堅持和發展檢察一體原則的思考

王偉 陳咪娜 盧鳳英

摘 要：落實司法責任制改革，要處理好檢察一體和檢察官獨立之間的辯證統一關系，切忌“一邊倒”。在嚴格貫徹“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”原則的前提下，也要充分考慮我國檢察權的復合性、檢察職能的復雜性、檢察體制的一貫性，注意檢察機關和審判機關不同的憲法定位和領導體制，以免出現理解偏差或矯枉過正。

關鍵詞：司法體制改革 檢察官責任制 檢察一體 檢察官獨立

作為本輪司法體制改革四項基礎性改革核心的司法責任制改革，在檢察機關主要體現為落實檢察官辦案責任制，即“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”。與改革前相比，更加強調檢察官的獨立性和權責一致性，注重發揮檢察官在司法辦案中的個體作用。檢察一體是我國檢察體制一以貫之的傳統，體現在檢察工作的各個方面。檢察一體與檢察官獨立的辯證統一構成了檢察制度所獨有的、最能反映檢察職能特點的原理。在司法體制改革深入推進、嚴格落實檢察官辦案責任制的大背景下，如何實現檢察一體與檢察官獨立之間的動態平衡，如何實現集體決策與個體決策的優勢互補，如何處理好檢察長統籌全局與檢察官主觀能動的協調互補，如何在改革方向和現實需求之間尋求最佳結合點，應當深入研究和理性分析。

一、問題的提出

檢察一體，是對檢察制度中有關上命下從的權力運行方式的概括。對內要求上命下從，對外要求“檢察權的行使保持整體的統一，不受外來勢力，特別是來自于現實政治力量的不當影響”。[1]檢察一體反映了由檢察權的特殊性決定的檢察權運作的內在規律，是檢察權運行時必須遵循的基本原理，因而也是構建整個檢察制度的基本點。檢察官獨立，對內涉及檢察官在檢察機關組織體內獨立關系的協調，對外涉及檢察機關同其他國家機關、社會團體、社會組織、社會成員之間的關系協調。

檢察一體和檢察官獨立之間是辯證統一關系。檢察一體要在尊重檢察官相對獨立性或者自主性的基礎上實現一體化。而檢察官獨立則是受到一定約束的相對獨立，二者之間應當保持相對平衡。沒有檢察官獨立的檢察一體是一種純粹的行政體制，沒有檢察一體的檢察官獨立是一種純粹的司法體制，都不符合我國檢察工作的特點和要求。[2]這是由我國檢察權的復合性和檢察職能的復雜性所決定的。[3]在我國，檢察權既有司法屬性，又有行政屬性，片面強調司法屬性或者過于強調行政屬性，都是不科學、不全面、不客觀的。

本輪司改前，對檢察一體強調得比較多，在一定程度上行政化傾向表現比較明顯，以致于本輪司改最初所提出的改革方向之一就是“去行政化”，并在此基礎之上落實司法責任制。隨著改革不斷深入，一些地方存在過于強調檢察官獨立性的傾向，把批捕、起訴等決定權一下子下放給檢察官行使，由此產生了一些問題。一方面，由于不同層級、不同地方的檢察院所辦理的案件性質不同、難易程度不一，對于重大、疑難、復雜、新型、敏感案件，客觀上需要審慎處理，交給某一個檢察官去獨立判斷并決定，實際上是其“不能承受之重”。另一方面，由于現階段檢察官的能力素質參差不齊，不能完全適應角色的快速轉換，相對保守者有之，相對冒進者亦有之。“錯案終身追責”的利劍高懸，出現不敢擔當、不愿擔當的情況在所難免，個別地方的不批捕、存疑不起訴率快速上升就是例證。同時，由于檢察官在案件最終處理上的個體決定作用顯著上升，檢察官的個人辦案風格不盡相同，在辦案中過于激進的情況也個別存在。因此，重新審視和探討檢察一體與檢察官獨立的關系問題非常必要。

二、檢察一體是我國檢察機關必須堅持和發展的基本原則

在我國，雖然檢察院和法院都被稱為“司法機關”，但兩者的性質和特點不盡相同。《憲法》對檢察院和法院上下級之間領導體制的規定也不同，前者是“領導”關系，后者是“監督”關系。前者要著重考慮一體化的問題，后者則更加突出法官的個體作用。無論從基本內涵和特點，還是從規律性和實踐性的角度看，檢察一體都是我們在司改中所必須堅持和不斷完善的。

（一）檢察一體規律的基本內涵及特點

通說認為檢察一體的內涵有三點：首先，檢察機關是一個不可分割的整體，依法獨立行使檢察權。其次，強調上下級檢察院之間、同一檢察院內部上下級檢察官之間上命下從的一體化關系。再次，不同檢察院之間、不同檢察官之間在職務上可以發生相互承繼、移轉和代理的關系。[4]基于以上內涵，檢察一體有以下五個特點：

第一，獨立性。檢察機關作為國家機構的組成部分，與其他國家機關相對獨立，并依法獨立行使檢察權。不受法定機關、法定程序以外的干涉，這是檢察一體的外部特征。

第二，統一性。檢察一體是為了保障檢察權行使的統一性，保障法律的統一正確實施。檢察官不是以個人身份或名義辦案的，我國法律是將檢察權授予檢察機關而不是檢察官，檢察機關作為一個整體，是檢察權行使的主體。因此，檢察機關不僅要考慮個案公正，而且要考慮同類案件在相互比較中的公平性，從而在全社會實現公平正義。

第三，整體性。從組織結構上檢察一體表現為：一是上下一體，上級檢察院領導下級檢察院，最高人民檢察院領導地方各級檢察院，從而使各級檢察院形成一個整體。二是在同一個檢察院內部，每個檢察院雖然分設不同的內設機構，承擔不同的業務，但是法律規定檢察長領導所有部門的工作，檢察官受命于檢察長，這就使每個檢察院形成了一個整體。

第四，承繼性。檢察機關作為一個整體行使檢察權，每個檢察官執行職務的活動可以被其他檢察官所承繼，每個檢察院行使檢察權的活動可以被其他檢察院所承繼，案件可以依據指令在不同的檢察官和檢察院之間移轉，使檢察機關形成協調合作的整體。

第五，協調性。在工作層面上，檢察一體表現為上下級檢察院之間、同級院、同一檢察院的內設機構和檢察官之間都要互相配合、協調一致，使整個檢察機關形成一體化的運作機制。

（二）規律性視角下的檢察一體

從檢察一體與規律的關系看，符和規律的基本特征，其在檢察權運行過程中躲不開、繞不過，是始終如一貫穿全程且必須遵循的。

第一，客觀存在。檢察一體是由檢察權的特殊性所決定的。鑒于檢察權的性質及獨立行使檢察權的需要，各級檢察院實行上級對下級的領導與指揮和下級對上級的服從與執行，同時包括相互之間的協調與配合，形成了統一的有機整體。

第二，普遍存在。在各國檢察制度中具有普遍性的表現形式，無論是大陸法系、英美法系，還是以前蘇聯為代表的社會主義檢察制度都有不同形式、不同程度的體現。[5]歸納而言，德國、法國、日本等大陸法系國家的檢察一體化程度一般要比英美法系國家高，一體化體系相對要嚴密得多。

第三，必然存在。縱觀現代檢察制度的產生過程，從世界范圍看，按照檢察一體構建國家檢察制度已經成為檢察制度發展的一種趨勢。檢察一體不僅是一項組織原則，也是一種制度安排。建立現代檢察制度的初衷就是守護法制統一，防止法官的擅權和警察的恣意。[6]因此，檢察一體是檢察機關有效守護法制統一的前提和基礎，自始存在并發揮作用。

（三）實踐性視角下的檢察一體

檢察一體在我國不僅具有法理合理性，也兼具現實必要性。

第一，適應體制要求。我國的政治體制具有統攬性和集中性的特點，本質上就是一種上下左右協調統一的一體化機制。因此，實行檢察一體與政治體制具有同構性，使檢察工作在整體推進過程中容易獲得政治上的支持和社會各界肯定。從黨委政府角度看，在制度功能上，也更能適應黨的領導和服務大局的要求，還能有效克服檢察工作受地方化制約的掣肘。

第二，符合工作特點。無論對于檢控犯罪，還是履行法律監督職責，都需要一體化的工作機制。特別是法律監督的基本方式是一種整體性活動，而不是個別檢察官作出決定的活動。

第三，順應現實需要。從外部看，本輪司改前的檢察權呈現分散化、地方化的趨勢，檢令不暢、檢察權不能獨立行使等問題客觀存在，可以通過推動檢察一體來有效破解。從內部看，職能劃分、工作細化，容易產生部門主義、畫地為牢，妨礙工作效率和效益的提升。因此也需要加強整合和統合，通過實行捕訴一體、專業化等一體化機制來提升工作質效。

（四）當前檢察一體規律運行過程中存在的問題

第一，上級檢察院加強領導和下級檢察院發揮能動之間的平衡問題。《憲法》確立了上下級檢察院之間的“領導”與“被領導”的關系，上級檢察院擁有廣泛的權力，而權力邊界卻并不明確。如果對下級院統得太死，不利于下級院因地制宜地發揮主觀能動性，影響工作的積極性和創造性。兩者的平衡點如何確定？

第二，檢察機關整體協調與檢察官個體獨立之間的平衡問題。《憲法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》規定的僅是檢察院在行使職權時的“整體獨立”，強調的是檢察院的整體協調性，對檢察官獨立則沒有具體、明確的規定。但司法責任制改革要求檢察官對其所承辦的案件質量終身負責，更加強調檢察官的辦案主體和責任主體作用。兩者之間的平衡點如何確定？

第三，內部檢察權配置上的優化與調整問題。檢察官、辦案部門負責人、檢察官聯席會議、主管檢察長、檢察長、檢察委員會等之間在職權劃分和職能重構仍處于探索、磨合、調整、完善階段。

三、堅持和發展檢察一體的建議

（一）調整上級院對下級院的領導方式

第一，領導方式宏觀化。司法不同于行政。司法活動對于案件事實、證據采信以及案件處理更需要親歷性，而非僅憑領導權威。因此，原則上上級院的領導權威不宜過多地介入下級院具體的業務辦理。上級院對下級院的領導宜體現為宏觀層面的信息知悉權、工作部署權、辦案指揮權、業務考評權、督察權、糾錯權。

第二，業務指導書面化。下級院對上級院的匯報或請示、上級院對下級院進行的業務指導或指令，應當實現書面化、文書化、程序化，杜絕口頭請示、電話請示、工作記錄、工作說明等不規范的情況，將匯報、請示、批準、備案等環節性介入納入流程監控，并利用統一業務應用系統進行全程留痕。

第三，崗位職責規范化。改革后，越往基層扁平化、集約化趨勢越明顯，內設機構數量越少。一個業務部門要承擔原來多個業務部門的職能。因此，應當明確各內設機構中不同崗位員額檢察官的權力邊界和具體職能。考慮到我國幅員遼闊，經濟社會發展水平差異性大的特點，可以由各省級院按照高檢院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》《關于完善檢察官權力清單的指導意見》的有關規定，及時修訂各級院的檢察官權力清單、檢察官崗位說明書，明確業務指導關系，確保各項辦案工作銜接順暢，檢察改革任務分解到位、落實到位。

（二）充分發揮檢察委員會和檢察長的作用

第一，加強檢委會工作。應當立足各級院自身定位和工作實際，認清檢委會與檢察官之間的關系、上下級檢察院檢委會之間的關系，探索如何改革，研究如何調整發揮作用，以保證檢委會在檢察機關重大決策中能夠體現民主性和科學性的優勢。

第二，區分不同層級檢察院檢委會職能差異。根據不同層級檢察院確定個案決策、業務指導和內部監督職能的側重點。省級院檢委會側重于總結經驗、統一轄區法律適用等宏觀指導職能;分州市院和基層院檢委會側重對重大案件的決策職能。實踐表明，重大案件的科學決策是發揮檢委會職能作用實實在在的著力點，離開個案決策就發現不了司法辦案過程中存在的深層次問題，談指導和監督就沒有抓手。只有依托重大案件決策才能對檢察官行使檢察權以及對下級檢察院司法辦案更好地發揮業務指導和內部監督的職能作用。

第三，由檢察長親自審核把關提請上會討論案件范圍。明確檢委會與檢察官的職責范圍，檢察長親自把關是關鍵。對于檢委會的議案范圍，特別是如何把握“重大、疑難、復雜”的標準，因其范圍本身是動態的，且各層級檢察院的把握標準不一，無法自上而下統一規定。因此，由檢察長親自決定提請議題是否上會，讓檢察長在放“小”的同時又能把“大”緊緊抓牢。既解決了檢察官隨意提請上會的問題，又能確保重大案件提請上會研究。

第四，適當擴大列席檢委會人員范圍。適當擴大檢委會列席范圍既是提高檢委會決策親歷性的有益嘗試，也是民主科學決策的有效方式，同時還能通過適當擴大列席人員范圍，使得列席會議的檢察官了解案件處理的原則，實現“相似案件相似處理”。改革后，檢委會對重大案件討論決策過程中發現，檢察官之間、檢察官與主管檢察長之間、本院與上下級院之間或者偵查機關、監察機關、檢察院、法院之間對罪與非罪、此罪彼罪往往會有重大分歧意見。為此，檢委會可以根據實際情況適當擴大列席人員范圍。例如，對下級院已作出決定的案件擬變更、撤回下級院決定的，要通知下級院派主管檢察長及檢察官列席會議;對決定不訴、撤回起訴案件，要通知原作出逮捕決定的機關派員列席會議，等等，能夠讓檢委會委員在充分聽取各方意見的基礎上發表意見。

（三）充分發揮辦案部門負責人和檢察官聯席會對提升案件質量的促進作用

實踐中，有的人對檢察一體和司法責任的關系把握不準，認為一旦講了“一體”，可能又會回到改革前層層匯報、層層審批的辦案模式。其實，司法責任是一個整體概念，既包括檢察官的辦案責任，也包括檢委會、檢察長、辦案部門負責人的監督管理責任，只有全面理解和落實，才能實現放權不放任、監督不缺位、到位不越位。也只有嚴格堅持檢察一體，才能全面落實司法責任制。應當區分情況，發揮好辦案部門負責人、檢察官聯席會討論把關作用，幫助檢察官對案件更為充分地分析、把握。此外，要依托上述平臺，加強對典型、新型、爭議案件的學習研討。一方面是加強對案件辦理的總結，提升專業素能;另一方面可供交流學習，擴展辦案思路，統一司法尺度，提升案件質量。

（四）建立分級分類放權的過渡機制

實踐中，檢察官之間業務素質差距較大，不宜采取“一刀切”方式，將辦案的決定權無差別地授予每個檢察官。現階段，可以探索建立分級分類授權的過渡機制，即依托《檢察官法》中四等十二級的檢察官等級制，區分不同等級檢察官的從檢資歷和辦案能力，循序漸進，逐步放權。

注釋：

[1]參見潘劍鋒：《法院與檢察院組織制度》，北京大學出版社2004年版，第230頁。

[2]參見謝鵬程：《論檢察官獨立與檢察一體》，《法學雜志》2003年第3期。

[3]在我國，檢察機關既有司法辦案職能，又有監督職能，理想的狀態應當是最高人民檢察院張軍檢察長所強調的“在辦案中監督，在監督中辦案”。

[4]參見卞建林等：《司法規律研究》，中國人民公安大學出版社、群眾出版社2019年版，第255頁。

[5]參見[瑞士]古爾蒂斯·里恩：《美國和歐洲的檢察官》，王新玥、陳濤等譯，法律出版社2019年版，第221頁。

[6]參見林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第7頁。