從放權強鎮到市域整合:尺度重組視閾中的珠三角“市管鎮”體制再造*

張緊跟

一、問題的提出

20世紀80年代以來，珠三角快速工業化和城鎮化在東莞和中山型塑了獨具特色的“地級市直管鎮體制”。在扁平化“市管鎮”體制下，持續的放權強鎮激發了鎮域發展的能動性、創造性和活力，不僅孕育出連綿成片且實力雄厚的專業鎮，而且推動了珠三角經濟社會持續快速發展。但是，隨著珠三角轉型升級和新型城鎮化發展，“市管鎮”體制逐漸顯露出資源利用碎片化與低效化、基礎設施重復建設、城市中心服務功能弱等發展疲態，既不利于區域整合和轉型升級，專業鎮發展模式又難以為繼。因此，“市管鎮”體制去路何在就成為一個思考珠三角未來發展需要回答的理論命題。

從既有研究來看，研究者從兩個角度進行了回應。一方面，強調專業鎮轉型升級。盡管研究者意識到專業鎮轉型升級①以及創新引領②的必然性，但面臨著如何實現產業結構升級與優化城鎮空間的完美結合③。不僅如此，鎮街主導發展模式缺乏對高端要素的吸引力和承載力，難以實

現創新驅動發展戰略。另一方面，強調行政區劃改革是東莞、中山等組團化城鎮實現空間整合的關鍵。④不過，類似“撤鎮設區、設立鎮級市”等改革倡議難以落地。⑤更重要的是，雖然行政區劃改革能緩解碎片化城鎮發展困境，但因其缺乏區域發展思維，以致僅限于空間重構的行政區劃改革無法完全破解區域發展迷局。⑥因此，珠三角“市管鎮”體制去路何在依然需要繼續深入研究。

二、尺度重組：新的分析視閾

為了應對全球化和區域一體化時代經濟社會重構給區域治理帶來的挑戰與機遇，尺度重組理論應運而生。與剛性的行政區劃改革相比，尺度重組更強調以柔性機制來重塑相關地理單元間關系。所謂尺度，是人文地理學中用于表述不同范圍與層級劃分框架下空間規模、層次與相互關系量度的基本概念，⑦既包括地域空間又包括附著在地域空間中的社會關系，是空間距離、社會關系和環境因素的復合體。與傳統地理學將尺度視為靜止且固定并有清晰邊界的自然地理景觀不同，尺度重組理論強調尺度是一種“社會建構”。⑧在這其中，全球化與區域一體化驅動了地理空間的“流動性”“可塑性”，社會過程不斷重新生產和建構原有地理空間結構及組織形式。在此進程中，國家-區域-城市逐漸型塑的水平一體化與垂直一體化組織與過程會不斷改變原有的自然地理邊界和關系網絡，從而實現“地理-社會”二元空間的再生產。基于此，尺度重組理論逐漸被應用于城市治理研究，成為經濟社會巨變中城市區域提升發展競爭力的政策工具。因此，作為權力和控制力在國家-區域-城市等不同尺度間變動的尺度重組，既反映了特定的區域政策創新意圖，又是一種促進資本積累的空間生產策略。⑨于是，來源于人文地理學的尺度重組理論，既是全球化和區域一體化進程中區域空間生產和區域治理的重要理論視角，又是創新區域發展環境和促進經濟發展的重要政策工具。

尺度重組之所以發生，是因為全球化與區域一體化所引發的經濟社會巨變重構了國家-區域-城市的“地理-社會”空間。作為一種區域治理策略，尺度重組旨在回應外部挑戰、調適權力關系并創新治理，為集聚流動的資本構建新的地理基礎和治理機制。⑩在尺度重組理論中，國家-區域-城市不是被動地為全球化和區域一體化“侵蝕”而“空心化”，而是主動通過空間重組和治理再造來重新定義全球化和區域一體化。誠如張京祥所言，國家-區域-城市將尺度重組作為一種應對全球化和區域一體化時代市場缺陷的政策工具，在有限空間內通過調節與配置資源來重構全球化和區域一體化環境中的“流動和可塑化空間”，從而有助于尋找到“粘連”流動資本的更多機會，以增強自身發展競爭力。

在尺度重組過程中，一方面，資源要素流動和發展帶來的挑戰會使國家-區域-城市的權力延伸到原有地理空間范圍之外，從而會引發尺度空間的組織再造。在此過程中，原有空間地理邊界依然存在，但因應全球化和區域一體化發展需求的制度安排會對國家-區域-城市的發展形態及其地理空間產生深遠影響，從而不斷塑造出新的邊界。如全球化和市場化催生了類似如珠三角這樣的城鎮密集區，連綿成片的城鎮集群在區域一體化中進而發展成都市圈乃至城市群，原有城鎮單元之間的地理邊界在此進程中會不斷進行重組。另一方面，國家-區域-城市這些地理單元為因應全球化和區域一體化，會不斷調適彼此間權力結構和網絡關系。如在歐洲國家之間經濟一體化發展進程中，從煤鋼聯營到歐共體再到歐盟的治理變遷折射出歐洲國家之間區域治理制度的持續創新發展過程。因此，尺度重組不僅涉及原有地理單元的地域空間再造，而且涉及地理單元之間的權力關系重新配置和治理制度重新安排。

對于城市發展而言，尺度重組不僅使城市形態和空間結構發生了如空間蔓延、形成多中心區域等重大變化，而且生產了新的城市地域空間組織如驅動了跨域聯席會議、跨域府際協議等治理結構和權力關系的調適性變革。簡言之，作為經濟社會發展驅動的地域空間重構以及附著在地域空間之上的經濟、社會、政治關系再造過程的尺度重組，不僅重構了地域空間，而且強調適應性治理制度再造。在東莞和中山等組團化城市發展中，尺度下移催生的多中心鎮街競逐發展在驅動快速工業化和城鎮化的同時，也面臨著碎片化發展模式難以為繼、市域競爭力弱化等困境，以致尺度上移的呼聲日隆。但是，簡單運用集權-分權二分法已經難以精準把脈當代中國的城市治理變遷過程。因此，尺度重組理論為分析一定地域空間中經濟社會發展觸發的“地理-社會”二維空間再造提供了有價值的政治經濟學分析視角，為轉型期中國城市發展的空間重構和治理重塑提供了重要的啟發性思路，有助于跳出簡單化的“分權-集權”二元發展困境。基于此，本文將基于尺度重組視閾，通過“解剖”東莞和中山如何從放權強鎮走向市域整合來思考珠三角“市管鎮”體制再造。

三、放權強鎮及其發展成效

20世紀80年代以來，珠三角因應工業化快速發展的需要，尺度下移的放權強鎮成為不約而同的發展策略，“給基層以更大更多權力，從而充分調動了基層干部的辦事積極性，使基層充滿生機與活力”。1988年，珠江口東西兩岸的東莞與中山先后由縣升格為不設市轄區的地級市，形成了獨特的地級市直管鎮體制。在此后30余年間，這種扁平化管理體制不僅避免了多級政府無序競爭地共爭資源、共上項目，而且由于政府層級少，政令下達與下情上報快捷、行政審批程序簡化，行政管理績效顯著提升。更重要的是，地級市直管鎮扁平化行政架構讓市級政府可以向各鎮(街)大膽放權，而鎮(街)可以自主按照各自地理、區位優勢吸引并聚集包括勞動力、資金等在內的生產要素，從而成功打造了獨具特色的珠三角專業鎮經濟發展模式。

早在20世紀80年代初，招商引資等資源爭奪的主戰場在東莞已被下放到鎮甚至是村。為適應市場化發展需要，東莞1992年的放權強鎮改革開始從工商、消防等8個方面下放權力來強化鎮街管理職能。此外，東莞還把投資總額1000萬美元和500萬美元的項目立項審批權下放到鎮。為了使權力下放中事權與財權相匹配，東莞以“誰賺錢誰花錢”為原則建立起市、鎮、村多級財政管理體制。2009年，在廣東省試點首批擴權強鎮中，石龍、塘廈兩鎮被賦予更多縣級經濟社會管理權限，以緩解其“人大衣小”發展困境。從2011年開始，東莞市進一步擴大鎮級政府財權。擴權強鎮使東莞中心鎮經濟社會管理權限基本達到縣級政府水平。在2012年以來新一輪“放管服”改革中，東莞市將簡政強鎮事權改革下放到全市所有鎮街(園區)，實際上賦予其縣級管理權限。持續的放權強鎮改革極大地激發了各鎮(街)發展活力，型塑了東莞特色的“市、鎮、村、組”四輪驅動的工業化和城鎮化道路以及“一業帶一鎮、一業興一村”發展模式，專業鎮、專業街、專業村發展催生出了各自領域的產業集群。目前，有31個鎮街共獲認定省級技術創新專業鎮稱號36個。與一般地級市經濟總量60%以上集中在市轄區不同，東莞市專業鎮2015年地區生產總值達5050.3億元、相當于全市的80.5%。

與東莞類似，“地級市直管鎮”使中山市政府可將應由縣(區)行使的權限直接下放到鎮(街)，市級決策高效傳達至鎮街，賦予鎮(街)較大自主權和決策權，激發了鎮(街)的發展動力和活力。20世紀90年代初，中山市為提高鎮街招商引資項目審批效率，在經過為期1年的試點下放“三資”企業項目審批權到小欖等14個鎮(街)后，迅速將此項權力下放全市所有鎮(街)。2003年，因應鎮街建設管理需要，中山市開始委托鎮街辦理與項目建設相關的管理與審批事項。2011年，在新一輪簡政強鎮事權改革中，中山市分兩批將涉及市發展和改革局等數十個部門的1833項事權下放到鎮街。2014年，中山市鎮兩級權責清單顯示：45個市直部門保留事權4674項，下放到鎮(街)事權2033項。持續的放權強鎮改革不僅賦予鎮(街)更多經濟社會發展自主權，而且因其更符合鎮街實際發展需要，有效激活了鎮域經濟發展活力。20世紀80年代以來，“一鎮一品”的產業發展模式見證了中山實體經濟的起飛，同時也使中山躋身“廣東四小虎”。中山16個專業鎮既包括食品加工、辦公家具、紡織以及休閑服裝等主要依托勞動力和自然資源的資源密集型產業，又發展了健康醫藥等技術密集型產業。目前，擁有裝備制造產業、新能源產業、現代照明產業和五金設計與制造行業等27個國家級產業基地和15個省級“技術創新專業鎮”的中山是廣東省專業鎮比例最高的城市。其中，24個鎮街中的16個專業鎮產值占全市比重達72%、稅收貢獻達65%，形成與東莞類似的“強周邊弱中心”城鎮化格局。

總之，20世紀80年代以來，東莞和中山先后經歷了市場化和全球化驅動的經濟社會巨變，并推動了前所未有的地域空間尺度重組。在放權強鎮這一尺度下移以及地級市直管鎮的扁平化行政架構下，東莞與中山兩市以專業鎮創造出眩目的經濟發展成果而躋身“廣東四小虎”。

四、放權強鎮面臨挑戰

(一)發展模式難以為繼

隨著中國經濟發展進入新常態，珠三角地區“一鎮一品”的傳統專業鎮發展模式遭遇嚴峻挑戰。一方面，專業鎮主導地區經濟發展的傳統模式難以為繼。珠三角許多專業鎮以傳統產業為主導、主要依靠勞動密集型產業，缺乏龍頭企業、自主知識產權和核心技術，隨著經濟新常態下土地、資源、勞動力等要素紅利的萎縮，大多產業發展后勁不足而日益走向衰敗。尤其是用地制約、產能過剩與電子商務影響以及專業市場發展無序、同質化競爭嚴重等，導致東莞和中山一些專業鎮陷入發展乏力的窘境。另一方面，以鎮街為主導難以落實創新驅動戰略。作為中國制造業轉型升級的必由之路，創新驅動必須對區域交通、公共服務、行政效率、資源分配等進行重構。但是，以鎮街為主導顯然難以承載這樣的需求。珠三角諸多專業鎮街都面臨著產業服務體系薄弱、科技中介服務和專業管理服務能力不高、高端創新服務要素集聚水平低下的窘境。不僅如此，條塊分割使鎮街間缺乏協作，推動中小企業整體實現創新發展的創新網絡難以形成，最終珠三角專業鎮整體技術創新效率偏低。于是，曾經使東莞和中山獲得“中國制造”之耀眼光環的專業鎮，在經濟新常態下漸顯疲態。曾經光芒無限的地級市直管鎮體制則凸顯出“諸侯割據式行政架構”的弊端，專業鎮產業發展“天花板”、產業低端創新力不足以及鎮街間同質化競爭激烈、公共服務跟不上轉型升級要求等成為傳統發展模式的“阿喀琉斯之踵”。

(二)區域治理失靈

在組團化城市發展中，尺度下移衍生出的“尺度政治”也導致市級政府應變遲緩與鎮街的各自為政和碎片化發展。首先，行政區經濟阻礙了跨鎮街協作。地級市直管鎮體制為各鎮街發展提供了個性化空間，無疑是其迅速成長為專業鎮的重要推手。但“各自為鎮”的“行政區經濟”，也給市域要素資源統籌整合制造了難題。與區域經濟一體化相悖，鎮街分立的行政區經濟表現為行政區劃對市域經濟發展的剛性約束。鎮街間涇渭分明的行政分割、楚河漢界的管理界線使得諸如基礎設施建設、用地布局、以及產業發展上難以實現整合聯動。以至于各個鎮街都在各自規劃，都在修路架橋建樓營城，難以逾越的行政壁壘遏制了規劃發展中的跨鎮街協作。長此以往，缺乏協作的鎮街間爭資源、搶項目、畫地為牢，不僅導致重復建設、各自為政的資源浪費，而且形成了東莞和中山現行的弱中心、點狀分布的組團化城市格局。其次，導致重復建設與惡性競爭。分割的行政區劃使得各鎮街缺乏統一的規劃布局和分工，導致重復布局和產業同質。在此基礎上，勢必引發“爭資源、爭市場”的惡性競爭。專業鎮發展使東莞各鎮街各自為政，低水平重復建設造成了某些鎮街濫規劃園區、盲目開發土地，既勞民傷財又加劇了建設用地緊缺。在中山，惡性競爭甚至導致諸如某些鎮的傳統產業集群內部頻頻發生惡性價格競爭。最后，鎮街之間跨界公共服務供給不足。在跨鎮街公共服務供給問題中，有限理性的鎮街往往都想“搭便車”，以致難以走出“集體行動困境”。在中山，多個鎮街間人員、生產要素流通的橫琴大橋、沙口大橋、西海大橋等交通要道，成為無一日不堵車的交通瓶頸。在東莞，鎮街間交通銜接問題一直是制約各鎮街經濟互動和中心城區輻射周邊的瓶頸。

(三)城市化受限

鎮街主導的發展模式，雖然使東莞和中山走出了一條以經濟國際化帶動農村工業化、城鎮化的發展道路，也同時造就了低密度、碎片化、多中心的城鎮化格局，無法形成社會服務集聚中心，城市建設呈現“大分散、小集中”格局。盡管中山城市化率已達80%以上，但現行發展模式不僅造成產業、人口、土地等資源使用分散化，而且導致中心城區經濟總量小、發展速度慢、輻射能力弱，許多鎮街還處在“半城市化”狀態而難以承擔加快轉型升級的客觀要求。與周邊城市相比，中山中心城區在商業設施規模、質量能級、業態種類、功能集聚度等方面存在明顯差距，缺乏足夠的影響力和輻射力。2015年中山主城區占全市經濟總量的比重僅為18.87%，遠低于國際流行的首位城市應占該區域經濟總量30%的標準。弱中心使中山轉型升級發展中市域經濟社會發展龍頭、要素配置中心、產業擴散中心、技術創新中心和信息流轉中心的功能無法發揮，嚴重制約了生產性服務業的集聚發展及其對城鎮化的帶動作用。與中山類似，鎮街主導的發展模式使東莞面臨城市空間布局散亂、同質化建設現象突出、區域發展差距擴大、中心城區綜合承載和輻射帶動能力弱等發展困局。在資源制約和經濟社會轉型發展背景下，碎片化鎮街發展不僅導致城鄉混雜的城市區域空間發展品質低下而難以為繼，而且也難以實現創新發展所需要的人才聚集。最終，以單一鎮街為主體開展城鎮規劃，不僅使中心城區城市功能不突出，第三產業尤其是高端服務業如科研、教育、文化等發展明顯滯后，而且使各鎮街城市功能培育處于較低水平，成為制約東莞和中山城市化轉型升級的瓶頸。

(四)放權改革面臨挑戰

首先，“事下放而人和財不下放”的結構性矛盾突出。行政性放權改革導致鎮(街)事權快速增加，原有事權、人權和財權的匹配關系被打破，這無疑會降低鎮街履職能力和管理服務水平。“加量不加價”的“事權下放”遭遇的是鎮街人員“嚴格控編”，鎮街只能“疲于應付”。調查顯示：與中山全市鎮街事權總量2012～2016年增長60%以上相比，同期全市鎮街工作人員僅增長30%，事權下放與人員配比之間存在著巨大落差。于是，“編外人員”數量激增。其次，事權下放遭遇法制障礙。東莞雖然下放了許多是縣級政府才能行使的經濟社會管理權限，但市直部門主要是以變通的委托、交辦方式下放，鎮街在行使這些權限時也只能以相應市直部門名義進行，加蓋的也是市直部門業務章。因此，放權強鎮改革雖然擴大了鎮街經濟社會管理權限，但是鎮街并不具備相應的法律主體資格。不僅如此，大量事權下放都遭遇“權責不統一”的尷尬，即權力已下放給鎮街，但市直部門依然是引發行政訴訟后的被告，導致法定責任難以追究。最后，“一刀切”的事權下放不符合各鎮街千差萬別的實際情況。在兩市“放權強鎮”實踐中，“一刀切”的事權下放面對的是發展水平和需求各異的鎮街，不可避免地導致事權下放存在著“空放”或執行困難等問題。

總之，碎片化鎮域發展模式導致資源低效化、動力分散化、設施小型化、形態碎片化、環境低質化，最終損害了市域綜合競爭力提升。與蘇州以約占全市土地面積32%的17家省級以上開發區創造全市72%的經濟總量、65%的財政收入和90%的進出口額相比，東莞以約占全市土地30%的6個園區僅創造了約21%的經濟總量和12%的稅收。因此，必須突破既有行政區經濟框架，走向一體化市域經濟。

五、走向市域整合的地域空間結構重組

基于作為現行體制下重組市域地理空間之手段的行政區劃改革在東莞和中山尚難以落地，走向市域整合的尺度重組可以從柔性的地域空間結構重組入手。

一方面，從鎮街碎片化發展轉向市域協同發展。近年來，東莞和中山兩市不約而同地提出了空間尺度重組的“組團戰略”。在東莞，力圖通過實施園區統籌組團發展戰略，在不改變行政架構的前提下劃定了六大片區，進一步理順行政體制，推動區域間資源的配置和整合。2015年，東莞出臺《東莞市城市總體規劃(2016-2030)》，明確了“分區統籌、強心育極、對接灣區、聯系廣深”的空間發展策略和區域經濟發展理念。2017年，東莞將全市劃分為城區片區(包括南城街道、莞城街道、東城街道、萬江街道、高埗鎮、石碣鎮)、以松山湖(生態園)為中心的松山湖片區、以濱海灣新區為中心的濱海片區、以水鄉新城為中心的水鄉新城片區、以常平鎮為中心的東部產業園片區和以塘廈鎮為中心的東南臨深片區，強調將通過園區統籌組團發展、做強園區核心功能、增強輻射帶動作用，縮小區域發展差距、提高城市建設品質，形成聯動發展新局面。無獨有偶，2011年，中山市提出從行政區經濟轉型為經濟區經濟。2016年底，中山市第十四次黨代會提出“一中心、四組團”發展戰略。2017年4月25日，全面啟動“一中心、四組團”發展戰略的《中共中山市委 中山市人民政府關于實施組團式發展戰略的意見》正式發布。為了探索統籌協調集約發展，中山將打造“中心、東部、東北、西北、南部”五個組團，分別成立作為議事協調機構的組團管理委員會，以“一組團一模式”推進治理機制創新。顯然，如何調動各鎮街參與組團發展的積極性、如何協調和平衡各鎮街利益，是促進鎮街協同均衡發展的關鍵。從東莞實踐來看，分別采取了水鄉特色發展經濟區管委會模式和松山湖生態園管委會模式兩種并行的跨鎮街協調制度。基于中山組團發展運作實踐，研究者在比較各種可能的跨鎮街橫向協調基礎上，提出了建立健全聯席會議的構想。但無論是管委會還是聯席會議，都只是組織層面的制度安排，如何使管委會、聯席會議協作到位還需要更為完善的治理機制。

另一方面，調適市中心與周邊鎮街關系。東莞與中山“市管鎮”體制發展遭遇的種種挑戰，既是因為缺乏鎮街協同發展，又是因為“弱中心強周邊”的組團化城鎮發展模式難以為繼。因此，在實施“組團”戰略的同時，還必須立足于市域整合而重構市鎮關系。一方面，日益激烈的城市發展競爭迫切要求提升中心城區競爭力，中心城區必須具備強大的集聚、輻射和公共服務功能。另一方面，區域發展競爭中代表一個城市形態、功能與品質的中心城區，應該能在經濟社會發展的“極化效應”基礎上產生“擴散效應”，以輻射周邊發展來促進市域融合發展并最終提升區域整體競爭力。因此，為適應城市化轉型升級發展需要和日益激烈的區域競爭，東莞與中山這樣的組團化城市必須重新盤整松散的資源、重組市域空間，從分散式城鎮化發展形態走向集聚式發展，凝心聚力地打造出一個強有力的中心城區，從而提升整個城市凝聚力與品質感。具體而言，在東莞和中山等制造業鎮街星羅棋布的區域，發展現代生產性服務業是中心城區建設的最優選項。貫穿于企業生產的上游、中游和下游諸環節的現代生產性服務業依附于制造業企業而存在，通過將日益專業化的人力資本和知識資本引進制造業以推動其轉型升級，從而成為加速二三產業融合的關鍵環節。充分發展具有專業化程度高、知識密集特點的現代生產性服務業，不僅能為提高制造業生產效率提供保障服務，而且有利于保持工業生產過程的連續性、促進工業技術進步和產業升級，可以成為推動東莞和中山制造業轉型升級的重要引擎。與傳統資源密集型生產性服務業相比，現代知識和技術密集型生產性服務業的集聚效應更加明顯，對創新效率有顯著的促進作用。而從既有實踐來看，在新型專業鎮邁向高端產業的征程中，現代生產性服務業在中山開始發揮出經濟轉型“中場發動機”的作用，東莞制造業企業的品牌、技術、質量意識不斷覺醒，對包括科技服務在內的現代生產性服務的需求猛增。因此，發揮東莞和中山中心城區在教育、醫療、生活配套等方面的比較優勢，大力發展能引領周邊鎮街制造業轉型升級的現代生產性服務業勢在必行。如此，就可以塑造一個中心城區定位為現代生產性服務業集聚發展、輻射周邊鎮街制造業發展，外圍鎮街與中心城區產業協同、錯位發展的市域共同體。

六、走向市域整合的治理機制重構

在人文地理學研究中，尺度重組是“地理-社會”的雙重空間再造過程。為此，尺度重組視閾中的“市管鎮”體制再造，除了空間結構重組外，還需要推進與之相應的區域治理機制重構。在區域治理中，政府、企業和社會組織都是不可或缺的行動者。相應地，實現市域整合的治理機制重構包括：

首先，完善市域府際協作機制。為了實現地理邊界、行政邊界和經濟邊界的良性耦合，基于短期內無法實現行政區劃改革式空間重組的現實，推進市域內不同政府之間的分工與功能重新配置就是一種理性選擇。一方面，建立健全橫向府際協作機制以實現鎮街協同發展。在“組團戰略”中，橫向府際協作的主要使命在于：統籌鎮街間基礎設施和公共服務、統籌土地資源建設市級產業平臺以引進大企業和大項目、整合經濟要素以加強鎮街間產業聯系、提高行政效率并降低運行成本。從國內城市群府際聯席會議的運作實踐來看，缺乏激勵約束等相關機制時，往往長期止步于只有口號而沒有行動。因此，要使東莞與中山的“組團戰略”能成功實現鎮街協同，必須在現有管委會、聯席會議等組織制度之外，完善相應的有效運行機制。一是激勵約束機制。如制定與組團發展相配套的績效考評機制，引入激勵和問責，使各鎮街充分與“組團戰略”相向而行。二是科學的利益共享與補償機制。如通過財政轉移支付、生態補償、項目流轉“內部超市”、招商項目稅收分成和稅收增量共享等措施，塑造鎮街資源共享、利益共贏新局面。另一方面，健全縱向府際協調實現市鎮分工協作基礎上的聯動發展。為此，以“市級統籌、鎮街聯動，利益均衡、整體發展”為原則，可以推動市鎮職能分工基礎上的整合發展。第一，強化市級政府謀劃發展職責。市級政府應該關注提升城市高度、奠定區域格局、發掘發展后勁等事關市域重大發展的全局性問題，聚焦于跨鎮街規劃、重大設施、重要項目，確保城市規劃、建設、管理和產業布局、公共服務在市域內的均衡統一。主要包括：其一，驅動市域產業布局、鎮街經濟轉型升級；其二，促進中心城區升級提質，改變長期以來市中心要素集聚能力弱的局面；其三，轉變粗放型城市發展方式，優化政務服務和生態環境，探索經濟新常態下城市的可持續協調發展路徑。第二，強化鎮街行政執行職責。各鎮街在產業方面做優“存量”的基礎上主要承擔社會建設和公共服務職責。第三，優化市鎮財政分權。市鎮(街)兩層政府的財稅分別源自職能劃分的不同管理領域。在此基礎上，既發揮市級政府的統籌發展功能又發揮鎮街的高效執行能力。一方面，市級政府可以在更高層次上進行市域統一協調，以實現效率與公平。另一方面，鎮街可以在轄區范圍進行有效的公共服務供給，與社區組織合作共治。

其次，激發市場活力。改革開放以來，市場機制成就了珠三角專業鎮的產業集聚和產業集群。從碎片化專業鎮發展走向市域整合后產業集群的高級化發展，同樣也離不開市場機制。事實上，在市域整合中府際協作主要針對發展規劃、基礎設施與公共服務統籌，而實現資源要素自由流動以提升市域資源配置效率離不開市場機制。為此，一是應該借助于有效的府際協作消解行政壁壘，為市域資源要素自由流動創造條件。二是要充分發揮企業在市域整合中的作用。在減少各鎮街對企業跨區域行為限制的過程中，鎮街間的“楚河漢界”將通過市場一體化來克服。當所有企業都根據各地比較優勢進行企業層面的資源配置時，市域經濟整合就會水到渠成。三是要深化放、管、服改革，建立統一的市域市場準入規則、市場監管機制，優化市場運營環境。

最后，激活社會力量。一是激發行業協會商會的活力。行業協會商會既是溝通企業與政府之間關系的橋梁與紐帶，又是實現東莞和中山市域整合中優化營商環境、規范行業市場秩序、加快制造業轉型升級等的重要力量。為此，既要增強行業協會商會的服務市場和政策倡導能力，又要積極營造有利于行業協會商會發展的政策環境。二是發揮智庫的積極作用。一方面，在東莞和中山實現市域整合發展中，應該激發智庫建言獻策功能，促進市域發展決策科學化；另一方面，智庫可以成為政府決策與民意訴求之間的橋梁，促進市域發展決策民主化。三是發展有序的市民參與。實現東莞和中山市域整合發展最終是為了回應廣大市民對美好生活的向往，因此應該通過疏通參與渠道、健全參與平臺、完善參與組織化機制等來發展有序的市民參與，在更高層次、更廣范圍形成深化“市管鎮”體制改革的合力。

結 語

改革開放以來，東莞和中山兩市特殊的地級市直管鎮體制通過持續的放權強鎮，型塑了“一鎮一品”的專業鎮發展模式，也使分居珠江口東西兩岸的這兩個微型地級市與南海、順德一起成為馳名中外的“廣東四小虎”。正是崛起于改革開放大潮之中、星羅棋布于珠三角各地的專業鎮，成就了以制造業聞名的珠三角模式。但是，在經濟發展新常態下，這種發展模式也面臨著產業、土地、行政架構、城鎮規劃“四個難以為繼”。究其成因，主要是行政區經濟模式下的鎮街固守各地特定行政職能空間與權力運行空間，不僅阻礙市域內鎮街間資源要素流動和市場一體化，而且“市管鎮”體制下的碎片化城鎮發展制約了經濟轉型升級和新型城鎮化發展。因此，從放權強鎮適時向市域整合發展轉型的“市管鎮”體制再造，成為一種面向未來的發展選擇。基于尺度重組視閾，既要以跨鎮街協同和市鎮關系重構來實現市域整合中的空間結構重組，又要以強化府際協作、激發市場活力、激活社會力量來實現市域整合中的治理機制重構。總之，東莞和中山統籌市域發展戰略應著重擴容提質，不僅需要在既有“組團戰略”基礎上以現代生產性服務業集聚發展來營造能輻射和凝聚周邊的強市中心，而且需要完善政府、市場和社會協同的治理機制，實現“市管鎮”體制再造。

改革開放以來的東莞、中山、臺州、淄博等城市通過部分權力下移釋放了基層發展動力和活力，既是以簡政放權實現多中心快速發展的成功典范，又成功規避了攤大餅式單極化城市擴張導致的交通擁堵、環境污染等諸多“現代城市病”。但是，在日趨激烈的城市發展競爭中，多中心碎片化發展不僅導致區域治理失靈而且生產了不合理的城市空間布局，缺乏強中心的輻射帶動在相當程度上也削弱了組團化城市的整體競爭力。于是，組團化城市發展面臨著從多中心競逐向聯動整合的發展轉型。通過尺度重組實現柔性整合是當前較為可行的策略選擇。尺度重組視閾中的珠三角“市管鎮”體制再造可以為那些組團化城鎮區域的未來整合發展提供有益的參考。

①岳芳敏：《廣東專業鎮轉型升級:機制與路徑》，廣州：《學術研究》，2012年第2期。

②周春山、王宇渠、徐期瑩、李世杰：《珠三角城鎮化新進程》，北京：《地理研究》，2019年第1期。

③王翔、戴桂斌：《新型城鎮化背景下的專業鎮可持續發展研究——基于珠三角產業社區的視角》，貴陽：《貴州社會科學》，2014年第3期。

④王登嶸、鄧榮全、陳文勝：《城鎮空間整合導向下的東莞行政區劃管理體制創新研究》，南寧：《規劃師》，2006年第9期。

⑤劉建華：《東莞撤鎮設區遭遇阻力》，北京：《小康》，2011年第9期。

⑥張緊跟：《區域公共管理視野下的行政區劃改革:以珠三角為例》，廣州：《中山大學學報》(社會科學版)，2007年第5期。

⑦Richard Howitt, “Scale and the Other: Levinas and Geography,”Geoforum, vol.33, no.3 (August 2002), pp. 299-313.

⑧馬學廣、李魯奇:《國外人文地理學尺度政治理論研究進展》，西安：《人文地理》，2016年第2期。

⑨魏成、沈靜、范建紅：《尺度重組——全球化時代的國家角色轉化與區域空間生產策略》，北京：《城市規劃》，2011年第6期。

⑩Neil Brenner,“Open Questions on State Rescaling,”CambridgeJournalofRegions,EconomyandSociety, vol. 2, no. 1 (March 2009), pp.123-139.