動蕩的周邊：大國博弈與中小國家的自主性

張潔

2019年，中國周邊地區整體形勢穩定，但主要受到中美博弈加劇的影響，不穩定性、不確定性顯著加強，這同時也是因為地區中小國家的戰略自主性顯著提升。

冷熱交加與高溫不退

影響中國周邊安全環境的主要因素是大國關系與熱點問題。一年來，周邊地區四組大國關系呈現出“一冷一熱兩緩和”的態勢。

“一冷”是中美關系進一步“冷化”，雙方競爭關系已經擴展到各個領域。其中貿易摩擦尤為突出，并對周邊形勢的影響不斷遞增。在安全領域，中美雙方軍事力量在西太平洋海上展開的戰略博弈歷時已近十年，圍繞南海問題的博弈有增無減。2019年出現的新情況是，美國退出《中導條約》后企圖開啟新的多邊核裁軍談判進程并要求中國參與其中，其目的是加大對中國軍事力量的遏制。

“一熱”是中俄關系繼續升溫，雙方在安全領域致力于筑牢“背靠背”合作關系。2019年6月，兩國元首簽署《中俄關于加強當代全球戰略穩定的聯合聲明》，系統全面地提出了加強戰略穩定、維護多邊軍控體系、政治解決防擴散熱點難點問題的“中俄思路”。

“兩緩和”是指中日、中印關系出現較為明顯的回暖。中日高層政治互動與戰略溝通加強，達成一系列重要政治共識。日本繼續承諾支持高質量共建“一帶一路”，推進中日第三方市場合作。當然，中日關系中的矛盾和競爭并沒有得到真正解決，“一帶一路”合作在日本呈現“官熱民冷”態勢，第三方市場合作遲遲沒有實質性進展。中印關系處于穩定狀態，但是莫迪政府的對華政策具有明顯的兩面性，希望與中國形成良性互動以塑造與中國的戰略平衡，又擔心中國對其國家利益與安全的挑戰，因此莫迪政府迄今仍未對中國提出的深度對接發展戰略給予積極回應。

總體來看，中美關系是周邊地區最關鍵、最有影響力的一組大國關系。而俄日印外交政策的多元性特征加強，戰略自主性顯著提升，這些國家的目的是通過“多頭下注”和全面應對，緩沖中美競爭的壓力并塑造有利自身的地區秩序。這種戰略自主性的提升，為中國處理中美關系、維護周邊安全穩定同時帶來了機遇與挑戰。

2019年，周邊熱點問題數量有所增加，如朝核問題、南海問題、日韓關系惡化、印巴沖突以及阿富汗問題，等等，其中，具有長期影響力以及更具全局性的還是朝核問題與南海問題。朝美新一輪的膠著狀態引發了整個半島以及東北亞地區國家之間新的合作與博弈，雖然目前半島還維持著和平與穩定的格局，但朝美對話如不實現突破，則半島局勢的變數將會逐漸增加。南海形勢依然受到中國與東盟、中國與東盟聲索國、中美三組關系交織互動的影響。中國與東盟及東盟聲索國在南海問題上的對話磋商是積極的，中美博弈則有加劇趨勢，尤其是美國依托美日印澳“四邊安全對話機制”和“七國集團”，聯合盟友與伙伴力量加大在南海的軍事存在，南海問題國際化態勢加劇。

需要指出的是，近年來，地區環境的深刻變化對南海問題影響越來越顯著，地區主要國家與組織紛紛提出“印太”戰略、愿景或是展望，加緊戰略布局，而海上安全，尤其是南海海域安全是各方關注焦點。基于此，南海問題的固有矛盾與新情況相互交織，域內域外博弈相互影響，南海局勢可能隨時再起波瀾。

周邊秩序深度調整

西太平洋到印度洋一線是中美兩國地區方案高度重合地帶，而中國周邊的東部、東南部又是重合地帶的核心，現階段雙方在此的競爭是對未來地區經濟與安全秩序的爭奪。美國的“印太戰略”作為后來者，具有明顯的針對中國的意圖。一年來這一態勢更為明顯。

一方面，統領美國印太外交、經濟與安全的總體布局的“印太戰略”得到進一步細化和實心化。2019年，美國防部和國務院先后發布了《印太戰略報告》和《一個自由、開放的印度—太平洋地區——推進一個共同構想》兩份報告，全面涵蓋了經濟、安全、意識形態等領域。從實際推進來看，“印太戰略”在安全領域“成績”突出，在經濟領域則頗有爭議性。美國究竟有無意愿和能力為本地區提供基礎設施領域的“可替代性”方案與資金，這不僅為地區國家所質疑，也引起了美國學者的高度懷疑。

2019年8月22日，聯合國安理會舉行公開會，審議美國退出《中導條約》后試射中程導彈的問題。美國退出該條約不到三周，即于該月18日試射了一枚該條約禁止的陸基巡航導彈。

另一方面，中國強調高質量共建“一帶一路”，并且多管齊下。首先是加強機制化建設，不僅舉辦了第二次“一帶一路”國際合作高峰論壇，而且在合作中重點對接各國和國際組織經濟發展倡議和規劃。其次是加大推動重點項目建設，如馬來西亞東海岸鐵路沿線開發、“馬來西亞城”項目和緬甸的皎漂特別經濟區等重大基礎設施項目經過調整后重新啟動或繼續推進。再次是細化次區域合作機制，著力推進東盟東部經濟增長區與瀾湄合作。

面對中美博弈，地區中小國家的戰略自主性顯著提升，這與過去兩年的猶疑觀望、或是顯著支持或反對中國或美國一方，有很大的差異性。究其原因，首先，正如2019年5月新加坡總理李顯龍所說，中美兩國如何處理彼此的緊張關系和摩擦將決定整個國際環境的未來走向。各國既不知道形勢會如何發展，也不知道是否能夠攜手開辟新的出路。其次也是更為重要的，是美國政策的“不確定性”和自我矛盾性。不僅“印太戰略”缺少細節、實際推進速度慢、手段不充分、言行不一致，而且美國的貿易制裁大棒還四處出擊，這就使試圖倒向美國的盟友與伙伴國家加大了疑慮與觀望情緒。

鑒于此，地區中小國家試圖深化經濟合作關系、推進區域一體化化、建立多邊機構，在關乎自身的課題上采取共同的立場。第一，積極制定或調整本國、本地區的戰略。例如，日本在繼續加強與美國的“特殊關系”的同時，尋求改善中日關系，力爭使日本的大國外交“基本保持平衡與靈活”。印度則以“戰略自主”為由，在公開對抗中國上表現得較為謹慎，同時還積極提升與俄羅斯的戰略合作。東盟在2019年6月發布《東盟印太展望》，提出建立一個基于東盟中心地位、開放、透明、包容和尊重國際法的地區新機制。

第二，堅持多邊主義，加強區域合作。日本和部分東盟國家推動《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》簽署并生效;同時，日本、澳大利亞、新西蘭、東盟國家積極與中國共同推動《區域全面經濟伙伴關系協定》的談判并取得重大進展;中日韓自貿協定談判也在2019年重啟。

未來，隨著中美雙邊關系繼續“冷化”，其對于整個周邊安全形勢的負面效應仍會提升。同時，地區國家戰略自主性的提升也會使周邊形勢與地區秩序更加復雜、更加具有不確定性。這對于中國來說，既是機遇，也是挑戰。機遇在于是為周邊外交政策的制定提供了更多選擇空間與回旋余地，挑戰是這當然也要求中國周邊外交要更加精細化操作，在雙邊、小多邊、次區域等多層面下功夫，提高政策落實的精準性。同時，由于中美地區方案的較量是全局性的，導致越來越多的周邊安全問題已不僅僅是安全問題，而是與外交、經濟和意識形態領域的問題相互交織。