收購制度改革進入深水區。

（四）構建糧食進口貿易穩定路徑

中國是世界糧食進口貿易大國，未來一段時間內我國部分糧食供給仍然需要依靠進口貿易，借助貿易手段有效利用國際糧食市場是實現國內糧食供需動態平衡的重要選擇，應配套建立糧食進口貿易的穩定路徑。一方面，推進糧食進口來源多元化。拓寬主要糧食品種進口渠道，分散進口來源地降低糧食進口集中度，尋求替代航線并參與貿易線路關鍵節點建設，突破對傳統航線依賴減少糧食進口運輸風險，優化糧食進口品種結構、減少非必需進口過度，轉變糧食進口思路、適當增加替代性農產品及其加工制品進口。另一方面，加快實施糧食“走出去”戰略。明確戰略定位、提高糧食走出去的國際競爭力，擴大糧食對外投資、鼓勵本國企業進行海外并購，以“一帶一路”沿線國家為重點，打造國際糧食產業合作聯盟，加強戰略布局，積極融入全球糧食產業鏈，構建更加穩定高效的國際糧食貿易網絡，創造良好的“走出去”政策環境和綜合服務平臺。此外，還要推動全球糧食貿易治理體系重塑，深度參與國際貿易規則改革與制定，密切關注世界糧食貿易格局的新變化。

[責任編輯 國勝鐵]