民行檢察調(diào)處的基本問題及完善建議

李發(fā)武

摘 要：現(xiàn)階段民行檢察調(diào)處尚無法律的明確授權(quán)，而且理論與實務(wù)中對諸多問題的看法還不一致，民行檢察調(diào)處工作的開展遭遇瓶頸。解決這一困境，可從民行檢察調(diào)處的價值分析、法律基礎(chǔ)、適用原則、適用范圍四個方面來分析，總結(jié)出當(dāng)下民行調(diào)處工作的三個著力點：要推行公開審查制度，以公開促公正。要把握法律政策界限，提升調(diào)處精確度。要實行多元調(diào)處機制，提高調(diào)處效果。從這三個著力點出發(fā)，層層發(fā)力，化解瓶頸，推動民行檢察調(diào)處工作的有效開展。

關(guān)鍵詞：民行檢察調(diào)處 價值分析 適用原則 完善建議

民行檢察調(diào)處是指檢察機關(guān)在辦理民事行政申請監(jiān)督案件過程中，對所有的申訴案件，尤其是不構(gòu)成抗訴條件或不宜抗訴的案件，雙方當(dāng)事人有和解意愿的，以獨立第三方的身份引導(dǎo)、主持雙方當(dāng)事人達成和解并對和解過程依法監(jiān)督的一種結(jié)案模式。檢察機關(guān)通過對民行申訴案件的有效調(diào)處，把“和解優(yōu)先”的理念貫穿司法辦案始終，引導(dǎo)當(dāng)事人走包容和解之路，努力實現(xiàn)案結(jié)事了、社會和諧之價值追求。

一、民行檢察調(diào)處的價值分析

當(dāng)前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，面對日益增多的民事行政申請監(jiān)督案件，如何最大限度地處理好權(quán)利主體間的正當(dāng)利益訴求，有效化解矛盾糾紛并保持社會穩(wěn)定已經(jīng)成為新時期廣大人民群眾對檢察機關(guān)履行民事行政檢察職能的新期盼。

（一）民行調(diào)處符合法律監(jiān)督的價值目標(biāo)

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，所追求的終極價值目標(biāo)是確保法律的統(tǒng)一正確實施，實現(xiàn)公平正義。這些都必須通過全面履行檢察監(jiān)督職能來實現(xiàn)。就民事行政訴訟檢察監(jiān)督而言，絕大多數(shù)的民事行政裁判都是正確的，但生效的民事行政裁判也確實存在確有錯誤的情形，雖然總體數(shù)量不多，但對司法公信力的危害十分嚴重，需要通過依法監(jiān)督進行制約糾正，實現(xiàn)司法救濟。而檢察機關(guān)又具有追訴違法、督促糾正、進行程序外有效救濟的法定職能，對民事行政申請監(jiān)督案件，特別是不符合再審條件或者無再審必要的民行申訴案件，通過調(diào)處促使雙方當(dāng)事人達成和解，將法律監(jiān)督和維護法律權(quán)威結(jié)合起來，有助于營造崇法向善的良好社會秩序，提升人民群眾對司法工作的滿意度。

（二）民行調(diào)處符合人民群眾對檢察工作的需求

隨著人民群眾法治意識的不斷增強，依法解決民間矛盾糾紛已成為雙方當(dāng)事人的重要選擇。但長期以來，一直困擾刑事司法工作的法律真實和客觀真實等復(fù)雜法律問題在民事行政司法案件辦理中也同樣存在。當(dāng)法律真實和客觀真實不一致時，作為裁判機關(guān)，必然選擇法律真實，對此，大多數(shù)訴訟當(dāng)事人表示不理解，往往要花費大量的人力、物力上訴或申訴，裁判機關(guān)處理起來難度也非常大。對于此類案件，檢察機關(guān)受理后以獨立第三方的身份先行調(diào)解，促成和解結(jié)案，則能更加及時有效地化解當(dāng)事人之間的矛盾糾紛，實現(xiàn)定分止?fàn)帯附Y(jié)事了的良好法律效果 。

（三）民行調(diào)處充分尊重和保障了當(dāng)事人民事處分權(quán)

在民事行政訴訟中，私權(quán)自治、尊重當(dāng)事人程序主體地位等原則是民事、行政訴訟的基本特征。依據(jù)私權(quán)自治的原理和法律對訴權(quán)、處分權(quán)的規(guī)定，民事行政訴訟當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由處分自己的民事訴訟權(quán)利。尤其是一些實體或程序上存在瑕疵，但不符合抗訴條件或者抗訴理由不充分的民事行政申訴案件，雖然已無多次再審之必要，但由于當(dāng)事人對法院裁判所依據(jù)的法律事實不完全認同，堅持申訴，使得審判監(jiān)督程序并沒有完全達到預(yù)期的效果。檢察機關(guān)開展民行調(diào)處，引導(dǎo)當(dāng)事人理性訴訟，互相協(xié)商，通過依法處分自己的民事權(quán)利達成和解，不僅充分體現(xiàn)了對當(dāng)事人依法處分自己民事權(quán)利的尊重和保障，同時也是檢察機關(guān)履行民行檢察工作職能的一個重要途徑。

（四）民行調(diào)處有利于檢法兩院達成共識，共同維護司法公正

對于民事行政申請監(jiān)督案件，檢察機關(guān)采用抗訴等方式對法院進行監(jiān)督是一種直接有效的監(jiān)督方式，但也必然硬性導(dǎo)致再審程序的啟動。由于檢、法兩院在對法律的理解上常常會存在認識分歧，必然導(dǎo)致抗訴改判率不高或者抗訴再審后久拖不決等問題。檢察機關(guān)運用調(diào)處方式辦理民行申訴案件時，檢法兩家相互配合共同促成當(dāng)事人和解，不僅維護了司法權(quán)威，也減輕了法院再審和執(zhí)行工作的壓力，對檢法兩家來說是雙贏。

二、民行檢察調(diào)處的法律基礎(chǔ)

對于檢察機關(guān)在辦理民事申請監(jiān)督案件中能否采取申訴和解的方式結(jié)案，以及檢察機關(guān)在民行案件申訴階段的調(diào)處角色的定位，法律并無明文規(guī)定。根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》規(guī)定，檢察機關(guān)依法履行民事行政檢察監(jiān)督工作，但該兩部基本法律中均未涉及檢察機關(guān)進行調(diào)解的規(guī)定，僅在《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（試行）中規(guī)定了當(dāng)事人有和解意愿的案件，可以建議當(dāng)事人自行和解這一方式。故法學(xué)理論界和法律實務(wù)工作者對檢察機關(guān)以獨立第三方的身份進行民行調(diào)處這一工作模式的認識不盡一致。

《民事訴訟法》第13條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。”民行檢察調(diào)處是在檢察機關(guān)的主持下，在不違反法律規(guī)定的情況下，尊重當(dāng)事人選擇糾紛處理的方式和自由處分的權(quán)利。在民行檢察調(diào)處的過程中，雖然有檢察機關(guān)公權(quán)力的介入，但民事主體依然保持處分各自民事權(quán)利的獨立性和自主性，檢察官只是以第三方的身份引導(dǎo)、促成和解。同時，檢察機關(guān)對當(dāng)事人的和解過程的主持，也是一種直接的、柔性的法律監(jiān)督。

三、民行檢察調(diào)處的適用原則

民行檢察調(diào)處是對民事行政申請監(jiān)督案件通過精準(zhǔn)的法律分析，依法采取有效措施，引導(dǎo)當(dāng)事人理性訴訟，以調(diào)解結(jié)案的方式解決矛盾糾紛。司法實踐中，檢察機關(guān)開展民行調(diào)處工作應(yīng)當(dāng)遵循以下三個原則。

一是自愿原則。民行調(diào)處中的和解屬于民事處分行為，是民事行政申請監(jiān)督案件當(dāng)事人依法自主行使民事處分權(quán)的結(jié)果。和解協(xié)議的主體是案件當(dāng)事人，在簽訂協(xié)議時，雙方當(dāng)事人必須出于自愿且意思表示客觀真實。自愿原則是民行調(diào)處應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，任何違背當(dāng)事人真實意愿的和解行為均無效或者效力待定。

二是合法原則。在辦理民事行政申請監(jiān)督案件的過程中，由于受理的申訴案件受法院已生效裁判的羈束，檢察機關(guān)的主要任務(wù)是審查原生效裁判的公正性、合法性。在當(dāng)事人自愿的前提下，民行調(diào)處必須在合法的基礎(chǔ)上促成和解，調(diào)處的任何一個環(huán)節(jié)都不能突破法律規(guī)定。

三是無損害原則。案件當(dāng)事人對自己民事權(quán)利的行使不得超過正當(dāng)界限，一旦超過正當(dāng)界限，則構(gòu)成權(quán)利的濫用。檢察機關(guān)具有維護國家、社會及公民合法權(quán)益的職責(zé)，在主持調(diào)解的過程中，對當(dāng)事人達成的和解協(xié)議要認真審查，確保不損害國家、社會、集體及第三人利益，避免當(dāng)事人之間惡意串通，造成國家、社會、集體及第三人利益受侵害情形的發(fā)生。

四、民行檢察調(diào)處的適用范圍

民行檢察調(diào)處作為檢察權(quán)的延伸，具有監(jiān)督性質(zhì)，但不是所有民事行政檢察監(jiān)督案件均適合和解，如有證據(jù)證明審判人員在審理案件時有貪污、徇私舞弊、枉法裁判行為的，或判決、裁定、調(diào)解內(nèi)容存在侵害國家利益、社會公共利益或案外人合法權(quán)益的，都不得調(diào)處。一般而言，適用檢察調(diào)處的民行申訴案件主要有以下三類。

一是原審裁判存在瑕疵，但標(biāo)的較小、爭議不大，無抗訴之必要的案件。這類案件的雙方當(dāng)事人對主要案件事實不存在原則性的矛盾沖突和較大的分歧，有和解的基礎(chǔ)，從節(jié)約司法成本及減輕當(dāng)事人訴累的角度出發(fā)，抗訴確無必要的，檢察機關(guān)可以調(diào)處。

二是原審裁判確有錯誤，符合抗訴條件，但抗訴的社會效果不好，或易引發(fā)新的社會矛盾和沖突，不宜抗訴的案件。如農(nóng)村土地征用補償款分配糾紛、拆遷糾紛等涉及群體利益的案件，人數(shù)眾多的共同訴訟、集團訴訟等影響社會穩(wěn)定的案件。一個案件的處理可能會影響到一大片社會穩(wěn)定，采用和解方式更有利于維護已經(jīng)穩(wěn)定的社會關(guān)系，避免引起新的矛盾或不穩(wěn)定因素。

三是雙方當(dāng)事人的證據(jù)都不充分，難以對爭議事實作出準(zhǔn)確認定的案件。如一些涉及歷史遺留問題的案件、家庭糾紛等案件，此類案件或因牽涉到隱私、情感，或因時間遠久，不易判斷是非，檢察機關(guān)可以主動引導(dǎo)，幫助雙方當(dāng)事人以和解的方式盡早結(jié)案。

五、開展民行檢察調(diào)處工作的建議

民事行政申請監(jiān)督案件與涉案群眾利益息息相關(guān)。在民生為本和構(gòu)建和諧社會的大背景下，檢察機關(guān)應(yīng)進一步提高法律監(jiān)督能力和化解社會矛盾能力，積極開展民行調(diào)處工作，通過有針對性地釋法說理引導(dǎo)幫助申訴人對法院裁判內(nèi)容的進一步理解，從而提高當(dāng)事人對案件事實、相關(guān)法律的認識，自覺接受裁判，維護法治權(quán)威。

一是積極推行公開審查制度，以公開促公正。公開審查制度可以促使當(dāng)事人依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，消除當(dāng)事人對可能存在暗箱操作的懷疑，充分體現(xiàn)司法的公正性。檢察機關(guān)調(diào)解時，應(yīng)堅持將案件審查、調(diào)解過程公開、結(jié)果公開、雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)公開。對當(dāng)事人不明白或有誤解的判決書、裁定書，辦案檢察官要耐心逐條講解，讓當(dāng)事人正確理解法院裁判。對爭議較大的案件，要認真查找矛盾焦點和雙方利益平衡點，耐心疏導(dǎo)，盡力促成雙方當(dāng)事人達成一致意，見并簽訂和解協(xié)議。對申訴理由不成立或證據(jù)不足應(yīng)終止審查的，要加強釋法說理，理順當(dāng)事人情緒，勸導(dǎo)其息訴和解。

二是嚴格把握法律政策界限，提升調(diào)處精確度。民事行政申請監(jiān)督案件一旦發(fā)展到需要運用檢察監(jiān)督權(quán)去化解的時候，利益訴求和各種矛盾會更加復(fù)雜。因此，檢察機關(guān)在開展民行調(diào)處時，必須堅持實事求是的原則，明確辦理案件所適用的法律和政策邊界，嚴格把握調(diào)處的精準(zhǔn)度。對于正確的判決裁定，應(yīng)明確告知當(dāng)事人申訴的結(jié)果，不讓申訴人留下任何不切實際的幻想;對于有瑕疵的裁判，應(yīng)協(xié)調(diào)法院等相關(guān)單位依法予以司法救濟，勸導(dǎo)當(dāng)事人和解息訴;對于當(dāng)事人無理纏訴提出過分要求的，堅決予以拒絕，不能單純地為了息事寧人而超越檢察職能，損害司法形象。

三是探索實行多元調(diào)處機制，提高調(diào)處效果。目前，我國法律對民行調(diào)處工作沒有作出明確規(guī)定，檢察機關(guān)可以在實踐中探索多元調(diào)處機制的相關(guān)工作制度，明確多元調(diào)處機制的適用程序、適用范圍、適用方式及具體內(nèi)容。參照各地檢察機關(guān)的實踐探索，結(jié)合我院實際，可考慮試行以下三種制度：一是微型聽證制度。對于爭議較大，雙方當(dāng)事人對抗激烈，調(diào)解難度較大的申訴案件，在民行檢察官的主持下，及時組織微型聽證，公開調(diào)查核實證據(jù)，讓雙方當(dāng)事人相互辯論和換位思考，打開心結(jié)，促成和解。二是內(nèi)部聯(lián)調(diào)制度。對于有信訪風(fēng)險的申訴案件，民行部門聯(lián)合刑檢、控申等部門公開審查，共同答復(fù)，引導(dǎo)當(dāng)事人和解息訴。三是檢群聯(lián)調(diào)制度。對在本轄區(qū)有較大社會影響的案件，上級機關(guān)或部門交辦、催辦，當(dāng)事人不服檢察機關(guān)處理結(jié)果的案件，邀請轄區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員、律師、社區(qū)（農(nóng)村）基層組織工作人員等參與民行調(diào)處，借助多方資源，形成調(diào)解合力，提高調(diào)處的成功率。