外交政策中的過程學習：從豬灣入侵事件到柏林危機 *

麗貝卡·弗里德曼·利斯納

內容提要 ｜ 本文提出并闡釋了國際關系和外交政策領域的一種新的學習形式——過程學習。過程學習關注外交決策中的程序性維度，是一種新的分析視角。作者總結了高質量決策過程的三個普遍屬性：信息共享、避免過早達成共識、考慮實施，并通過比較案例研究——豬灣入侵事件和肯尼迪政府對柏林危機的應對——論證了這一學習框架的價值。肯尼迪政府吸取豬灣事件教訓，在應對柏林危機時，決策過程在上述三個維度上均有改善，避免了決策失誤的重演，從而論證了過程學習這一新的研究角度和路徑在外交政策中的合理性和重要性。另外，作者還歸納了三個影響學習的重要因素：組織特征、外交政策失敗的屬性以及領導者的認知復雜度，也為未來研究指明了道路。

2017年1月，唐納德·特朗普就任美國總統，此前他沒有政府任職經驗，這在當代總統中絕無僅有。左右翼觀察人士均警覺地指出，特朗普欠缺國家安全方面的資質，而且在2016年競選期間明顯表現出對學習國際關系知識的漠視。上任后僅5 天，他就面臨第一個重大國家安全決定：是否對位于也門的基地組織目標發動特別突襲。在與高級軍事和政治顧問商討后，特朗普批準了行動，結果死傷慘重。一名美國海豹突擊隊員在突襲中喪生，媒體報道了包括“至少15 名婦女和兒童”在內的傷亡數字，而行動目標既未被消滅，也未被俘。一位新上任、經驗不足的總司令這次高調犯錯，再次將那個長期存在的問題擺在臺前：領導人在何種條件下會從外交政策失敗中有所學習？

研究一般從政策學習（policy learning）的角度來思考這個問題，即政治領導人從歷史或其個人的外交政策成敗經驗中汲取重要教訓。盡管這一學習要素至關重要，但很難對它進行衡量。例如，可以回顧“朝鮮的教訓”：朝鮮戰爭剛結束時，教訓似乎是“別再觸碰朝鮮問題”，但是到了20世紀90年代，老布什政府的高級官員則將朝鮮戰爭視為典型的軍事干涉。而且，正如政策制定者對“教訓”的理解會隨時間發生改變，學者們的判斷也是如此，因為修正主義不斷挑戰歷史上顯而易見的教訓。例如，關于美國在越南失敗的原因，一直難以取得共識。

關注點只限于政策學習會忽視國際關系中另一種同等重要的學習形式：“過程學習”（process learning）。過程學習評估的是隱含在國家安全決策過程的學習，獨立于政策選擇的實質內容及其結果。在闡述和應用這一新的學習類型的概念時，本文借鑒了組織研究和行政研究領域的最新成果，以及政策制定方面的政治學或國際關系文獻，將決策過程的研究與組織學習的研究相結合。盡管成功的政策制定并不總會帶來成功的外交政策，但好的過程無疑更有可能導向滿意的結果。因此，有了好的程序，危機可以得到管理而不會升級，和平也不會最終演變為戰爭。本文第一部分詳細闡釋了過程學習的框架，并將其放在有關政策和組織學習的文獻中加以討論。

本文第二部分將論證過程學習框架的價值，我們將這一框架應用于有關約翰·肯尼迪政府第一年國家安全決策的比較案例研究：豬灣入侵前的決策以及緊隨其后的柏林危機期間的決策過程。通過查閱肯尼迪圖書館的大量檔案資料，本研究表明，作為對“豬灣慘敗”的回應，過程學習的確有所進行。雖然學者們通常將豬灣事件與古巴導彈危機相比較，但對柏林危機的處理提供了更早、更直接的證據，證明肯尼迪政府吸取了1961年4月在豬灣的教訓。這一發現證實了總統可以從外交政策失敗中學習，同時也表明，過程學習的概念可以闡明以前未意識到的一些學習元素。

文章繼而討論了學習更可能發生的條件。盡管測試不同組織條件造成的影響不在本文討論范圍之內，但我們歸納并借鑒了前一部分中的經驗研究，并從國際關系、政治心理學和組織科學領域的最新研究中推演出了（失敗后）學習能否進行的三個影響因素：組織的特點、失敗的屬性和總統的認知復雜度。雖然這些條件或許能使學習更可能發生，但每個條件都會涉及政治和/或實效方面的權衡。在分析這些權衡時，本文重點介紹了決策者面臨的挑戰以及未來研究的豐富路徑。

一、總統能不能學習？

學界通常對國際關系中學習的可能性表示悲觀。這種懷疑態度反映了政策學習所得到的不同的經驗支持，即將國際政治重要層面的經驗轉化為新的觀念，例如一些能夠使得某些治國工具（無論是外國援助還是軍事力量）有效達成預期政治結果（或是實現外國盟友及對手意圖）的條件。然而，學者們往往只專注于政策學習，而忽略了另一種獨特但同樣重要的學習形式：過程學習。

通過將過程學習這一概念獨立出來，并應用于美國外交政策研究，本文提出了一種評估國際政治學習的新方法，這種方法可以增強學者們對外交政策行為一個重要維度的理解。對過程作出評估，并與政策結果區別開來，這一分析策略與國際關系學者亞歷山大·喬治（Alexander George）的理論最為密切。喬治認為：“過程理論側重于如何構建和管理決策過程，以增強制定有效政策的可能性。”這種策略在方法論上有其獨特優勢：與政策學習研究不同的是，著眼于外交政策的決策過程有利于將學習效果單獨呈現，減少了外源因素（如國際體系結構變化）的影響。衡量程序上的變化也是一種富有前景的方法，可以評估總統實時學習的效果——這是一個重要的研究領域，最近的研究發現都涉及到了領導者的經驗對決策的重要性。此外，過程學習在外交政策決策的高風險領域中具有相當重要的意義：盡管好的過程不能確保預期的結果，但糟糕的過程無疑更可能導致不成功的政策。

二、過程學習

為了闡釋過程學習的概念，本文利用了學習的組織模型，對外交決策制定時制度和文化層面的規范與實踐進行了評估。從組織的視角研究美國總統，這種方法由來已久。正如政治心理學家瑪格麗特·赫爾曼（Margaret Hermann）和托馬斯·普雷斯頓（Thomas Preston）所說：“總統職位已成為一個組織或一個咨詢系統。實際上，就像一個組織一樣，總統的幕僚可以幫助他獲得更多的‘注意力、知識和專家意見’，并通過協調各單位的行動來擴展總統的能力。”因此，本文將總統職位（寬泛定義為總統及其親密顧問）作為觀察的單位。

過程學習是體驗式學習的一種形式（但不是唯一一種），后者一般定義為“經驗得到觀察和解釋之后，信念（或一個人對其信念的自信程度）發生改變，或對新的信念、技術或程序作出闡釋”。在國際關系領域，學習還可能使人們對世界秩序或其他國家意圖和軍事力量的看法發生變化。然而，過程學習與這種政策學習方法相反，它更關注外交決策中程序性的而非實質性的維度。

因此，過程學習就像組織學習一樣，可以通過一個實體“潛在行為的范圍”的持久變化（包括信念、習慣和一般做法）來進行定義。是否存在過程學習？可通過組織中正式及非正式常規程序的改變來判定。正式的常規程序包括決策程序、規則、慣例和策略，例如組織機構的構成、成員資格和吸納標準、證據評估的方法及決策規則。非正式常規程序指的是“支持、闡述正式常規程序的或與其相抵觸那些信念、框架、范式、法則、文化和知識等的結構”。盡管有效性并不總是被視為學習的先決條件，但本文將過程學習定義為一個組織決策過程有效性的有意識的提升，由廣泛接受的標準加以衡量。盡管這些標準不能轉化為進行機構設計的確切方案，但是它們為評估決策過程的有效性提供了客觀標準。而且，它們相比于先前評估政府學習的嘗試已有很大進步，例如政治學家勞埃德·伊瑟里奇（Lloyd Etheredge）的方法，該方法側重于政策學習，依據的是對決策者“才智”的高度主觀的評估以及對政策結果成功與否的判斷。

評估決策過程的質量是任何組織的領導者都尤其感興趣的主題，無論是在公共部門還是在私營企業。除了上述組織學習領域的文獻外，企業領導者和企業管理學者還確定了決策的最佳做法。有效的決策過程要做到防范個體認知偏見和乖謬的群體動力。麥肯錫全球調查顯示：“令人滿意的結果一般伴隨著較少的偏見（激烈辯論的結果）、對事實的客觀評估以及對企業能力的現實評估。”為了將大量文獻簡化，本文總結了高質量決策過程的三個普遍屬性：信息共享、避免過早達成共識和考慮實施。反過來，缺乏這些特征也是較差決策過程的特點。

（一）信息共享

高質量決策的一項要求是須獲得與當前政策問題相關的信息，然后再根據該信息進行分析和判斷。當“信息信號”交疊時，信息無法充分傳播，這可能是因為整個群體沒有獲取到僅由邊緣成員掌握的信息，或者是因為該群體無意間讓“公共知識”（即所有小組成員共享的信息）擁有了至高地位。盡管群體比個人更有可能制定出更好的決策，但如果無法共享信息，將會減弱群體審議的優勢，并放大個體失誤。同理，在信息無法獲得或信息未知時決策者必須予以承認，并切實評估各種方案的成本和收益，盡管不確定性難以避免。

（二）避免過早達成共識

除了信息的可獲得性之外，小組審議的特征也相當關鍵。最重要的是要避免過早達成共識，這一點可能源于群體活力，或者領導者某次表露出其偏好而使討論難再進行也會導致共識提前達成。這一標準可以反映商業和組織研究文獻的主要發現，而這些發現超越了經典的群體思考（groupthink）理論。在個體層面，一個有效的過程要求使小組成員感到有能力表達自己的想法，包括有爭議的想法。聲譽上的壓力可能“導致人們緘默或改變看法以避免某些責罰”。害怕受到上級的指責可能是這類自我審查的主要原因。實際上，正如管理學者伊森·布里斯（Ethan Burris）所言：“管理方面的信念和行為對不同風氣的形成——不管是沉默不語還是暢所欲言——起著重要作用。”在一些“缺乏穩定的規范、角色和狀態結構”的新團體中，從眾的壓力尤其嚴重，而即使是成熟的團體也常常無法“超越”從眾模式。在小組層面，避免過早達成共識可以糾正幾種病態趨勢：傾向于擴大而不是糾正其成員的錯誤；類似級聯效應的趨勢——第一位發言者的觀點其后被重復和具體化；再就是聚焦于共享的信息而非專業知識。

（三）考慮實施

實施是有效決策的關鍵要素。良好的過程應準確評估實施各政策所需的資源；還應制定一個框架，對政策隨時間變化的成敗進行評估。資源配置在小組討論中往往不受重視：著名的認知心理學家丹尼爾·卡尼曼（Daniel Kahneman）和阿莫斯·特沃斯基（Amos Tversky）發現，小組深受計劃謬誤之害，各種計劃謬誤會讓人們嚴重低估完成項目所需的資源。此外，由于外部環境變化或未曾預期的二階和三階效應，即使是精心選擇且資源得到較好配置的策略也可能會失敗。因此，高質量的決策過程應回答“我們將如何以及何時知道這種方法是否奏效”并且最好預先設定對進度作出評估的種種指標。

（四）衡量過程學習

一個有效的決策過程應在以上每個方面都充分得到表征。但是，出于衡量過程學習的目的，任何一個維度，或多個維度上的改進都將構成過程學習。這種變化不必是急劇的，但應具有實質性意義，并且必須有證據表明存在學習的意圖性。在二戰后的美國國家安全體系中，過程學習最有可能體現在以下方面：

● 總統的管理風格，例如，總統在決策過程中的角色、決策的正式程序、總統處理信息的首選方式以及他（或她）是否愿意接收“壞消息”。

● 總統身邊小組決策的組織和結構，例如，政策規劃和政策實施規程、簡報職責、協商程序以及選擇、吸納和排除小組成員的標準。

● 國家安全委員會（NSC）的角色和結構——例如，人員構成、正式和非正式參與者、會議頻次、相關下屬或非正式機構、信息傳播規程和實質性議程。

下一節將使用這些指標來說明在外交政策環境下評估過程學習在理論和經驗層面的重要性。

三、在肯尼迪執政第一年的失敗中尋找成功

為了論證將外交政策過程學習作為國際關系學者和分析人士研究中一種相關變量的合理性，本文進行了比較案例研究——肯尼迪政府對豬灣入侵的授權和隨后在柏林危機期間的決策。這種方法反映了有關外交政策學習文獻中的共識，即運用過程追蹤進行的小樣本研究特別適合考察學習過程的細微之處。從理論和方法論的角度來看，這些案例研究可以作為一種關于合理性的探究。

豬灣事件后，肯尼迪政府的外交決策過程變得更加有效，這一點在柏林危機期間得到了充分體現。案例研究中所描述的決策程序和行為上的修正并非肯尼迪及其顧問自然適應國際或國內環境變化的產物。相反，這反映了他們對于外交政策應如何計劃和執行的內在和外在信念的變化。剛入主白宮時，他們深信艾森豪威爾的決策程序過于繁瑣和僵化，而豬灣的經驗使其相信有必要采用更嚴格和正規化的程序，以生成高質量決策。

案例比較反映了幾種選擇標準。首先，兩者涉及的個體是受控的——總統及其幕僚在兩個案例中都保持不變；其次，不同地緣政治背景的混雜影響是受控的：這兩個案件都發生在肯尼迪任內的前6個月以及古巴導彈危機前，這段時期通常被視為冷戰的轉折點；第三，古巴和柏林均被肯尼迪政府視為美蘇競爭的中心地帶，也是核戰爭最可能爆發的兩個地點，柏林的地位因其在歐洲的戰略價值而更為突出，古巴則由于與美國本土毗鄰使其倒向共產主義的舉動迅速引起美國高層恐慌。

即便如此，比較也不可能做到完美。最重要的區別是，柏林危機是由蘇聯的威脅引發的，肯尼迪政府處于被動回應狀態，而豬灣則代表了一種積極舉措——旨在阻止古巴成為蘇聯在西半球的立足點。盡管這一區別或許能解釋決策過程上的某些變化，但它無法解釋本文描述的整個程序上的改變。由于需要對外部壓力作出反應，柏林危機決策所具有的被動回應性質其實本不利于產生一個有效的決策過程，但經驗記錄表明情況并非如此。為了證實這些主張，以下幾節介紹了豬灣行動的決策過程，指出了從失敗中學習的教訓，并對柏林危機期間的決策過程進行了敘述。

四、“也許我們會從中學到一些東西”

豬灣入侵是一場絕對的災難。準軍事部隊入侵僅4 天后就以失敗告終，菲德爾·卡斯特羅變得更強大，與美國更加對立。作為外交政策失敗的范本，學者們對豬灣慘敗進行了廣泛的研究，將其歸因于總統過渡帶來的危險、糟糕的小組決策和過于活躍的情報服務。因此，此次決策的全過程為人熟知。但這次“完美失敗”的影響卻往往被忽略，尤其是對肯尼迪政府隨后的外交決策過程產生的影響。然而，這場創傷性歷史事件的參與者很容易看到豬灣事件潛在的有益作用。正如肯尼迪本人所說：“我們被當頭一擊，我們咎由自取。但是也許我們會從中學到一些東西。”肯尼迪政府是否從豬灣事件中有所學習呢？案例研究表明，答案是肯定的。由于從豬灣慘敗中吸取了隱含的和明確的教訓，在柏林危機期間，決策過程在所有三個過程學習維度上均有所改善。

（一）信息控制

盡管嚴格的信息控制自然是與秘密行動有關的決策制定的重要特征，但在“豬灣”計劃過程中，中央情報局對信息流通實行了過分嚴格的控制。中情局不僅嚴密監督計劃細節在各部門間的傳播，甚至還對總統獲取此類信息進行了限制。與其他安全機構不同，中情局可以獨立向肯尼迪做匯報。因此，中情局局長艾倫·杜勒斯（Allen Dulles）和他的副手理查德·比塞爾（Richard Bissell）就直接塑造了肯尼迪對該行動的理解。中情局甚至在每次會議結束時都將簡報資料收集起來，限制白宮獲取行動計劃細節。正如國務卿迪安·臘斯克（Dean Rusk）后來反映的那樣：“結果就是，我們當中參與決策的人對即將發生的事情并沒有確切的了解。”

另外兩個因素加劇了這種信息阻隔的影響。首先，兩名地位最高的小組成員杜勒斯和比塞爾擁有信息特權，肯尼迪和他的文職顧問在整個計劃中都遵從中情局的建議。杜勒斯和比塞爾都是傳奇人物，作為艾森豪威爾政府的留任者，他們曾成功實施1954年秘密推翻危地馬拉政權的計劃，并主導了U-2 偵察機的開發，因此位高權重。通過在肯尼迪的班底中培植關系，比塞爾進一步鞏固了自己的地位。雪上加霜的是，計劃者和倡議者的角色沒有區分。由于中情局的情報部門對這項行動一無所知，其計劃部門獨自推行了計劃，保住了其官僚主義勢力，而其他組織均無權力或義務進行嚴格獨立的評估。比塞爾承認：“在這個關鍵時刻，中情局對古巴入侵計劃太過執著和確信，以至杜勒斯和我慢慢成為了倡導者的角色。”而其他人均無權獲取足夠的信息來進行有力反對。

其次，在肯尼迪就職的頭幾個月，一些本可能披露新信息或強制信息共享的流程被打破了。肯尼迪上任后廢除了艾森豪威爾建立的許多國家安全決策流程，他認為艾森豪威爾政府層層審議的過程過于緩慢和繁冗，因此決定去除這些繁瑣程序。肯尼迪撤銷了秘密行動監督機制，即5412 委員會，以及艾森豪威爾任內國家安全委員會的計劃委員會和行動協調委員會。由一支缺乏經驗的團隊實施的這次機構重組，導致豬灣行動的信息積累和分析異常混亂。正如國家安全事務顧問麥克喬治·邦迪（McGeorge Bundy）后來所反映的：“我們只是新手，作為新手，您不可能進來說：‘糟糕，總統，您沒有獲取到正確的信息。’”白宮甚至對該計劃的基本背景都缺乏了解。據比塞爾回憶，當時信息缺失十分嚴重。此外，這種與外界隔絕的專門審議程序將具有相關專業知識的高級行政官員排除在外。最不可原諒的是，財政部長道格拉斯·狄龍（Douglas Dillon）在艾森豪威爾任職期間“對豬灣了如指掌”，但從未有人征詢他的意見。

（二）過早得出結論

使信息共享問題雪上加霜的是本次行動的審議過程——允許過早得出結論，而沒有適當審查。肯尼迪在其任職初期建立的這種非正式管理風格造就了以肯尼迪本人為中心的決策過程。但是肯尼迪對徹底調整中情局規劃缺乏信心，他的白宮顧問也無權發表意見。結果就是對行動方案審查不足，以及對“豬灣”行動概念的基本假設缺乏探討。

1.總統管理風格

隨著肯尼迪拋棄艾森豪威爾的正規化程序，他創建了這樣一種模式——依靠總司令及其幕僚的能力來抗衡官僚機構和審查外交政策方案。這種非正式的風格極易造成偏頗的團隊決策。的確，在反思豬灣行動時，肯尼迪曾質問自己：“如果有人來告訴我最低工資法案的事，我會毫不猶豫地否決掉。但是，你會始終認為軍事和情報人員具備一些凡人所沒有的秘密技能。”而且，肯尼迪延續了艾森豪威爾推行的秘密反卡斯特羅計劃，在過渡期間兩人會面時，后者曾表達對這一計劃的強力認可。作為兩屆總統和五星上將，艾森豪威爾的建議是上任伊始的肯尼迪所無法忽視的。

2.被削權的白宮顧問

在整個豬灣策劃過程中，肯尼迪的顧問們一致認為，強烈反對總統的做法既不合適，也不利于他們在新政府中站穩腳跟。正如許多核心參與者在回憶錄和口述歷史中指出的，不管是計劃的倡導者還是反對者，這種想法都普遍存在。這種猶豫就自然導致高級官員在一些場合未能表達出對此次行動的堅決反對。正如國務卿臘斯克后來寫道：“作為步兵上校，我‘知道’古巴步兵旅不可能獲勝。但是在1961年春天，我不是步兵上校，而是國務卿，我沒有主動與肯尼迪總統從軍事層面討論這個問題。”而在其他場合，正如對于比塞爾而言，這種做法意味著接受會顯著降低行動成功可能性的方案修改。

對于彼此間應如何恰當行事，決策參與者也均保持沉默。由于獲得任命較晚，許多國家安全高級官員“在總統就職典禮前10 天才認識彼此”。此外，艾森豪威爾政府的留任者與肯尼迪的幕僚在經驗上也存在巨大差異。正如小亞瑟·M.施萊辛格（Arthur M.Schlesinger）回憶的：“作為曾經的大學教授，我們坐在這里，對面是聲名顯赫的諸位參謀長，包括傳奇人物杜勒斯和發明并推廣U-2 偵察機的人迪克·比塞爾。面對這些人，有時甚至張開嘴都很難。”

3.審查不力

除了信息上的阻隔，以經驗不足的總統為中心的決策過程，加上顧問們普遍缺乏信心，共同導致了對行動方案的審查不力。對核心假設未曾作出評估注定了該行動的失敗。最糟糕的是，為了應對總統要求加強合理推諉的壓力，中情局更改了原定的突擊旅著陸點。改為豬灣登陸的決定具有重大影響。比塞爾承認：“行動的執行變得更加困難，古巴國內大規模起義的可能性降低，同時提出了撤退到埃斯坎布雷山打游擊戰的可能性。”不幸的是，中情局沒有為其所設想的游擊隊撤退規劃好線路。比塞爾回憶說：“如果我們做了規劃，就會發現從豬灣逃到埃斯坎布雷顯然相當困難。”軍方被要求參與談論，但他們表現得三心二意。對中情局策劃的此次行動，參謀長聯席會議并未投入一次軍事行動本應獲得的注意。據邦迪回憶：軍方肯定想要推進行動，而至于原因，我不認為是由于他們深信這是最佳的可能方案。

（三）實施未受重視

豬灣行動會有幾分可能成功，前面描述的所有失誤都已給出了暗示。其中特別有兩個錯誤假設引導了肯尼迪班底的計劃執行。首先，他們相信這項行動將立足于自身，因為一旦登陸豬灣將引發該島的廣泛起義。不僅選擇豬灣作為登陸點否定了中情局設想的游擊戰模式，而且反對卡斯特羅的呼聲得到了古巴人民的充分支持這一點也很值得懷疑。中情局情報部門和國務院的古巴問題專家認為卡斯特羅依然深受古巴人民愛戴，但決策時他們的意見均未被考慮。此外，卡斯特羅早已暗中得知這次入侵行動，并在行動前就在整個古巴抓捕異見分子——這種可能性本應預見到，但卻沒有。

其次，肯尼迪從未認真考慮過假若失敗美國能作出或會作出何種反應。除了對成功的期望，對應急預案的漠不關心還反映出這樣一種假設——如果入侵失敗，華盛頓可以否認與此事有關，而這一點會被民眾采信。中情局讓肯尼迪相信美國可以對插手此事保持合理推諉——總統在整個計劃過程中都堅持這一要求——但知名媒體對中情局在危地馬拉訓練反卡斯特羅游擊隊進行了報道，這使得中情局的擔保難再成立。實際上，到入侵時，這一高度機密的計劃在邁阿密的古巴圈子已經像是一個公開的秘密，這對政府內部的信息控制進一步提出了質疑。

結果，肯尼迪班底根本沒有對有效實施古巴政策的各項要求（取決于豬灣入侵的成功）給予足夠的重視。用精心制作的托詞來掩蓋美國贊助了此次入侵，但它們根本經不起推敲。因此當入侵行動開始分崩離析時，肯尼迪措手不及，對于美國應作出何種反應，他也搖擺不定。盡管肯尼迪一再堅持一種不那么高調的做法，中情局仍然假定總統最終會批準對古巴的全面空襲以摧毀卡斯特羅空軍，甚至可能采取更激烈的措施。然而，行動剛開始進行，肯尼迪就拒絕了擴大美國干預的呼吁，更注定了入侵部隊的失敗命運。

五、從豬灣入侵事件失敗中明確學習

在豬灣的“完美失敗”之后，肯尼迪和他的白宮班底試圖搞清楚為何此次行動會如此嚴重地脫離預期。為了解錯誤，肯尼迪政府邁出了很重要的幾步：首先，總統表示他個人有興趣從豬灣事件中學習；第二，總統授權一個委員會正式調查慘敗的原因；第三，總統最親密的顧問自覺地反思了豬灣的教訓。通過這些行動，肯尼迪政府總結出了一些明確的教訓——尤其是以下幾點：總統之下各級單位的政策方案須得到更系統的審查；需要更好的信息傳播機制；政策倡議和政策評估兩種角色應作出區分。由于這些經驗教訓，白宮進行了有意識的變革——針對那些與外交決策過程有關的正式和非正式程序，尤其是（并非僅限于）以白宮國家安全人員為中心的程序。

毫無疑問，豬灣行動以慘敗告終。入侵發生后不久，在1961年4月20日，總統宣布：“從這一發人深省的事件中，我們可以汲取有益的教訓。”第二天，肯尼迪在對新聞媒體的發言中懊悔地指出“勝利有100個父親，而失敗卻是個孤兒”，隨后他表示，作為“政府的負責人”，他個人愿對此次失敗承擔責任。這些聲明表明，肯尼迪愿意承認在他的領導下所犯的錯誤，并公開承諾會從這些錯誤中學習。

這次總統主動承擔過失的必然結果就是肯尼迪邀請當時已退休的麥克斯韋爾· 泰勒（Maxwell Taylor）將軍領導一個特別委員會，負責研究“可以從古巴最近發生的事件中吸取的教訓”。總檢察長羅伯特· 肯尼迪（Robert Kennedy）、海軍作戰部長阿利·伯克（Arleigh Burke）和杜勒斯也加入了泰勒委員會，委員會有權限調查“豬灣”計劃的核心參與者并獲取相關記錄。泰勒于1961年5月11日向總統遞交了臨時調查結果。最終，在經過21 次會議、證人陳述和文件審查之后，委員會于6月13日呈交了最終報告。該報告記錄了對政府錯誤的共識：

政府行政部門在組織上沒有做好應對這種準軍事行動的準備。除總統以外，沒有任何一個機構能夠協調中情局、國務院、國防部和美國新聞署的行動。最高指令是通過高級官員臨時會議給出的，對書面行動計劃未予考慮，對所得出的結論和決定也沒有安排記錄。

委員會還發現，參謀長聯席會議錯誤地給人以已批準豬灣入侵計劃的印象，但實際上它當時更傾向于早期的一個計劃。委員會給出的建議涉及的范圍較廣，秘密行動的監督過程以及國家安全決策過程都有所牽連。

此外，委員會呼吁肯尼迪最親密的白宮顧問——也是本次調查的主要證人——對過去4個月中顯露的有缺陷的決策過程進行反思。例如邦迪給肯尼迪寫了一份事后反思，并向泰勒委員會提供證詞，解讀失敗原因并針對如何回應提出建議。他寫道：“將來，任何這樣的計劃都應該得到更仔細的準備和評估，總統應該讓其他人向他提供情報，而不是計劃倡導者。將來，總統還應該對白宮進行明確的審查，以作出獨立的判斷，尤其是在部門間責任方面。”

肯尼迪及其顧問根據自己的分析以及泰勒委員會的調查結果，在豬灣之后對國家安全結構采取了明顯不同的處理方式。施萊辛格認為，得到授權的國家安全委員會是豬灣的一個“教訓”：

邦迪從行政辦公大樓調任至白宮西翼，并獲得新的職權——擔任白宮安全事務協調人。他為其國家安全委員會的幕僚建立了早間例會制度，并邀請白宮其他外交事務成員以及國務院、國防部、中情局和美國新聞署的代表參加會議。

邦迪還在先前羅斯福的戰時地圖室建立了第一個白宮戰情室。豬灣之后，肯尼迪重新啟用了外國情報活動總統顧問委員會，該委員會在艾森豪威爾任內一直活躍，但在肯尼迪上任時就沉寂了。后來改名為外國情報顧問委員會，負責監督外國情報和秘密行動。第一次會議于1961年5月15日召開。此外，準軍事活動的職責從中情局轉移到了五角大樓，受泰勒統一領導，隨后他擔任參謀長聯席會議主席。

除了上述正式的變革，古巴的失敗也帶來了非正式的變革。通過豬灣的經驗，肯尼迪了解到他最應依靠哪些顧問來為其提供指導。肯尼迪隨后將演講撰稿人西奧多·索倫森（Theodore Sorensen）和理查德·古德溫、國防部長羅伯特·麥克納馬拉（Robert McNamara）、總檢察長（也是總統之弟）羅伯特·肯尼迪、狄龍和泰勒納入其最親密的顧問小組，最后他把杜勒斯和比塞爾換了位。正如施萊辛格所指出的那樣，肯尼迪“從他在政府中沿用的人轉向他自己帶來的人（以獲取建議）——那些與他共事最久，他最了解、最信任的人”。此外，在豬灣之后，肯尼迪決心“確保能聽到自己人不受約束的、私下的建議”。肯尼迪從豬灣學到的東西在1961年夏天就已清晰可見，當時他再次面對一場國家安全危機——柏林危機。

六、柏林危機

第二次柏林危機于1958年就已正式開始，但蘇聯總理赫魯曉夫于1960年中期才凍結美蘇談判，當時在蘇聯擊落了一架美國U-2 間諜飛機。在肯尼迪就任的頭幾個月，柏林局勢尚處于相對平靜的狀態，直到1961年6月才迅速升溫，此時已是豬灣事件后。實際上，肯尼迪已觀察到赫魯曉夫在1961年春季再次表現出侵略性——作為對4月豬灣事件的反應，并推測豬灣失敗使自己顯得“缺乏經驗，而且沒有膽量”。

作為冷戰的一個決定性時刻，學者們對柏林危機進行了廣泛研究，但尚無從過程學習角度進行的考察。相反，對肯尼迪任內外交政策演變感興趣的學者會直接跳到古巴導彈危機，因為后者與豬灣在決策程序上可形成較好對比。然而這一最終導致1961年8月柏林墻修建的危急時期是肯尼迪政府在豬灣慘敗之后面臨的第一次重大外交危機。盡管美蘇沒有像1962年10月那樣接近戰爭，但危急程度是同等的：德國被分區占領的問題處于冷戰地緣政治的中心。因此，柏林危機是檢驗肯尼迪是否從豬灣事件中學習以及如何學習的最好機會。此外，通過論證肯尼迪確實吸取了豬灣的教訓（柏林危機期間的決策過程可以證明），本文對肯尼迪為何能夠出色處理次年的古巴導彈危機也提供了新的解釋。

七、決策過程概述

肯尼迪就職時，對柏林政策有較好的認識，并堅定承諾要保衛柏林。赫魯曉夫隨即檢驗了這一承諾。那是1961年6月兩人在維也納的第一次峰會上，赫魯曉夫對肯尼迪說，德國局勢已經不堪忍受。赫魯曉夫尋求與美國合作，簽訂和平協議以解決柏林爭端，但如果東西方未能在6個月內達成協議，他就準備進行單方面行動。肯尼迪回答說，美國有義務，也曾承諾在西柏林長期駐軍。赫魯曉夫態度堅決，在會議結束時，他告訴肯尼迪，條約決議是不可撤銷的。肯尼迪回答：“這會是一個寒冷的冬天。”

到6月，肯尼迪已經委托國務院、前國務卿迪安·艾奇遜（Dean Acheson，時任肯尼迪國家安全委員會的顧問）和軍隊就柏林形勢分別發表報告。艾奇遜的鷹派立場起初主導了討論，他給出權威預測——柏林將在一年內再次迎來緊張局勢，并堅持認為“應盡早作出決定和準備來應對這場危機”。據邦迪回憶，艾奇遜的主要結論是“我們必須做好大量使用（常規）武力的準備”。在1961年6月28日給國家安全委員會的最后報告中，艾奇遜將柏林的勝利等同于冷戰的勝利，并斷言：“美國的整體地位尚處于懸而未決的狀態，這不是危言聳聽。”

艾奇遜的報告引起了肯尼迪政府內部的廣泛討論。正如施萊辛格所回憶的，該報告“為后續討論定下了基調，明確劃分了談判和軍事對決的兩種選擇”。肯尼迪的幾位顧問擔心艾奇遜的報告正在“沿著一條約束性的和具有潛在危險性的路線”塑造政策。特別是施萊辛格，他于7月7 號向總統提交了一份備忘錄，這份備忘錄是在與國務院法律顧問艾布拉姆·查耶斯（Abram Chayes）協商后起草的（而沒有征詢國家安全委員會顧問亨利·基辛格），其中他對艾奇遜的看法提出了質疑：

1.若暫時接受艾奇遜報告中的前提，該報告回避了什么問題？

2.艾奇遜的前提是否充分？還有哪些其他前提可以納入柏林問題的討論？哪些行政手段有助于全面探尋備選前提并對政治層面的問題給予充分考量？

施萊辛格提出的關鍵問題引起了肯尼迪的共鳴，也清楚地反映出前者從豬灣慘敗中汲取的教訓。其實，在同一天，施萊辛格還向肯尼迪提交了另一份備忘錄，認為“目前的情勢（應對柏林問題）容易讓人聯想到策劃豬灣入侵的那個階段，兩者可供對比”。盡管看起來“像古巴計劃那樣，似乎得到了有關各部門的充分認可”，但施萊辛格強調，艾奇遜計劃獲得的認可仍然不足，例如，國務院的政策規劃人員對其有“相當大的疑問”。此外，與豬灣入侵前一樣，對于艾奇遜戰略以外的備選方案也未引起太多討論。再者，艾奇遜的報告僅限于軍事和作戰細節的討論，而沒有對政治問題的宏觀考量。最后，施萊辛格認為，總統在柏林問題上的舉動“正在逐漸被外界界定為——你怕了嗎？”

與施萊辛格強烈建議制定更審慎的政治戰略相一致，肯尼迪將對柏林的決策推遲到7月19 號。在此期間，國家安全委員會召開了兩次會議，邦迪委托國務院、國防部、財政部以及中情局制定方案備忘錄。肯尼迪的高級顧問，開會時稱為“柏林領導小組”，在總統面前討論各種方案。遲遲未取得一致意見，因為副總統林登·約翰遜（Lyndon Johnson）希望“通過美軍大量增援以最快速度推進危機解決”；麥克納馬拉和臘斯克更希望“采取無需宣布國家緊急狀態的所有必要措施”；泰勒想“著手宣布國家緊急狀態，并進行除征召后備軍以外的一切準備”。

最終，在7月19日的國家安全委員會會議上，肯尼迪作出了最終決定。肯尼迪要求常規部隊大幅擴軍，旨在“使美國有能力在1962年1月1 號后的任何時候迅速部署6個額外的師，并向歐洲提供空軍支援”。總統請求國會批準擴軍方案，征兵人數擴大到原來的三倍，并征召后備軍，以及使用32 億美元的額外國防專款來提供資金。最后，總統呼吁與盟國進行協商，“在這種高級別的戰備狀態下爭取它們的參與”。肯尼迪7月19日的決定與艾奇遜的報告相似，但有三個主要差異：沒有宣布國家緊急狀態；軍費支出減少了近10 億美元；并且期望在不久的將來開啟談判。總統在7月25日的廣播演講中向全國宣布了其決定。

八、將學習框架應用于柏林危機

肯尼迪針對柏林危機的外交決策過程反映了從豬灣吸取的經驗教訓，特別是，過程學習在框架的三個維度上均有所體現：更多的信息共享、有意識地避免過早得出結論以及對實施的額外關注。盡管其中一些變化可能反映了柏林危機的嚴重程度，但它們也表明存在全面的過程學習。在充分意識到柏林危機風險的基礎上，豬灣的失敗經歷為肯尼迪及其幕僚勾畫出了其決策過程需要改進之處。

（一）信息共享

在柏林案例中，更暢通的信息共享是可以預見到的，因為與豬灣不同的是，柏林政策并非以秘密行動為中心。因此，在這一維度的改進是（證明存在過程學習的）較弱的證據。但是，歷史記錄顯示肯尼迪、其內閣及幕僚有權獲取關于柏林現行政策的完整信息。國務院提供了一份詳細紀事，記錄了自1958年危機爆發以來所有與柏林有關的關鍵決定，以及一份對“1961年柏林問題”的全面評估。盡管柏林決策規劃中涉及高度機密的信息，但總統及其最親密的顧問（不是中情局那樣的獨立機構）可以決定誰“需要知道”。由于柏林危機中外交和軍事之間有著錯綜復雜的聯系，國務院獲準可以了解國防部的計劃。在豬灣規劃中行動層面和政治層面的考量從未實現融合，而較少的信息阻隔使這一點在柏林規劃中得以實現。最關鍵的是，針對柏林問題還設立了一個機構間協調小組，每周在國家安全委員會會議之前先開一次會。此外，肯尼迪對信息的控制意味著他也可以利用政府以外的資源。艾奇遜婉拒了各種政府職務，但出任總統的私人顧問，享有高級別的審查權限，對柏林和北約戰略進行審查；當時在哈佛大學任教的基辛格與施萊辛格合作對艾奇遜計劃進行評判；另一位哈佛大學教授托馬斯·謝林（Thomas Schelling）撰寫的關于“柏林危機中的核戰略”的文章送到了總統手中并給總統留下了“深刻印象”。

（二）避免過早得出結論

1.總統管理風格

肯尼迪執政初期，建立了一個非正式的國家安全決策模式，主要依靠總統提供指導。不同的意見都匯報給總統本人，他希望直接參與政策規劃。在豬灣之后，肯尼迪保持了這種合議制的決策風格。他的顧問們依舊可以發表異議，并把辯論帶到總統面前——盡管有更正式的機制可以調和他們的意見。所以亞歷山大·喬治認為，肯尼迪政府從功能失調的合議制模式轉變為教科書式的合議制管理模式。

肯尼迪更積極投入地參加柏林政策會議，防止了被稱為級聯效應的決策失誤再次發生。級聯效應是意思是，地位高的小組成員所采取的早期立場弱化了隨后的討論。舉一個例子，邦迪在7月19 號的國家安全委員會會議后做的摘要中寫道：“艾奇遜最初似乎認為擬定的行動方針不夠有力也不夠明確，但是總統讓討論繼續進行，直到大家漸漸清楚國防部長麥克納馬拉提出的靈活時間表實際上可以確保在危機惡化時進行迅速部署，這樣艾奇遜就滿意了。”肯尼迪在柏林政策規劃期間堅持認真搜索信息。他從國務院了解到了美國對柏林政策的完整歷史、應急方案的狀態以及可采用的談判立場；又從艾奇遜那里了解到對現有政策的批評，并考慮了基于不同假設的政策框架；通過與歐洲領導人的會晤，肯尼迪也對西方國家的各種觀點和關切有了深入了解；此外，就柏林規劃而言，盡管前任總統具有較高的可信度和專業知識，但肯尼迪還是對艾森豪威爾時代那些與當前戰略目標不一致的計劃啟動了審查。在整個柏林決策過程中，肯尼迪控制著政策制定的步伐，沒有因機構或政策慣性而感到不知所措。

2.白宮有了發言權

與豬灣形成鮮明對比的是，在柏林決策期間，肯尼迪的助手們更傾向于提出不同看法，因為他們知道總統想聽取他們的意見。施萊辛格認為這是豬灣的一個重要教訓：“豬灣給了我們進行不禮貌的質詢和粗魯評論的許可。”他們深入評估各種假設，反駁彼此，并推動總統作出艱難決定。施萊辛格和邦迪對艾奇遜計劃中隱含的假設不懈的關注，以及他們在備忘錄中強調“待澄清的關鍵問題”，都表明了這一點。

盡管情報和軍方的負責人參與了柏林決策過程，但他們的作用以及其意見得到的重視均被削弱。中情局的影響力大大降低，盡管杜勒斯和比塞爾仍在任上，但他們已經較少出現在柏林政策會議上。在軍事方面，國防部長麥克納馬拉在傳達軍方意見方面發揮了更大的作用。肯尼迪還用泰勒取代萊曼·萊姆尼澤（Lyman Lemnitzer）擔任參謀長聯席會議主席。但是總的來說，與豬灣時相比，肯尼迪對軍事和情報分析的信任減少了。最突出的鷹派聲音來自政府外人士艾奇遜。

在處理柏林危機時，肯尼迪廣泛征詢國務院、國家安全委員會以及政府以外顧問的意見。國務卿臘斯克得到了總統更多的信任。最值得注意的是，肯尼迪對白宮顧問表現出更大的信心。肯尼迪讓自己熟識和信任的人也參與決策審議，例如索倫森。肯尼迪在就職前不太了解的其他官員，例如施萊辛格和古德溫，成為深受信賴的外交政策顧問。邦迪在豬灣事件后并未失去信任，反而在總統決策中處于更核心的位置，而且他與肯尼迪十分親密。的確，邦迪在豬灣后這種更重要的角色成為了現代國家安全事務顧問一職的原型。

3.不同方案的出臺和審核

維也納會議后，柏林危機開始升級，國家安全委員會召開了一些會議，肯尼迪對正式的機構間政策協調感到滿意。在豬灣慘敗發生前，國家安全委員會從未開會討論過古巴問題，與此相對照的是，柏林危機期間，國家安全委員會在兩個月內舉行了三次會議，即6月29日、7月13日和7月19日，討論柏林問題。雖然并非決定性的，這一頻次表明，政策審議在此期間已經正規化。在很多場合，邦迪都要求國務院、國防部、財政部以及中情局提供報告來為這些會議做準備。國家安全委員會還作為協調機構，全面系統考量備選政策方案，尤其是施萊辛格提出的方案（作為對艾奇遜計劃的補充）。肯尼迪的最高顧問團，即柏林領導小組在國家安全委員會的主持下舉行會議。此外，柏林危機期間肯尼迪的每一個關鍵決定都由國家安全行動備忘錄明確記錄，其中描述了預期行動、行動執行人、截止日期和后續機制。

柏林應急預案部門間協調小組在人員層面上對柏林領導小組形成了補充。而在部門層面，備忘錄的廣泛流動是跨機構參與的明顯例證。會議的參與者來自所有相關機構，而白宮對決策過程實施了最強的控制。值得注意的是，在“豬灣”之后，肯尼迪還為處理老撾和越南問題建立了類似的小組，表明這些改革不僅僅針對柏林和歐洲問題。總體而言，柏林決策過程反映了一種審慎的努力——制定程序以確保其他備選方案能夠系統地進入議程，并得到來自不同資歷者、不同角度的詳細討論，以避免級聯效應。盡管肯尼迪繼續利用非官方渠道，但正式的國家安全決策程序構建起了整個流程。

（三）考慮實施

柏林政策規劃仔細考慮到了實施層面的問題。肯尼迪對應急方案的重新評估明確旨在確保戰略目標得到清晰界定，以及資源與這些目標相匹配。通過界定美國在柏林的利益范圍，肯尼迪創建了一個實施框架——由于應急計劃已經預見到了蘇聯試圖限制東西柏林之間的難民流動，之后柏林墻修建時未引起太大反應。因此，不必因柏林墻的修建而對肯尼迪7月19日決議的執行進行改動。

雖然已經設定政策目標，在肯尼迪7月19日宣布最終決定前，資源配置仍是主要議題。政府主要人物討論了派駐歐洲的常規部隊的必要規模——足以做到阻止蘇聯進攻并加強美國在談判中的地位。討論涉及到部隊級別、必要的額外國防撥款額、征兵的規模、預備役動員的程度以及宣布國家緊急狀態的合宜性。肯尼迪對艾奇遜計劃的修改反映出他渴望調整手段和目的——足以表明美國決心的增強，但沒有到引發強烈反應的程度。的確，肯尼迪政府在明確行動方案時也考慮了其他行為主體的可能反應，包括東德、蘇聯、國會、民意和美國的盟友。

比較柏林和古巴的案例，總體可以看出，肯尼迪政府的外交決策過程有所改善，而一手資料和二手資料均強烈表明，這些改進源于有意識地從豬灣失敗中學習。在前述有效學習的三個維度中，最具說服力的是改進后的決策程序——避免了在全面審查前過早就政策方案達成共識。此外，決策過程正規化，得到更多授權的白宮成為決策中心，重塑了審議程序的各個方面，也包括了信息共享和實施的問題。更好的信息共享和對實施的重點關注進一步證實了過程學習的存在，盡管外部環境也可以解釋這些差異：就信息共享而言，豬灣作為秘密行動的性質天然阻礙了信息流通；而從實施方面來看，柏林決策的規模，以及業已存在的咨詢機制與豬灣本來也有所不同。總的來說，這里的案例對比清楚地證實了過程學習作為一個變量的合理性，它為國際關系中的學習提供了新的分析視角，有必要進一步研究。

九、學習最可能在何時進行？

除了論證過程學習在外交政策中的合理性和重要性之外，本文還提出了三種最可能促成過程學習的條件：所討論的組織的特征、失敗的屬性以及總統的認知復雜度。這些條件部分從案例研究中歸納而來，部分從國際關系、政治心理學和組織科學領域的最新研究中推演而來。盡管總統的認知復雜度是相對固定的輸入（除非領導人更替或經歷重大醫療事故或心理事件），但其他兩種情況都會面臨政治壓力，對學習形成阻礙。本節著重強調了決策者面臨的這些取舍，同時指出了未來針對過程學習的研究道路。

（一）組織特征

行政科學研究表明，在組織成員具有共同的關系維度和認知維度時，組織會有更好的學習效果。組織學習主要發生在成員的思想中，因此，共同的關系和認知屬性會使不同個體對失敗作出同樣解釋的可能性大大增加。這個因素對于解釋過程學習尤其重要，因為盡管總統可以單方面對決策過程施加結構性改變，但他對非正式程序和做法的控制卻較少。因此，對于真正的過程學習而言，由于盡可能多的成員就失敗原因達成了真正的共識，因此外交決策的組織理念必須有所改變。

盡管共同的世界觀有助于形成統一解釋，但在美國國家安全決策背景下，由于實踐和政治層面的考量，這種統一難以實現。軍事和文職官員往往背景不同，對如何合理使用武力持有截然不同的看法。即使可能具有共同的關系和認知維度，小組對單一文化的希求也存在一個限度。研究不斷確認了多樣性在促進小組創造力和創新方面的價值。的確，志趣相似的人快速達成一致實際上會阻礙有效的評估。因此，盡管共有的認知維度有助于更快達成共識，并使學習過程更容易，但這些條件也限制了后續改進的空間。團隊決策領域的最新研究開始通過關注成功團隊具體的特征及實踐來處理這種沖突。通過復制成功團隊的習慣和背景，政府團體或許能夠同時克服多樣性過多和不足的弊端。

（二）失敗的屬性

盡管許多失敗并未在組織行為層面帶來有意義的變化，但某些類型的失敗會使學習更可能發生。政治學家杰克·列維（Jack Levy）表示：“最有可能觸發學習的是那些當時未曾預料或在回顧時也無法預測的失敗。”特別是快速而直接的環境反饋、時間壓力以及反映組織沉疴病灶的失敗使學習更有可能。此外，在美國政治體系中，外交政策一旦失敗，會面對國內的強大壓力——要求調查失敗原因并作出回應，至少在表面上如此（如果事實并非如此）。

但是，即使在最理想條件下，政治壓力也可能對學習形成障礙。正如列維所說：“由于在主流的組織思維或權力結構內部缺少契合，一些重要教訓可能會被忽視。要求妥協的政治壓力可能會大大淡化‘教訓’的潛在價值和教育意義。”確實，許多學者都強調了官僚機構掩蓋錯誤的動機。即使失敗是具體而鮮明的，也很容易被視為“一次性的”。在高度制度化的官僚機構中，對路徑的依賴會嚴重阻礙組織變革。如果很難吸取教訓或代價很高，政客們常會推遲改革，甚至不惜冒著未來失敗的風險。

（三）總統的認知復雜度

領導者的性格也會塑造他或她進行政策審議的過程，以及對外交政策過程學習的接受程度，特別是領導者的認知復雜度“通常與更復雜和更好的適應行為相關聯，尤其是在模棱兩可或混亂的情境中”。與那些認知復雜度較低的人相比，認知復雜度高的人更容易接受外界環境的反饋，更愿意改變信念，并且更虛心地接受不同信息。他們的理解力一般也更強，更有可能參與到那些可以促進學習及提高學習質量的心理過程中。此外，領導者可以培養學習風氣，如鼓勵下屬表達不同意見。實際上，組織研究者發現，領導者如具有與認知復雜度相關的一些特征，則更可能是“變革型”的，會利用他們的才智將個人學習與組織學習聯系起來。

十、結論：學習的遺產

肯尼迪政府對豬灣事件的反應展現了從外交政策失敗中所進行的學習。豬灣失敗是明確無疑的。盡管允許從各種角度解釋失敗原因，但組織成員迅速整合了觀點，而且總統愿意接受有意義的改變。的確，肯尼迪本人較高的認知復雜度、失敗的無異議性，以及新政府執政初期各項程序仍然靈活可變的特點，共同創造出一種特別適合學習的組織行為規范。結果就是組織程序上的有意識改進（即過程學習），而且不久就在對柏林危機的處理中得到了充分體現。與豬灣不同，柏林應急計劃的制定過程體現了結構更優化的決策流程、更少的信息丟失、更徹底的方案審查以及對實施層面更密切的關注。盡管與事實相反的情況我們無法證明，但肯尼迪政府決策過程的有效性的確有助于緩解東西方在柏林的對峙局面。

這一發現也挑戰了一種傳統觀點——古巴導彈危機是證明肯尼迪政府從豬灣教訓中有所學習的第一個證據。此外，本文的發現有助于解釋國家安全委員會執行委員會在古巴導彈危機期間作為審議機構的成功，例如，羅伯特·肯尼迪作為“魔鬼代言人”角色來質疑過早達成的共識。作為冷戰中華盛頓和莫斯科最接近核武器交火的一次對峙，古巴導彈危機向學者和決策者們展示了外交政策過程學習中的風險：有些失敗只會造成短期的尷尬，而另一些則決定了和平與災難性戰爭之間的距離。

肯尼迪在豬灣事件后的學習并不能表明所有領導者都能學習，也不能表明學習是一個線性過程且始終進行。但它的確可以表明，過程學習的研究視角所揭示的學習頻率要高于傳統認為的那樣，并闡明了先前被忽略的國家外交政策行為的決定因素。通過此框架，未來研究可以更嚴格地測試組織特征、失敗的屬性以及總統的認知復雜度對學習的影響。未來此類研究還應涉及范圍問題（這超出了本文的討論）：總統在什么條件下可以從外交政策成功案例中有所學習？總統可否從別人的失敗中學習？由于其他國家仿效了美國的國家安全決策機制，是否可以看到類似的過程學習？國內政策的決策過程是否根本不同于外交政策的決策過程？

正如針對特朗普的討論所表明的，理解總統從外交政策失敗中學習這一點對學者和官員都是重要的。總統在美國國家安全事務中占主導地位，近年來更是如此——因為國家安全委員會在軍事行動上也承擔了越來越多的職能。此外，在危機時期或面臨戰爭與和平的重大決策時，總統對外交政策的影響最大。所以，能否對政策流程作出改進，會在考慮不周的決策產生最嚴重后果時顯現出其關鍵影響。