論檢察公益訴訟中出庭檢察官的身份

陳國根 吳強林

摘 要：“公益訴訟起訴人”專指提起檢察公益訴訟的檢察機關，不能把出庭檢察官也稱為“公益訴訟起訴人”。出庭檢察官應當有專屬于自己的特定稱謂，以“公益檢察官”作為檢察公益訴訟案件中出庭檢察官的專屬稱謂是比較理想的選擇。

關鍵詞：檢察公益訴訟 公益訴訟起訴人 公益檢察官

檢察公益訴訟中，檢察官應當以何種身份出席庭審？對于這一問題，相關法律和司法解釋沒有明確規定，《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機關行政公益訴訟辦案指南（試行）》（高檢民[2018]9號文件，以下簡稱“兩個辦案指南”）的規定在實踐中引發了誤讀誤用，因此，有必要對該問題進行深入研究和探討。

一、現有規定及其實踐誤讀

最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2018]6號，以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）第4條規定，“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟”，這是對檢察公益訴訟案件中人民檢察院的身份的明確規定。人民檢察院“公益訴訟起訴人”的身份在上述兩個辦案指南“一般程序”的“提起訴訟”部分同樣得到了確認。然而，兩個辦案指南在“一般程序”的“出席一審法庭”部分卻又指出，“人民法院開庭審理檢察機關提起的民事（行政）公益訴訟案件，檢察機關應當派員以‘公益訴訟起訴人身份出庭履行職責，參加相關訴訟活動?！卑凑者@一規定，在檢察公益訴訟中，出庭檢察官的身份也是“公益訴訟起訴人”。如此一來，“公益訴訟起訴人”既指檢察機關，又指代出庭檢察官，這無疑是矛盾的，在實踐中也引發了誤讀誤用。

實踐中，各地檢察機關在宣傳報道本院辦理的公益訴訟案件時，很多都將出庭檢察官稱之為“公益訴訟起訴人”。比如，微信公眾號“上海檢察三分院”2018年12月22日發表的《被告當庭落淚悔過！看這個公益訴訟起訴人的法庭教育》一文中寫到該院“副檢察長擔任公益訴訟起訴人”;又如，微信公眾號“南充順慶檢察”2018年11月22日發表了《新鮮！檢察長當公益訴訟起訴人對順慶區首例刑事附帶民事公益訴訟案提起訴訟》的報道……這種誤讀誤用的例子可謂俯拾皆是。

另外，在法庭設置方面，放置在公益訴訟案件出庭檢察官面前的桌簽是“公益訴訟起訴人”;而刑事案中，放在出庭檢察官面前用以標識身份的桌簽是“公訴人”。“公益訴訟起訴人”與“公訴人”看起來相似，但結合兩者與檢察機關的關系來理解，則大有不同。

二、從公訴人與公訴機關之間關系的角度看現有規定

在刑事案件中，出庭檢察官的身份是“公訴人”，這是有明確法律依據的，回顧立法變遷史，可以比較清晰地發現其發展和變遷軌跡。1951年《人民法院暫行組織條例》第36條、1954年《人民檢察院組織法》第14條都采用了“國家公訴人的資格”這一表述。1979年《人民檢察院組織法》第15條正式使用了“國家公訴人的身份”的表述。此后，1983年、1986年兩次修正《人民檢察院組織法》時，均規定了與1979年相同的內容。最新的《人民檢察院刑事訴訟規則》（高檢發釋字[2019]4號）第390條仍然規定“人民檢察院應當派員以國家公訴人的身份出席第一審法庭”。實際上，“公訴人”的身份已經被諸多刑事法律法規所明確，實踐中對“公訴人”所指代的這一特殊的檢察官群體也有廣泛知悉和認同。

而檢察機關在刑事案件中的身份則是“公訴機關”。人民法院刑事判決書中對檢察機關身份的常規表述就是“公訴機關”，比如，最高人民法院辦公廳《關于實施〈法院刑事訴訟文書樣式〉若干問題的解答》（法辦[2001]155號）明確，“對‘控方的稱謂，由人民檢察院直接起訴的，表述為‘公訴機關”。

可見，在刑事案件中，檢察機關和出庭檢察官的身份分別是“公訴機關”和“公訴人”，這既有法律規定，實踐中也已經約定成俗，兩者各自的定義非常清楚、界限也十分明晰，不能相互替代使用。從這個角度來說，將檢察公益訴訟中的檢察機關和出庭的檢察官都稱之為“公益訴訟起訴人”會造成“檢察機關”=“出庭檢察官”這樣的邏輯混亂，也使得“公益訴訟起訴人”這一概念產生歧義，這無疑是不合適的。

三、“公益訴訟起訴人”這一稱謂具有特定性

《檢察公益訴訟司法解釋》為什么要明確規定檢察機關的身份是公益訴訟起訴人？回顧檢察機關提起公益訴訟的發展歷程，可以發現其緣由。

在2017年兩大訴訟法修改之前，有的地方檢察機關已經開展了十余年的公益訴訟探索，但一直處于“名不正言不順”的尷尬境地。這其中一個關鍵問題就是身份問題，根據民事訴訟法的規定，原告必須是“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，而提起公益訴訟的檢察機關與案件本身顯然不具有直接利害關系，也正因為如此，在探索過程中，檢察機關提起公益訴訟始終存在所謂的主體資格缺陷問題。對此，理論界和實踐中存在各種不同的主張和做法。

在理論研究方面，圍繞檢察機關提起公益訴訟的角色定位，曾經出現過原告、公訴人、公益訴訟原告、公益代表人、公益訴訟人等等多種理論主張。比如，有學者認為，在公共利益受到侵害時，檢察機關可以原告資格起訴。[1]而反對者則認為，檢察機關在所提起的民事訴訟中居于“當事人”或“原告人”地位，是不合適的。[2]另有觀點認為，在公益訴訟中，檢察機關也“居于公訴人的法律地位”。[3]還有觀點認為，檢察機關是“作為公共利益的代表提起訴訟”。[4]

實踐中，1997年全國首例檢察公益訴訟案件中，方城縣人民檢察院系以“原告”身份提起訴訟。2004年，最高人民法院在《關于恩施市人民檢察院訴張蘇文返還國有資產一案的復函》認為， 檢察機關以原告身份代表國家提起民事訴訟沒有法律依據。[5]此后，檢察機關提起公益訴訟的探索一度中斷又恢復，幾經周折。在2015年7月后的試點期間，檢察機關提起民事或行政公益訴訟的身份是“公益訴訟人”。對此，最高人民檢察院相關負責人指出，“公益訴訟人”這一稱謂，既與檢察機關在刑事訴訟中的傳統稱謂相區分，又保持了內在的一致性。[6]最終，《檢察公益訴訟司法解釋》正式將檢察機關在公益訴訟案件中的身份確定為“公益訴訟起訴人”。

通過上述歷史變遷可以發現：第一， “公益訴訟起訴人”的身份對檢察機關來說是至關重要的，身份正當是檢察機關提起公益訴訟的前提;第二，“公益訴訟起訴人”身份回應并解決了有關檢察機關主體資格缺陷的種種質疑;第三，“公益訴訟起訴人”這一稱謂是特定的，專指提起檢察公益訴訟的檢察機關，不能用來其他指代人或事物，否則就失去了其原本應有的意義。

四、檢察公益訴訟案件中出庭檢察官應有專屬身份

（一）賦予檢察公益訴訟案件中出庭檢察官專屬身份的必要性

既然“兩高”的司法解釋已經明確“公益訴訟起訴人”是指檢察機關，并且“公益訴訟起訴人”這一稱謂具有特定性，那么，就不應當再用“公益訴訟起訴人”指代出庭檢察官，明確后者的專屬身份顯得尤為必要。

1.是保護公共利益的客觀要求?？v觀我國公益訴訟的發展歷程，雖然也曾有公民個人和特定組織提起過公益訴訟，但總體來說，檢察機關保護公共利益的實踐探索影響最大、效果最好。我國法律已經把常規性保護特定領域公共利益的職權賦予檢察機關，但這僅僅是一個起點，必須在檢察機關內部培養一個保護公共利益的檢察官群體，讓這部分檢察官圍繞公共利益保護形成一個職業共同體，這樣才更有利于對社會公共利益的保護。

2.是順應司法改革背景下檢察職能調整的必然要求。隨著司法體制改革的推進，檢察職能調整是必然要求。要突破以往那種只知反貪局而不知檢察院、只知公訴人而不知其他檢察官式的尷尬局面，通過職能調整實現“四大檢察”“十大業務”的均衡發展。其中，公益訴訟檢察關注的是對整個社會、對不特定多數公眾、對廣大老百姓切身利益有重大影響的公共利益保護問題，賦予檢察公益訴訟出庭檢察官專屬身份是發展公益訴訟檢察的基本舉措之一，通過這一舉措，打造類似于“公訴人”一樣響亮的“品牌”，無疑是對檢察公益訴訟的極大宣傳與促進，也是對檢察職能調整的有力推動。

3.是理順檢察機關與出庭檢察官之間關系體系的需要。檢察機關在公訴案件中統一被稱為“公訴機關”，在公益訴訟案件中則統一被稱為“公益訴訟起訴人”;而公訴案件中的出庭檢察官有“公訴人”這一被廣泛接受和認可的身份，公益訴訟案件中的出庭檢察官也應當有專屬身份和稱謂;同時，在法庭設置上，公訴案件中出庭檢察官桌位前設置“公訴人”桌簽，公益訴訟案件中出庭檢察官桌位前也應設置相應專屬身份桌簽。這樣，就避免了“檢察機關”=“出庭檢察官”這樣的邏輯混亂，檢察機關和出庭檢察官在公訴案件和公益訴訟案件中的身份和稱謂都將更加體系化、條理化。

4.是提升公益訴訟檢察和檢察官專業化水平的迫切需要。公益訴訟檢察工作既復雜又具有較高的專業性要求，提升辦案檢察官的專業化水平顯得刻不容緩。要提升辦案檢察官的專業化水平，需要借鑒“公訴人”隊伍的培養經驗，賦予出庭檢察官專屬身份，實現這一特殊群體的身份認同，通過統一培訓、業務交流、業務競賽、模范評比等，打造專業的公益訴訟檢察官品牌，塑造公益訴訟檢察官群體形象，切實提升公益訴訟出庭檢察官群體的專業化水平與核心競爭力。

（二）“公益檢察官”：檢察公益訴訟案件中出庭檢察官的專屬身份

以“公益檢察官”作為檢察公益訴訟案件中出庭檢察官的專屬身份是比較理想的選擇。首先，“公益檢察官”既可以理解為辦理公益訴訟案件的檢察官，也可以理解為保護社會公共利益的檢察官，這兩種含義都是檢察公益訴訟辦案檢察官稱謂的應有之義，容易被社會公眾所接受。其次，“公益檢察官”這一稱謂更能彰顯這一群體的職業性質，檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員，代表的是國家，“公益檢察官”代表國家保護社會公共利益更是名正言順、理所當然。再次，“公益檢察官”能最大程度地體現檢察公益訴訟辦案檢察官稱謂的內涵。另外，“公益檢察官”的稱謂具有唯一性，避免了與其他公益保護者訴訟地位和稱謂相混淆。

總之，“公益訴訟起訴人”專指檢察公益訴訟案件中的檢察機關，再用這一稱謂來稱呼出庭檢察官明顯不妥，檢察公益訴訟案件中的出庭檢察官應當有專屬身份，以“公益檢察官”稱謂是較為理想的選擇。

注釋：

[1]參見宋朝武：《論公益訴訟的十大基本問題》，《中國政法大學學報》2010年第1期。

[2]參見江偉、段厚?。骸墩摍z察機關提起民事訴訟》，《現代法學》2000年第6期。

[3]“檢察機關參與公益訴訟研究”課題組：《檢察機關提起公益訴訟的法律地位和方式比較研究》，《政治與法律》2004年第2期。

[4]陳桂明：《檢察機關應當介入公益訴訟案件》，《人民檢察》2005年7月（上）。

[5]參見王莉：《檢察機關提起、參與民事公益訴訟的法理基礎》，《人民檢察》2011年第14期。

[6]參見徐日丹、賈陽：《依法履職穩步推進公益訴訟改革試點工作——最高人民檢察院負責人解讀〈檢察機關提起公益訴訟改革試點方案〉》，《檢察日報》2015年7月3日。