農村土地流轉合同制度芻議＊

梁永懷

（連云港師范高等專科學校馬克思主義學院，江蘇 連云港 22000）

農村土地流轉（以下簡稱農地流轉）是農業農村發展到一定階段的產物，使實施鄉村振興戰略、解決“三農”問題、增加農民收入的重要抓手。隨著農村產權制度改革的深入和城鄉一體化發展的整體推進，農地流轉無論從廣度深度還是規模范圍都呈擴大和加劇之勢。為了使農地流轉規范有序進行，除了建立健全農地流轉的相關法律法規外，還應完善相關配套制度，其中農地流轉合同制度是重要一環。本文擬對農地承包經營權流轉合同制度進行進一步的探討。

1 合同制度在農地流轉中的實施現狀

農地流轉是農村經濟社會發展的必然趨勢，是喚醒農村沉睡資產的重要手段。農地有效流轉離不開完備合同制度的保障。為了規范農村土地承包經營權流轉行為、維護流轉雙方當事人的合法權益、促進農業和農村經濟的發展，2005年，當時的農業部以部門規章形式專門出臺了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對農地流轉相關事宜都做了詳細、具體規定。但是在農地流轉實踐中，很多農戶仍采用口頭協議的方式進行，很少使用書面合同。謝舜、周金衢[1]（2013）對廣西玉林市福綿區農地流轉合同執行情況的抽樣調查統計數據顯示：“高達78.6%的土地流轉只有口頭約定，21.4%的土地流轉私擬了書面合同，沒有一宗土地流轉采用由廣西農業廳和工商局聯合監制的《廣西農村土地承包經營權流轉合同（示范文本）》。黃城，鐘進良，張志標，等[2]（2019）對廣東省梅州市土地經營權流轉現狀調查數據顯示，農戶較多“采取口頭協議進行土地流轉，沒有通過簽訂流轉合同來規范雙方的權利和義務，簽訂了合同也存在手續不規范、條款不完備等問題”。 這種情形和此前張立平[3]（2007） 陳昌兵[4]（2008）等學者的調查結論基本一致。

無論是全國人大制定的《土地承包法》，還是農業部發布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，都設有專章專門條款對農地流轉合同作出詳盡的規定，很多省（自治區、直轄市）的農業行政主管部門會同市場監督管理部門 （原工商行政管理部門）還制定了土地流轉示范性合同文本，供土地流轉雙方當事人參照執行，希望籍此維護農地流轉市場的有序運行，保障土地交易的安全。但在農村土地流轉過程中，口頭協議卻大行其道，規范的書面合同制度的執行并不好，遠遠沒有達到立法部門和行政部門的合理預期。

2 口頭協議的局限性及對土地流轉的不利影響

分析當下農地流轉合同制度的執行現狀，不難發現以口頭協議的形式進行土地流轉短時間內、特定語境下具有一定的民意基礎和社會基礎。首先，從流轉雙方的關系方面看主要發生在親戚、朋友、同村同組等熟人之間，熟人社會的輿論壓力、道德評價、村規民約以及鄉土社會的禮治傳統是口頭協議得以較好履行的可靠保證；其次，從流轉的方式看主要局限于短期（一般一年）的轉包、代耕代種和出租等形式，口頭協議的內容主要是對流轉價款、期限、土地用途、流轉面積等作出簡單約定，無形中契合了經濟學的成本低效率高的相關要求；同時也不需要高超的談判能力和技巧，符合流轉雙方的基本認知。再次，口頭協議建立在彼此之間的信任基礎上，村規民約、鄉土社會的禮治傳統和道德規范對流轉雙方影響巨大。“土地流轉中實際存在的聲譽機制、 私人懲罰機制和第三方信用擔保機制，有效地減少了流轉雙方內在的機會主義沖動，為不規范合同的運轉提供了必要的保障”[1]。

但隨著交易對象的多元和交易規模的擴大，口頭協議已無法滿足土地流轉的需要，其負面影響逐漸顯現。其一，法律約束機制的缺失會誘發大量違約毀約行為的發生和道德風險的增加。任何制度的運行都需要合理的成本。鄉土社會、差序格局、熟人社會、鄉規民約等為特征和保障機制的優勢短期可能會降低口頭協議的流轉成本，畢竟“在一個傳統或慣例使人們的行為在很大程度上都可以預期的社會中，強制力可以降低到最低限度”。[5]隨著農地流轉市場的發展，流轉對象更加復雜多元，流轉范圍規模不斷擴大，口頭協議潛在的隨意違約、毀約風險增加。從長遠來看，口頭協議非但沒有減少交易成本反而增加未來的交易成本和道德風險，影響交易安全。根據經濟學的觀點，趨利避害追求利益最大化是人的本能，以口頭協議形式進行農地流轉，易于為機會主義者所利用，從而招致大量農地流轉糾紛。在沒有規范的書面合同約束和機會主義“經濟人“沖動誘導的雙重作用下，違約毀約行為往往就會隨之產生。人們不應該抱著不切實際的幻想，把農地流轉如此重大的交易行為建立在口頭協議和依靠道德規范、鄉規民約保障的基礎上，這既不符合 “經濟人”假設理論，也會誘發大量道德風險，不利于土地流轉秩序的建立。

其二，口頭協議不利于農地流轉規模的擴大。農地流轉口頭協商應用范圍具有邊界性，無法滿足日益擴大的交易范圍。隨著流轉方式的豐富和流轉范圍的擴大，流轉對象不再僅僅局限于熟人之間，而是向新型農民、龍頭企業、家庭農場、農業專業合作社等陌生人社會延伸。農地流轉的口頭協議具有邊界性且只能在短期發揮作用，限制了農地轉讓的發展。[6]

3 規范的書面合同制度是農地流轉有序運行的基石

農村土地承包經營權是農民重要的財產性權利，也是農民重要的生產資料。允許農村土地承包經營權以轉包、轉讓、互換、出租、作價入股、抵押等多種方式流轉，目的就是為了盤活農村沉睡的資產，發展適度規模經營集約經營，促進農民增收、農業增效和農村發展，實現農業農村的現代化。在一系列國家支農惠農政策的支持下，土地適度規模經營集約經營使一批政策項目和資金、信息、技術等城市資源進入農業領域成為可能，農地流轉的范圍、規模在逐步增大；農地流轉的模式和經營主體也日趨多樣化。正如諾斯注意到情況，伴隨著市場的擴大，人們交換的范圍越來越大，這一進化要求社會創立的制度能允許匿名的、不局限于某個人的跨越時空的交換。[7]在此背景下，原來存在于熟人之間的口頭協議無法再有效應對土地流轉過程中出現的新情況新變化，用規范的明確的書面合同來界定流轉雙方的權利義務就成為務實的選項。

規范的農地流轉合同能夠最大限度地保障土地流轉雙方當事人的合法權益，維護土地交易市場的有序運行，減少和化解矛盾糾紛，也有利于和諧社會的構建。與此同時，建立規范的農地流轉合同制度對實施鄉村振興戰略、實現城鄉統籌發展也具有重要的現實意義。首先，在“三權分置”前提下，用明確規范的合同界定土地流轉各方的權利義務關系，對流入方而言，他們可以按照合同期限的約定大膽對土地進行規劃投資和開發利用，對預期利益也會有大致準確的評估，他們不會擔心流出方隨時收回土地等違約行為的發生。對流出方的農戶而言，他們在保證穩定收益的前提下可以更放心地向非農產業轉移，達到人盡其才、地盡其力，既解決了影響“三農”的人地矛盾問題，又發展了適度規模經營、集約化經營，優化了農村土地資源的配置，提高了農村勞動生產率。其次，明確規范的農地流轉合同制度的建立是對農村家庭承包經營體制的再次確認、延續和發展，是農村土地產權制度、管理制度的又一次完善。農村供給側結構性改革要以土地流轉制度創新為突破口，進一步鞏固以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。

隨著鄉村振興戰略的實施和城鄉一體化進程的加快，農村承包土地流轉的方式、模式、規模、范圍等也會隨之加快和完善，規范的農地流轉合同制度保證了農村產權制度的長期穩定和農村改革的有序推進。再次，在農地流轉中推行規范的合同制度對流轉雙方也是一次普法教育，能夠使雙方樹立法治意識，增強法治觀念，提高依法維權的能力，對新農村建設、實現農村治理體系和治理能力的現代化無疑也具有積極意義。

4 建立健全農地流轉書面合同制度的思考與建議

土地流轉是農村土地制度改革的重要抓手，是實施鄉村振興戰略推進城鄉融合發展、解決“三農”問題的重要舉措，其根本目的是要按照市場規律對農村勞動力、土地、資源進行優化配置，盤活農村閑散資產，提高土地利用效率和增加農民收入，實現農業農村的現代化。農地流轉意義重大，為此，需要采取一系列措施規范農地流轉程序，其中建立健全農地流轉書面合同制度至關重要。基于農村經濟社會的發展現狀和農地流轉范圍規模的不斷擴大、農村產權制度改革和保障農地流轉順利運行的現實需要，需要從以下幾個方面依法推進農地流轉書面合同制度的實施。

1)制定土地流轉合同示范文本，便于流轉雙方參照執行。土地承包經營權是一項重要的財產權利，流轉雙方對此都會給予足夠的重視。當流轉雙方因為信息不對稱而缺乏足夠信任時，尤其需要有法律約束力的規范合同予以確認和保障。但囿于雙方主客觀因素和流轉雙方博弈能力的差別，需要具有公信力的政府部門給出權威的可供參考的規范合同。基于現實的需要，農村土地承包經營權流轉合同示范文本格式可由省級人民政府農業行政主管部門根據本行政區域的實際情況會同市場監督管理部門聯合制定。合同示范文本格式的種類決定于農地流轉方式的種類，合同示范文本內容可由通用條款、專用條款和附加條款三部分組成。

2)建立農地流轉合同“網簽”制度，實現與農村產權制度改革和農村金融制度創新的對接。在農地流轉過程中，可以借鑒《城市房地產管理法》的相關規定，引入“網簽”制度。“網簽”制度常見于房地產交易領域，指交易雙方簽訂合同后，到房地產相關部門進行備案，形成網簽號并在網上公示，用戶可以通過網簽號在網上進行查詢。[8]網簽主要目的是防止開發商捂盤惜售或“一房多賣”。在農地流轉領域建立合同“網簽”制度，流轉雙方簽訂合同后，應該到鄉鎮土地管理部門備案并進行網上公示。如此既可以防止流出戶“一地多簽”等破壞流轉秩序行為的發生，也可實現與農村產權制度改革和農村金融制度創新的有效對接，對農地承包經營權抵押融資的實現具有積極意義。

3)完善農地流轉合同簽約選擇機制，建立農戶與村集體經濟組織（村民委員會）的流轉委托協議制度。簽訂土地流轉合同對流轉雙方都是重要的財產處分決定，需要慎重對待。對于具有簽約能力的流轉雙方，可以依據民法的基本原則自行簽約；對缺乏必要法律知識的農戶為彌補簽約能力的不足，可以建立農戶與村集體經濟組織 （村民委員會）的流轉委托協議制度。自行簽約和委托簽約兩種方式供流轉雙方選擇。委托簽約制度要求農戶先行和具有經濟管理職能的村集體經濟組織（沒有集體經濟組織的由村民委員會替代）簽訂流轉委托協議書，委托其與流入方簽訂流轉合同。委托事項和委托權限應該明確予以約定。特別需要指出的是，在此過程中，一定要由農戶在平等、自愿、等價有償和意思充分自治的基礎上流轉土地，村集體經濟組織或村民委員會不得強迫或變相強迫農戶流轉土地，否則就違背創設此制度的初衷，難免陷入“諾斯悖論”的怪圈。

4)建立農地流轉合同的備案與管理制度。無論是雙方自行簽訂的合同還是委托村集體經濟組織（村委會）簽訂的合同，都應該在合理時限內到鄉鎮人民政府農村土地承包管理部門備案。在備案過程中，土地承包管理部門主要職責是一方面對簽約合同的合法性和合規性進行審查。在此過程中土地行政管理部門實際上充當集體土地所有權人的“監護人”角色，防止集體土地的不當使用。合同審查以形式審查為主兼具必要的實質審查。需要特別指出的是，土地流轉合同備案與否，不影響流轉雙方合同的效力，這是對當事人意思自治原則的尊重，也是司法最終解決原則的要求。另一方面，依雙方當事人的申請，土地承包管理部門可以對流轉合同進行簽證。簽證本質上是對流轉合同的真實性、合法性的一種監督管理制度。與此同時，土地承包管理部門還要承擔土地流轉的日常管理工作，主要是對流轉合同、有關文件、各類合同示范文本、資料的整理歸檔工作，應該把土地流轉的相關數據上網，進行數據適時動態更新管理，“及時記載因土地流轉引起的合同變更、解除和重新訂立等反映流轉的情況，使土地高效率、低成本、有秩序流轉”。[9]當然，有關政策、法律法規的宣傳與解釋也是其必不可少的工作內容。

5)完善農地流轉合同糾紛解決機制。從土地流轉口頭協議走向規范化的書面合同約束，對防范土地流轉領域糾紛的發生必然會起到積極遏制作用。但有時因為種種原因，糾紛還是難以避免。為此，農地流轉合同糾紛解決機制的建立必不可少，除了常規的仲裁訴訟的事后救濟手段可供選擇利用外，事實上事前預防、事中協調手段更為重要。為此，鄉鎮司法所、村委會、土地行政主管部門的事前事中的預防協調作用就顯得尤為重要。另外，建立毀約違約黑名單制度，對于流轉雙方的震懾作用也不可低估。