行政協議判定標準問題研究

摘 要：行政協議是行政機關履行行政職責的方式之一，隨著公共行政理念的發展與政府職能的轉型，政府與公民之間的關系出現了一種建立在協商互利上的新型行政關系。因此，如何更好地完善行政協議的判定標準，使之能夠更好地監督行政機關的行政行為，幫助行政協議的司法審查更加順利地進行、更好地保護相對人的合法權益。

關鍵詞：行政協議;判定標準;公共利益

縱觀全人類的發展史，合同作為人類商品經濟萌芽的產物，它具有著極其古老的生命，同時也是見證著人類文明不斷發展著的重要交易制度。在采用大陸法系的國家，會存在著“公法”與“私法”的明確界定，而“合同”這一名詞就自然而然的被歸入到“私法”的范疇之中。可從現實中看，“合同”這一交易制度在“公法”之中也扮演著十分重要的角色。與合同中的主體所不同的是，行政權作為一種公權力的象征，向人們呈現的大多都是不容置疑、高高在上或是不需協商便可作出某些決定的形象，而隨著現代社會公民意識的不斷提高，以往“高高在上”的行政權也需要以更合適的面貌去實施國家管理。善治是現代民主國家貫徹的重要理念，國家的治理不僅需要強硬的國家行政權力，更要求非權力手段來發揮積極的作用。因此，行政協議也稱為行政合同，作為國家治理的重要方式便產生了。

一、行政協議的概述

（一）行政協議的定義

行政協議作為一個“舶來品”，在我國存在的時間并不長，我國學界也將其稱為行政合同，行政協議與行政合同只是同一種事物的兩種不同表達方式。實質上，從當前的立法實踐及司法實踐活動來看，我國對于行政協議這一法律概念仍處于不斷地探討之中。早在2015年就作出修改的《行政訴訟法》以及后續推出的司法解釋中，對行政協議作出了相應的規定。而在新《行政訴訟法》 實施數年之后，最高人民法院發布了《關于審理行政協議案件若干問題的規定》。這其中，指明了：行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。[1]

（二）行政協議的特征

第一，行政協議具有鮮明的行政性。顯而易見，行政協議拆分來看便是“行政+協議”，是為了滿足國家行政管理需要而訂立的某種協議，本質上是為公權力所服務的。在我國，存在著“公法”與“私法”的明確界定，合同本應出現在民事法律領域，民事法律則應劃分到“私法”的范疇之中。而隨著現代民主國家為了滿足人民日益增長的不同需求，公法與與私法之間的結合愈來愈密切，傳統的“干預政府”也逐漸向著“服務政府”發生轉變，產生一種能夠迎合私法與公法領域的新型行政管理手段就變得十分重要。這種新型的行政管理手段便是行政協議，它巧妙地運用了私法領域的“合同”的形式作為其基礎，體現了行政機關與另一方相對人所形成的合意，行政機關可以在減少運用行政強制力的同時，可以通過協議這種相對自由的形式來保障行政管理目標的實現。而這其中，行政協議的行政性主要體現在這幾個方面：首先，行政主體及授權組織可以自己名義簽訂行政協議。[2]在我國，一個行政機關的組成部門在與相對人簽訂行政協議時，即便是在并不具備其主管部門的許可或是授權的情況下，也應當由簽訂該行政協議的主管部門來承擔相應的權利義務。與之相區別的是，民事合同只是約束合同的雙方當事人，往往對未參與合意的第三人不參生約束力。其次，行政機關與相對人簽訂行政協議并非單純的實現個人或者組織的利益，因此是具有十分明顯的公法性質的。最后，行政協議雙方具有不平等的法律地位，某種程度上說行政協議相對人處于行政主體的管理之下，行政相對人需要服從。[3]

第二，行政協議具有合同性。在傳統視角下，行政權在實行行政管理的過程中往往不需經過行政相對人的同意便可實施一定的法律行為，行政機關與行政相對人之間呈現的是一種不平等主體地位的。而行政協議的出現則改變了這種固有的地位，雙方在協商討論的過程中，行政機關的行政權能是受到一定約束的，通過采取行政機關與另一方相對人所形成的合意，這種合意能夠平衡雙方主體地位的不對等，可以使行政機關更好地聽取相對人的意見，而后經由協議這種相對自由的形式來保障行政管理目標的實現。而行政協議的合同性主要體現在這幾個方面：行政機關有權訂立或是拒絕訂立行政協議。對于行政協議的內容，相對人對此有不同的意見可以尋求與行政機關進行協商討論，行政機關可以根據自身的實際情況進行適當地修改，直到行政協議簽訂雙方形成合意為止;行政主體的讓步不是無底線的妥協，不能突破訂立之時所要實現的目的。

二、行政協議判定標準所存在的問題

（一）行政協議的成立與合法條件未區分

翻閱我們現行的法律與司法解釋來看，《行政訴訟法》的司法解釋中對于行政協議概念的界定，是增加了“在法定職責范圍內”這一限定條件的。從這一規定上看，判定行政協議成立的要件與行政協議合乎法律的要件之間，沒有做出相應明確的區分。簡單來說，行政機關作為國家公權機關是時刻需要履行行政管理職能的，，因此行政機關其職能的實現也有賴于具備相應的行政權能。根據傳統理論而言，行政機關與行政相對人之間通常表現為公權力與公民權利的對立，行政機關在自身行政權能的范圍內基于行政管理的需要是可以不經過公民的許可從而做出一定行政行為的。與之所不同的是，行政機關為了行政管理目標的實現，在其行政權能的范圍內與行政相對人訂立的協議是歸屬于行政協議范疇的，這是無可爭議的。但反之，行政機關同樣是基于行政管理的需要，但與行政相對人訂立的協議超出了其行政權能的范圍，那么此類協議就必然不屬于行政協議的范疇嗎？這在實務中明顯是不合理的，行政機關與行政相對人訂立的此類協議雖然超出了行政機關相應的行政職能范圍，但是這并不必然導致協議的無效。就算行政機關不具備相應的行政職能，也只是產生行政協議的效力問題而不是行政協議的性質問題。所以說，行政機關超出了其相應的行政職能范圍與行政相對人訂立的此類協議是必然歸屬于行政協議的范圍之內的，不僅如此，簡單的將《行政訴訟法》的司法解釋中的限定條件“在法定職責范圍內”，作為判定行政協議的標準之一是值得我們去深入研究和討論的，這會導致會不合理地使部分行政協議糾紛無法得到司法機關的合理審查與裁判，行政相對人的權利救濟也就無從談起。但法律實踐的過程中，要求每一位法官都要熟讀立法者的書籍以達到知悉立法者的明確意圖是比較困難的，絕大多數法官在審理案件之時主要還是依據法條和司法解釋的規定，所以這樣的表述可能非但無法促使行政機關依法履行職責，反而會使司法實務對于行政協議的認定陷入混亂。

（二）行政協議目的含義未明確

判斷行政協議的重要標準之一，便是目的上的公益性。實質上，行政機關訂立行政協議，是為了更好的保障公共利益的實現。但實際上，公共利益這一概念在不同背景下是具有諸多不同含義的：廣義上的公共利益可以分為普遍的公共利益和特定的公共利益，前者是指處于同一社會關系中的不特定的大多數人的共同利益，比如自然環境、社會秩序、國家安全等; 后者是指一定范圍內的特定群體的利益。狹義的公共利益僅指普遍的公共利益。誠然，立法者在法律文件之中采用這樣不確定的概念有利于增加法律的適應性，但也會給司法工作人員在實踐活動時徒增不必要的的困難。事實上，現實生活中行政機關假借公共利益目的獲取某種利益、侵害相對人權益的例子比比皆是。[4]所以說，將行政協議中“公共利益”的含義加以明確，對于在實務之中更好的界定行政協議的性質是十分必要的。

三、行政協議判定標準的完善對策

（一）明確“公共利益”的內涵

作為行政協議的目的標準之一，公共利益在界定是否屬于行政協議之時扮演著十分重要的角色。因此，如何更好的明確公共利益的內涵就變得十分重要和急迫，想要明晰公共利益的含義應從幾個方面出發。

第一，公共利益的內容是處于一種不斷拓寬的狀態。如上所述，公共利益可分為普遍的公共利益以及特定的公共利益，這其中就包括了國家安全、自然環境或者是特定群體的合法利益等等。但實質上，公共利益這一概念在不同背景下是具有諸多不同含義的，在不同的國際背景之下，在不同的國家以及不同的時代，公共利益會隨著政治、經濟、文化的不斷發展處于不斷地變化之中。第二，公共利益本身具有不特定性。公共利益的不特定性主要表現在，其內容的不特定性以及對象的不特定性。公共利益這一內容隨著人類社會不斷的發展進步，其自身也在不斷地拓寬之中。即便是學界在某些特定的背景下對公共利益作出了相應的界定或是定位，但也并不能完完全全的準確劃分出公共利益的范圍。第三，公共利益是具有社會性質的。前面說到，公共利益包括特定的公共利益，也就是某些特定群體的利益。而實質上，公共利益也可以看作是一大群人的共同利益，這是由眾多人的利益所共同組成的。人是具有鮮明社會性的，而公共利益必須是依附于人的發展以及社會的發展而存在著的。第四，公共利益是不以盈利作為其目的的。這一特性就意味著，為社會公眾提供服務以實現公共利益的組織或群體并不能從中獲取到任何的非法利益，即使這個服務本質上是能夠幫助社會公共利益的實現，也不應當被納入公共利益的范疇。最后，公共利益的實現必須遵循一定的行政法原則。合理性是行政法重要的基本原則之一，行政機關之所以進行行政管理行為，其最終目的就是為了公共利益的更好實現。在實現公共利益的過程中，如何更好更合理的行使行政權能是行政機關不斷地追求，公共利益的實現有賴于合理性原則的切實遵守。

（二）明確“行政協議”的判定標準

第一，為了更好地實施行政管理而簽訂行政協議的主體，一方必須是具備一定行政權能的行政主體，而另一方是行政相對人。根據法律的相關規定來看，行政機關作為民事主體與另一方相對人簽訂的合同并不能被認定為行政協議，在這其中雙方是作為平等的民事主體來開展民事活動的。那么，在何種情況下才能被認定為行政主體呢？行政主體首先是指行政機關，即鄉鎮至國務院各級人民政府以及縣級以上人民政府，具有對外管理職能的部門。[5]不僅如此，行政主體的范疇內還有其他的主體，分別是：事業單位、社會團體、村 （ 居） 委會等社會組織，基于法律、法規、規章授權而行使行政職權，從而成為行政法上的行政主體。

第二，簽訂及履行行政協議需要有法律的相關規定。確切來說，行政主體應該具備相應的行政權能，其行政權能是由法律、行政法規或是規章所賦予的。與此同時，公共利益的實現方式之一是通過行政協議的履行得以實現，但法律之中如若存在嚴禁行政機關經由簽訂行政協議此種行為來實現行政管理目標的相關規定，行政主體就不能作出類似的行為。而在行政協議履行的過程中，不僅要按照合同本身的約定進行實際履行，還應當遵從行政法的基本程序性原則。

第三，對于行政機關同行政相對人簽訂的協議的屬性判定，核心就在于就在于協議的內容是否包含行政法上的權利義務關系。簡而言之，當協議的內容包括行政權能內容之時，此類協議的行政性是毋庸置疑的。同時，行政協議的履行體現著十分突出的行政性。上面談及到，行政協議是行政機關是基于實現公共利益的目的，在合同雙方當事人自愿平等的前提下與行政相對人所訂立的，但這并不意味著行政機關的行政權能無法得以施展。首先，在行政協議訂立后，行政機關有權對行政相對人履行行政協議的工作進程或是具體方式進行監督和指導。其次，在面對行政相對人履行行政協議不當之時，有權對其進行指導或是糾正，以便公共利益的更好更快實現。最后，如果行政相對人不履行行政協議，行政機關可以依據法律賦予的強制手段，強制對方履行協議，以保證行政管理目標的實現。

隨著全球經濟社會的飛速發展，行政機關如何更加高效更加效率的實現行政管理目標，如何促使公共利益的最大化已然成為各國學界所熱議的話題。我國近年來經濟的迅猛發展，使得我們建立中國的行政協議制度更加具有現實必要性和規范緊迫性。在不久的將來，中國行政協議制度一定會成為中國特色社會主義法律體系的重要內容而不斷發展完善。

注釋：

[1]參見《關于審理行政協議案件若干問題的規定》第一條。

[2]朱新力：《行政合同的基本特性》，浙江大學學報2002年版。

[3]步兵：《行政契約中的特權及其控制》，東南大學學報2006年版。

[4]梁上上：《公共利益與利益衡量》，政法論壇2016年版。

[5]何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016 年版。

參考文獻：

[1]胡建淼：《行政法學》，中國人民大學出版社2015年版。

[2]沈福俊：《司法解釋中行政協議定義論析——以改造“法定職責范圍內”的表述為中心，法學2017年版。

[3]江必新：《論行政規制基本理論問題》，法學2012年版。

[5]何海波： 《行政訴訟法》，法律出版社 2016 年版。

作者簡介：

蔡佳朋（1996.01-），男，漢，海南海口，學生，研究生，憲法學與行政法學。