特朗普政府為輕小武器出口“松綁”

蘭順正

2019年底美國媒體報道稱，特朗普政府將通過變革相應的法規，來為美國的槍支出口管制政策“松綁”，有關措施將包括放松對突擊步槍、彈藥等的出口管制。美國政府記錄顯示，新規則的最終文本已于2019年10月23日遞交白宮行政管理和預算局，非軍用武器出口監管權也將在新政策生效后從美國國務院移至商務部。該項法規的變動會使美國武器制造商出口槍支等輕小武器的行為變得更加容易。

輕小武器泛濫威脅國際安全

長期以來，國際軍控活動的主要精力集中于限制核生化等大規模殺傷性武器以及與之相應的敏感技術，對于輕小武器這類技術含量較低的裝備不甚關注。根據聯合國的定義，小型武器主要指左輪手槍和自動手槍、步槍和卡賓槍、沖鋒槍、突擊步槍、輕機槍;輕武器包括重機槍、手提下管和可架起的榴彈發射器、移動式高射炮、移動式反坦克炮、無后座力炮、移動式反坦克導彈和火箭系統發射器、移動式防空導彈系統發射器、口徑不到100毫米的迫擊炮。

輕小武器雖不會像核生化武器等那樣造成“過度殺傷”，但其對國際安全造成的隱患也是不可忽視的。由于輕小武器價格低廉、操作簡單，不論是國家、社會團體還是個人都比較容易獲得和使用，所以幾乎成為現今國際社會各種暴力沖突的主要應用武器，對一些國家的治安環境造成嚴重危害，甚至引發某些地區持續的社會動蕩。據聯合國裁軍事務部統計，在20世紀90年代49場大規模武裝沖突中，有47場都是以小型武器作為戰爭手段。這些小型武器每年造成50多萬人喪生，其中在武裝沖突中造成30萬人死亡，另外20多萬人則死于謀殺和自殺。再加上監管力度偏小，導致在合法的輕小武器交易以外還存在無數非法交易，為恐怖主義、毒品貿易、走私等活動提供了暴力支持，造成的人員和財產損失也非常嚴重。

美國主要通過三項基本法律對輕武器出口進行管理，分別是《武器出口管制法》《武器裝備國際貿易條例》和《出口管制法》。從目前報道看，此次改革的應該是《出口管制法》，該法控制軍民兩用技術物項出口，美國商務部出口管理局通過《出口管理條例》（EAR）監督該法的實施，EAR列出了適應外交政策和國家安全需要進行商業控制的項目名單，對外直接商業銷售的各種非軍用輕小武器（包括警用裝）必須獲得國務院防務貿易管制局或商務部出口管制局的批準。同時，被國務院認定從事“國家恐怖主義”活動的政府被禁止獲得美國商務部施加出口控制的物品。但國務院和商務部也存在分歧：國務院較注重安全利益，主張維持嚴格管制;商務部更關注經濟利益，希望為美國企業的海外行銷提供便利。在此改革后，輕小武裝出口會與國務院脫鉤，由商務部一手把持。

“松綁”有多重目的

本屆美國政府之所以要放寬輕小武器出口限制，背后有著多重考量。

首先是經濟方面。據統計，在美國輕小武器出口渠道中，由國務院和商業部批準的直接商業銷售占比最大，而通過美國軍火公司、經紀人與外國買主之間談判進行直接商業銷售則比政府談判銷售更迅捷，也更便宜，所受監督也比較少。此前據美國全國射擊運動基金會預估，放松槍支出口管制有望讓美國在海外市場的槍支銷量增加20%。而路透社早在2017年就披露特朗普有意修改相關規則。近日美國國務院又發布消息稱，2018財年的美國海外軍售增長了13%，達1923億美元，“不僅為美國經濟增加了數千個工作崗位，還保住了數千個工作崗位。”

其次，放松槍支出口管制有助于特朗普在2020年大選中獲得全國步槍協會等利益集團的支持。全國步槍協會成立于1871年11月，20世紀60年代開始參與政治，以“捍衛憲法第二修正案，維護個人持槍自由”為名，在反對槍支管制的活動中表現活躍。該協會現已壯大為全美最具影響力的利益集團之一，正式會員超過400萬人，潛在會員逾1000萬人，影響力不容低估。在2000年大選中，全國步槍協會投入了2000萬美元支持自己中意的候選人參加州一級競選，275場選舉活動中有237場的結果符合該會期待。共和黨候選人小布什戰勝民主黨候選人戈爾當選總統，在一定程度上也與其明確支持持槍權而獲全國步槍協會支持有關，后來小布什成了該會終身會員。

2016年，全國步槍協會共投入5440萬美元經費，其中3000萬投給了特朗普，其余平均分給了參加國會議員競選的六位共和黨候選人，其中五人最終當選。除投入大量經費外，該協會會員對競選的成功與否也起著至關重要的作用，按照路透社的說法，特朗普自上任以來“幾乎扮演了美國軍工行業推銷員的角色”，隨著2020年總統競選持續升溫，任何有望拉動槍支銷售的舉措都可能贏得全國步槍協會支持。

放松槍支出口管制也便于美國軍火進一步爭奪國際市場，通過軍售外交把更多盟友拉在自己身邊，以更好地服務于美國的大國競爭戰略。2019年4月，白宮貿易和制造業政策管理辦公室主任彼得·納瓦羅就曾表示，美國正在簡化武器出口規則，以削減伙伴國家對俄制武器的依賴。

2013年9月26日，聯合國安理會就防止輕小武器非法轉讓、濫用、積累等問題通過決議，時任中國常駐聯合國代表劉結一在表決中投贊成票。

美國阻撓輕小武器管制國際合作

有鑒于輕小武器擴散和泛濫帶來的嚴重后果，2001年7月聯合國小武器和輕武器大會通過了《從各個方面防止、打擊和消除小武器和輕武器非法貿易的行動綱領》，鼓勵成員國政府依靠自身努力、區域合作、全球合作等途徑來打擊相關非法貿易。但是，該“行動綱領”通過以后并未在加強國際管制方面發揮太大作用，美國的阻撓是重要原因之一。2006年在紐約召開的“行動綱領”審議大會上，美國拒絕把建立輕小武器轉讓國際機制納入議程，并且反對決議的通過。

再以2014年12月24日正式生效的《武器貿易條約》為例。這個“條約”的監管對象不但包括坦克、裝甲戰車、大口徑大炮、戰斗機、攻擊直升機、戰艦、導彈與導彈發射器等大型軍火，也包括各類輕小武器，要求締約國設立管制武器出口的機制，以確保所輸出的武器不被用于種族滅絕和戰爭罪行，或落入恐怖分子和犯罪團伙手中。2013年9月25日，美國時任國務卿克里在紐約聯合國總部代表奧巴馬總統簽署了《武器貿易條約》。然而2019年4月26日，在印第安納州舉行的全國步槍協會年會上，特朗普宣稱《武器貿易條約》是個“具有嚴重誤導性的條約”，美國將撤銷在該條約上的簽字。特朗普并要求國會參議院停止該條約的批準程序，最終確保美國的退出。

隨著美國給自己的輕小武器出口“松綁”，國際安全前景會被蒙上更重陰影。但面對政治和經濟利益的誘惑，美國不大可能優先考慮國際社會的感受。