克羅地亞“掌舵”歐盟，有雄心但困難重重

田原

1月9日，27名歐盟委員抵達(dá)克羅地亞首都薩格勒布，參加由歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩主持的為期兩天的會(huì)議。克羅地亞開始履行為期六個(gè)月的歐盟理事會(huì)輪值主席國(guó)職責(zé)。克羅地亞地處巴爾干半島潘諾尼亞平原和地中海的交界處，1991年5月從南斯拉夫獨(dú)立出來(lái)、2013年7月加入歐盟。面對(duì)歐盟這條大船，這個(gè)最年輕的成員將如何“掌舵”呢？

目標(biāo)宏偉

區(qū)別于負(fù)責(zé)歐盟政策制定尤其是政治決策的歐洲理事會(huì)，歐盟理事會(huì)服務(wù)于歐盟立法及其貫徹落實(shí)。前者的成員是人——?dú)W盟各成員國(guó)國(guó)家元首或政府首腦、歐洲理事會(huì)主席和歐盟委員會(huì)主席，后者的成員是國(guó)——?dú)W盟各成員國(guó)。歐盟理事會(huì)主席國(guó)每六個(gè)月輪換一次，通常三任主席國(guó)以18個(gè)月為一個(gè)周期，圍繞貫徹執(zhí)行歐盟法律、確保歐盟議程連續(xù)性、有針對(duì)地推進(jìn)歐盟立法程序、有效促進(jìn)成員國(guó)合作等目標(biāo)，分階段、分步驟完成一個(gè)或多個(gè)重大事項(xiàng)。本輪周期由羅馬尼亞啟動(dòng)、經(jīng)芬蘭承接，最后在克羅地亞收官，他們主要通過(guò)籌備和主持歐盟理事會(huì)各級(jí)會(huì)議、協(xié)調(diào)與歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)等其他歐盟機(jī)構(gòu)間關(guān)系來(lái)履職。此外，歐盟理事會(huì)輪值主席國(guó)還與歐洲理事會(huì)主席、歐盟外交事務(wù)和安全政策高級(jí)代表就歐盟外交政策保持密切聯(lián)系，在有需要時(shí)甚至就共同外交政策在歐洲議會(huì)中代表上述兩方。

針對(duì)當(dāng)前任期，克羅地亞在其發(fā)布的《主席國(guó)工作展望》中，雄心勃勃地提出了建設(shè)“發(fā)展的歐洲、互聯(lián)互通的歐洲、保護(hù)的歐洲、有影響力的歐洲”四大目標(biāo)。與上一個(gè)輪值主席國(guó)芬蘭將“保護(hù)歐盟公民及其自由”作為重點(diǎn)不同，克羅地亞明顯更聚焦發(fā)展議題，普連科維奇總理最近還提出“全球挑戰(zhàn)加劇，歐洲更當(dāng)強(qiáng)大”的口號(hào)。他主張，在科技、地緣政治和人口都急劇變化的時(shí)代，歐洲市場(chǎng)面臨日益增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)建立一個(gè)更加強(qiáng)大、均衡發(fā)展和一體化的歐洲。

為此，克羅地亞提出其任內(nèi)工作重點(diǎn)包括：努力縮小成員國(guó)間發(fā)展水平差距，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的凝聚力和融合度，加快數(shù)字化進(jìn)程以提高工業(yè)部門和中小企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步現(xiàn)代化，落實(shí)《巴黎氣候協(xié)定》、發(fā)展低碳和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生物多樣性和海洋環(huán)境并打造“綠色歐洲”，有效應(yīng)對(duì)老齡化并提振生育率等;加快建立統(tǒng)一的歐洲交通體系、高質(zhì)量且安全的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、整合優(yōu)化能源市場(chǎng)，促進(jìn)學(xué)者、學(xué)生的流動(dòng);通過(guò)充實(shí)資金、實(shí)施邊境管控、促進(jìn)信息技術(shù)系統(tǒng)兼容、保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私、打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等方式強(qiáng)化歐盟內(nèi)部安全，改革歐盟難民、移民管理體系尤其是強(qiáng)化歐盟難民署職能，完善《歐盟安置框架》等;捍衛(wèi)多邊主義，努力實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)，推廣歐洲價(jià)值觀并維護(hù)歐洲利益，特別是要推動(dòng)西巴爾干國(guó)家盡早加入歐盟和“歐洲防務(wù)基金2021～2027”兩項(xiàng)談判盡早完成。

面臨多重考驗(yàn)

作為歐盟最年輕的成員國(guó)，首次“掌舵”的克羅地亞要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)面臨多重考驗(yàn)：

首先，新形勢(shì)下大國(guó)協(xié)調(diào)頗為困難。在英國(guó)1月底前脫歐及英歐關(guān)系重塑的大背景下，英法德“權(quán)力三角”破裂讓歐盟權(quán)力結(jié)構(gòu)重新洗牌。曾任德國(guó)防長(zhǎng)的馮德萊恩成為歐委會(huì)主席，很大程度上強(qiáng)化了德國(guó)對(duì)歐盟行政資源的控制;法國(guó)不僅保住了巴尼耶脫歐談判首席代表的身份，還斬獲了歐委會(huì)里涉及國(guó)防、工業(yè)、太空、網(wǎng)絡(luò)安全等關(guān)鍵領(lǐng)域的委員職位，法國(guó)前財(cái)長(zhǎng)拉加德更成為首位執(zhí)掌歐洲央行的女性;意大利和西班牙則分別在歐洲立法、外交領(lǐng)域提升了話語(yǔ)權(quán)。在歐洲仍屬于欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的克羅地亞影響力相當(dāng)有限。

克羅地亞港口城市杜布羅夫尼克風(fēng)光。

其次，歐盟中長(zhǎng)期預(yù)算瓶頸難以突破。克羅地亞將這一議題列為僅次于應(yīng)對(duì)英國(guó)脫歐的第二大難題。目前，歐盟理事會(huì)就歐委會(huì)提交的“歐盟多年預(yù)算框架2021～2027”（草案）仍難達(dá)成共識(shí)，在預(yù)算總規(guī)模、縮小發(fā)展差距、應(yīng)對(duì)氣候變化和移民潮等議題上分歧日趨嚴(yán)重。其中，圍繞“共同農(nóng)業(yè)政策”及相關(guān)資金來(lái)源和分配的矛盾又最為尖銳，導(dǎo)致歐盟出現(xiàn)分裂風(fēng)險(xiǎn)。克羅地亞外長(zhǎng)拉德曼坦言，預(yù)算草案想在2021年前過(guò)關(guān)并不容易，“歐盟很多重要項(xiàng)目或因資金不到位而受影響”。

再次，歐盟擴(kuò)大舉步維艱。克羅地亞主張歐盟通過(guò)擴(kuò)大來(lái)提升國(guó)際影響力。因此，它計(jì)劃利用2020年5月的西巴爾干峰會(huì)，在德國(guó)的支持下推動(dòng)歐盟重啟與北馬其頓和阿爾巴尼亞的入盟談判。北馬其頓總理扎埃夫表示，阿爾巴尼亞和北馬其頓期望在2020年春季收到歐盟的積極信息，加入歐盟是所有未入盟的西巴爾干國(guó)家的主要目標(biāo)。然而，法國(guó)對(duì)此卻堅(jiān)決反對(duì)，要求重新評(píng)估和設(shè)計(jì)歐盟擴(kuò)大方案。荷蘭和丹麥則緊跟法國(guó)，要求收緊歐盟擴(kuò)大條件。

第四，歐盟全球影響力今非昔比。馮德萊恩認(rèn)為，在數(shù)字化重塑經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的國(guó)際競(jìng)賽上，歐洲較美國(guó)、中國(guó)已動(dòng)力不足。實(shí)際上，內(nèi)耗是導(dǎo)致歐盟整體實(shí)力相對(duì)下降的“頑疾”。歐委會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)和金融事務(wù)的執(zhí)行副主席東布羅夫斯基主張，務(wù)必先統(tǒng)一歐盟內(nèi)部市場(chǎng)才能在全球競(jìng)爭(zhēng)中有效集體發(fā)聲。歐委會(huì)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)和數(shù)字化事務(wù)的執(zhí)行副主席維斯塔格則認(rèn)為，法國(guó)建議成立“歐洲冠軍企業(yè)”以抗衡美、中有違歐盟反壟斷相關(guān)法律。為此，她不僅阻止了“阿爾斯通—西門子并購(gòu)”，更堅(jiān)決反對(duì)法、德有關(guān)重新評(píng)估歐盟反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)法律的提議。克羅地亞主張“歐盟要增強(qiáng)外部競(jìng)爭(zhēng)力就得先在家里減少競(jìng)爭(zhēng)”，提出要深化歐盟單一市場(chǎng)發(fā)展、鼓勵(lì)企業(yè)數(shù)字化變革，要求在創(chuàng)新和研發(fā)上加大投資以提高歐盟整體競(jìng)爭(zhēng)力。但要在分歧嚴(yán)重的局面下凝聚成員國(guó)共識(shí)并將之轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)絕非易事。

克羅地亞“掌舵”歐盟將遇到的上述難題，深刻反映了歐盟各國(guó)內(nèi)政外交上保守與激進(jìn)兩類價(jià)值觀、兩股政治力量動(dòng)態(tài)博弈的局面，也折射出歐盟大小成員國(guó)在國(guó)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)力、對(duì)外影響力上的現(xiàn)實(shí)差距。《德國(guó)之聲》刊文指出，這是對(duì)克羅地亞“成熟度的考驗(yàn)”，移民保護(hù)、歐盟擴(kuò)大、英國(guó)脫歐等等，每一個(gè)都是棘手問(wèn)題，“克羅地亞扮演好‘賢內(nèi)助角色即可”。盡管德國(guó)要等2020年7月1日才接棒克羅地亞并啟動(dòng)下一歐盟理事會(huì)輪值主席國(guó)周期，但德國(guó)外長(zhǎng)馬斯已高調(diào)主張德國(guó)將領(lǐng)導(dǎo)建立一個(gè)“強(qiáng)大的主權(quán)歐洲”，呼吁建立“歐洲安全理事會(huì)”使歐盟在全球事務(wù)中發(fā)揮更大作用。

克羅地亞的國(guó)花是天竺葵，據(jù)說(shuō)有紓解壓力、提振情緒的功效。克羅地亞短短六個(gè)月的任期，就宛如天竺葵，雖不能根治歐洲一體化進(jìn)程中諸多系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性“疑難雜癥”，但或有望能對(duì)成員國(guó)起到凝神聚氣的作用，為德國(guó)接棒推動(dòng)歐盟實(shí)質(zhì)變革打下基礎(chǔ)。