檢察案例指導制度：運行分析與完善建議

天津市人民檢察院課題組

摘 要：案例指導制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，檢察指導性案例是重要的“法治產品”“檢察產品”。通過對15批檢察指導性案例的制發和應用情況進行調查分析，發現指導性案例在規模體系、供給結構、適用制度、編輯發布、效力效果等方面仍存在諸多不足。借鑒天津市人民檢察院“案例研究中心”探索實踐，圍繞檢察官辦案這一核心環節，從加強檢察官案例思維方法和應用能力培養角度，建議加強理念宣傳，明確制度效力，實施程序約束，強化能力培養，完善輔助機制，建立激勵措施，實現檢察案例指導制度應用機制逐步完善。

關鍵詞：檢察案例指導制度 價值功能 參照程序 完善路徑

習近平總書記指出：“一個案例勝過一打文件”。案例指導制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，自2010年最高人民檢察院制定《關于案例指導工作的規定》以來，最高人民檢察院共發布了15批59件案例。天津市人民檢察院也在全國檢察機關中率先成立了“案例研究中心”，形成了案例的撰寫、征集、報送、評比、編撰、應用完整機制閉環。為充分釋放檢察案例指導制度紅利，本文擬以最高人民檢察院第1至15批指導性案例為研究樣本，分析探索制度運行中的經驗與不足，總結天津“案例研究中心”工作機制運行成果，為進一步完善制度設計，實現指導性案例在基層檢察機關與檢察官中落地生根、在辦案實踐中用好用足。

一、基本功能分析

（一）促進司法制度完善

黨的十八屆四中全會《決定》提出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。我國法治建設重心，實現了從法律規范到法治實施的歷史性轉移。從強調規則的建立健全，到強調規則治理的全過程，必然要求對法律執行、法律適用、法律遵守、法律監督等全過程有效加強。在全面依法治國背景下，案例指導制度具有“改變中國法治格局”的宏大制度價值。國際著名法學者拉德布魯赫曾說過“誰在起草法律時就能夠避免與某個無法估計的、已經生效的法規相抵觸？誰又可能完全預見全部的構成事實。”[1]成文法天然具有滯后性、有限性、抽象性等不足，而指導性案例具有靈活性、生動性、具體性特點，正好可以彌補成文法不足，進而統一司法標準、昭示司法政策、實現具體正義，是一種能夠體現中國特色司法制度的變革舉措。

（二）保障法律統一正確實施

檢察指導性案例是司法辦案工作的標桿，反映了最高司法機關對辦理某類案件的意見和政策傾向，提煉的規則和指導意義為辦案更好地提供了指引和遵循。案例指導制度的本質是推廣總結辦案經驗，對于檢察辦案工作具有引領、示范作用。通過指導案例，為辦案一線提供裁判標準、方法，從而限制自由裁量，保障同案同判，增強群眾對案件處理結果的認同。通過制發指導性案例有利于明確類案法律適用規則，統一法律適用標準，提高辦案質效，提升司法公信力。

（三）實現“四大檢察”全面充分協調發展

新時代檢察機關“四大檢察”法律監督職能體系已經確立，但發展還很不平衡不充分，特別是在行政和民事公益訴訟領域有些工作甚至還存在空白。指導性案例在推動檢察機關和全體檢察干警轉變工作理念、補齊業務短板、強化監督弱項等方面，具有示范典型的重要作用，可以發揮上級檢察機關的指導、引領作用，更好地服務檢察工作實踐。通過手把手地教、面對面地學，為全體檢察干警提升法律監督能力提供了“參照系”“活教材”，是上級檢察機關對下級機關強化領導和推動工作的重要抓手，特別是為檢察工作開拓新領域、履行新職能、辦理新型案件，提供了科學的思路“樣板”和有效的方法“標本”，從而有力地推動了檢察機關法律監督職能充分履行和全面發展。

（四）提升檢察官辦案素能

案例指導制度，使檢察官在“從抽象到具體”邏輯三段論法律思維之外，熟悉掌握“從具體到抽象再到具體”的法律思維方式與適用方法，有利于提升檢察官司法能力。從認識過程看，立法有一個具體到抽象的過程，即從生活中的案例中抽象出預設的行為規范，再規定法律評價和處理方式，成文法國家由立法者完成。司法者缺乏這一認識過程，因為個體的差異，可能造成理解困難，這就需要借助案例幫助正確理解。從法律規范本身看，有可能存在缺陷。通過指導性案例的調整作用，彌補或完善法律存在的不足。從效果上看，通過與典型案例的結果對比，可以檢驗抽象到具體的過程是否正確，適用法律有無問題。有利于落實“以辦案為中心”工作理念，強化檢察官辦案經驗積累，突出實踐、實用價值導向，提高檢察官職業素養，提升司法辦案能力和水平。

（五）落實司法責任制

司法責任制改革背景下，檢察權運行機制發生了根本性變革。從“三級審批”制到檢察官辦案責任制，檢察權運行與管理方式發生了革命性重塑。檢察官成為檢察權力和司法責任主體，對案件辦理質量負責，這對檢察官素質能力提出更高要求;司法化管理手段逐漸取代行政化管理方式，也對檢察機關履行業務指導和監督管理職能提出了挑戰。不同于西方判例制度，我國案例指導制度是司法管理的重要手段。案例指導具有不直接干預司法辦案的間接性特點，可以適應司法責任制改革對檢察業務管理的要求，破解上級檢察機關領導指導能力與基層檢察機關辦案工作實際需求不相適應的矛盾。案例“指導”，并非法律的強制，而是法理的說服。案例指導制度權威性來源根本上在“理”而不在“力”。[2]同時，指導性案例為司法辦案提供了客觀具體的法律適用參照標準，通過“類似案件、類似處理”，實現“讓檢察官辦案更踏實”。

（六）滿足新時代人民群眾司法需求

案例不僅反映檢察機關辦案理念、質量和效果，也是人民群眾感知檢察工作、感受法治進步的重要方式。通過以案釋法、以案普法，強化法治教育、弘揚法律精神，可以告訴公民能做什么、不能怎么做，給群眾明確的行為指引，消除社會潛在矛盾糾紛，促進全民守法，發揮一般預防作用。通過指導性案例，踐行“以人民為中心”工作理念，倡導社會正能量，弘揚社會主義核心價值觀，密切關注司法輿情熱點、可以及時回應百姓關切、消除社會“戾氣”產生源頭、引導輿論走向，彰顯司法的態度與溫度，引領社會法治風尚。

二、運行態勢考察

（一）規模體系不完備

表一：指導性案例歷年發布批次、數量情況

從表一可以看出，自檢察案例指導制度建立以來，每年圍繞一兩個主題發布1-2批案例，保持在較低頻率。直到2018年才有所改觀，發布了4批13件指導性案例，主題涵蓋金融犯罪、性侵、虐待未成年人犯罪、正當防衛制度、公益訴訟等多個檢察工作領域。

表二：指導性案例業務領域分布

從表二可以看出，檢察指導性案例在業務領域分布上存在結構失衡現象，這種狀況直至2018年才有所改觀，特別是2019年最高人民檢察院著力實現“四大檢察”案例指導全覆蓋，對長期受忽視的民事訴訟監督、行政訴訟監督領域發布了指導性案例。發布的指導性案例中，刑事方面包括職務犯罪偵查、刑事檢察、刑事審判監督等共40個案例，占比高達67.8%。其他業務如公益訴訟、未成年人檢察、行政訴訟監督、民事訴訟監督、刑事執行監督等諸多領域案例指導仍比較薄弱。在各具體監督領域中，也存在案例指導不平衡現象，如公益訴訟檢察領域，全部8個案例中，7個為環境保護領域的案例，而對于法律規定的食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域則尚無相關案例進行指導。此外，還存在案例整體數量偏少的問題，刑事檢察領域也僅有26個案例，與業務領域全涵蓋的目標相距甚遠，“規模效應”不足嚴重制約了制度功能發揮。

（二）供給機制不完善

從表三可以看出，指導性案例地域來源以東部經濟發達地區為主，例如數量位居前4名的來源地均為東部省份，提供案例數25件，占比達42.4%。案例地域來源不平衡，一方面反映出經濟發達地區案件類型豐富、新興業務增長快，業務建設水平與檢察官能力素質較高;另一方面也反映出，案例制發過程中對中西部地區關注不足，案例指導的制度供給與全國檢察官整體辦案需求之間可能存在結構性矛盾。要充分發揮案例指導制度價值，必須更加關注辦案需要，做到供需平衡。

表四：指導性案例來源檢察層級分析

從表四可以看出，指導性案例來源以基層院為主，案例供給結構不盡合理。做好檢察案例指導工作，必須一方面注重調動基層檢察機關的積極性、發揮基層檢察官辦案主體地位，注重在實踐中挖掘更加豐富的備選案例;同時上級檢察機關也要更加注重發揮業務指導功能發揮，不僅要在案例收集、整理、審查、推薦方面發揮作用，更要注重通過在重大疑難復雜案件的辦理中，創新辦案理念與方法、準確適用法律，創造更多指導性案例，來發揮業務指導功能。

（三）編發模式不健全

自2010年以來，指導性案例結構經過了五次大的調整。2010年案例結構較為簡單，僅包含“要旨、基本案情、訴訟過程”三個基本部分。2012年，增加了“關鍵詞”“相關立法”兩部分。2014年，在“刑事抗訴”主題案例中，增加了“抗訴理由”“終審判決”兩個部分，彰顯了檢察機關法律監督工作特色。2016年在“要旨”后增加了“指導意義”。2018年，增加了“指控與證明犯罪”部分。形式是內容的存在方式。由于檢察業務內容及權力行使方式多樣，很難用一個模式固化全部案例結構。[3]目前，指導性案例編輯發布機制仍存在編輯系統化程度不高、案例庫建設滯后、發布機制不健全等不足。必須不斷深化對案例指導工作規律的認識，通過創新案例結構，增強指導價值。

（四）適用制度形態單一

我國指導性案例不同于西方判例單純發揮填補法律漏洞、創新法律規則作用，而具有多種功能。有專家指出，根據檢察指導性案例功能定位和發揮作用方式的不同，可將案例區分為重申規則、解釋法律、指導工作三種類型。 然而，當前案例指導同質化現象比較突出，如不同類型案例適用方式應有所區別，而《關于案例指導工作的規定》統一規定為，應當在辦理類似案件中予以參照，可以引述進行釋法說理。而對于重申法律規則與倡導檢察工作新理念的案例，是難以直接在法律文書中引用并用來說理的。

（五）缺乏剛性效力

關于指導性案例的效力，《關于案例指導工作的規定》先后有“可以參照”“可以引述作為釋法說理根據”“應當參照”三種表述。[4]上述變化，體現了對指導性案例效力的認識存在一個逐漸深化的發展過程。關于具體適用制度，《關于案例指導工作的規定》先后規定了類似案件檢察官認為不參照時的“書面報告”制度，[5]以及檢委會審議案件時，辦案檢察官“報告說明”參照適用情況制度。但前者在《關于案例指導工作的規定》修改過程中沒有保留，而后者僅限于檢委會審議案件時適用，不能涵蓋全部案件辦理過程。由于指導性案例具體適用方法與監督評價機制不健全，辦案過程中指導性案例適用過程隱性化，導致指導性案例適用率低、適用任意化、效果發揮不足等問題。

（六）缺乏配套機制

筆者通過電子調查問卷開展實際調查，收回有效調查問卷437份，匯總如下：對于案例重要性的認識，認為重要的有189人占43.2%;對于案例全部學習的有331人，學習方式為自學的有269人，經過培訓的僅占18.7%;參照案例辦案的僅有91人，不參照的原因認為不好參照的占51%，不會參照的占17%，其他的占32%; 沒有案例應用評價體系的單位占87%，有279人認為指導性案例的效力缺乏剛性。綜上數據可以看出，由于缺乏配套的培訓和考評激勵機制，案例指導制度運行中存在不會適用、不愿適用、不好適用等問題。

三、完善路徑設計

借鑒天津案例研究中心工作實踐，完善檢察案例指導制度，讓檢察官真正成為指導性案例的“消費者”和“生產者”，具體應把握以下方面：

（一）理念宣傳：從選修到必修

完善案例指導制度，首先要在全體檢察人員中樹立重視學習和運用指導性案例的理念，著力改變部分檢察干警僅將指導性案例等同于一般性學習資料、參考資料，沒有將指導性案例與法律、司法解釋等放在同等重要地位上的現象。首先，宣傳指導性案例的辦案“范例”與“樣本”作用。指導性案例為全國檢察人員辦理疑難復雜案件提供了及時靈活的參照，從而有效彌補部分檢察官素質能力不足的短板。其次，宣傳指導性案例的司法評判“參照系”的作用。指導性案例通過統一司法標準，有效約束自由裁量，保障類似案件得到類似處理，從而提高辦案質量與效率，提高司法公信力。最后，宣傳指導性案例的價值引領功能。面對層出不窮的新類型案件以及人民群眾對司法的更高期待，指導性案例通過更加靈活、即時、生動的方式展示傳達了檢察機關辦案的最新理念、方法與法律適用規則。總之，做好案例指導工作，必須使學習指導性案例成為全體檢察干警的“必修課”。

（二）制度效力：從柔性到剛性

完善案例指導制度，關鍵是明確指導性案例效力。制度效力決定適用效果，實踐中案例指導效力柔性、缺乏拘束力，一直是困擾制度建設的關鍵性問題。2019年《關于案例指導工作的規定》將“可以參照”的表述明確修改為“應當參照”，提升了制度“剛性”約束力。“參照”是一種事實上的拘束力，不同于法律上的強制力，沒有強制適用的當然含義。[6]與“參照”的柔性不同，“可以”到“應當”的用語變化，主要體現在司法程序與辦案方法上，對檢察人員苛以了一種強制性注意義務和說理義務。[7]檢察人員辦案時必須主動尋找并參照指導性案例;而如果打算背離指導性案例，則應承擔論證負擔。

（三）程序約束：從隨意到規范

完善案例指導制度，重點是完善具體應用程序，解決適用方法問題。首先，探索將指導性案例參照過程嵌入辦案程序，體現在法律文書之中。如制定案例指導工作實施細則，探索在工作報告等內部文書中具體寫明參照過程，載明待辦案件與指導案例在案件事實與法律適用上相似之處的比對情況。在法律文書中明確載明參照適用了某一指導性案例的某一規則等情況。其次，探索建立“指導性案例背離報告制度”，檢察官在辦案中排除適用指導性案例的，應當書面向本院檢委會書面作出說明并得到認可，并逐級向最高人民檢察院報告，加強制度反向約束。

（四）能力培養：從抽象到具體

完善案例指導制度，前提是培養檢察官法律思維從單一思維到多元方法的轉變，解決適用能力問題。首先，加強案例思維培訓。改變過去單純強調抽象的法理法條學習為主導的狀況，突出實踐、實戰、實用導向，以案例為中心、以法律適用為重點，強化辦案經驗積累，以多元司法方法提升檢察官職業素養。其次，加強參照方法培訓。重點通過遴選發布參照適用指導性案例方法正確、效果突出的案例，供全體檢察官學習，使檢察官在“從抽象到具體”法律思維之外，掌握“從具體到抽象再到具體”的法律思維方式。

（五）輔助機制：從要求到習慣

完善案例指導制度，基礎是通過完善配套制度，將案例指導從外在要求轉化為內在習慣，解決適用條件問題。首先，建設案例庫。改變指導性案例零星化、碎片化、顆粒化的存在方式，加強系統化、體系化建設。通過建立統一完整的數據庫為檢察干警和社會公眾檢索、查詢、參照適用指導性案例提供便利。其次，加強案例匯編。定期開展案例匯編與清理工作，實現案例指導體系化和及時吐故納新。加強指導性案例研究與注釋，增強案例自身的內在說服力。最后，創新案例發布方式。轉變“人找案例”觀念，增強“案例找人”意識，探索創新“全媒體”傳播格局，促使指導性案例“飛入尋常百姓家”。

（六）激勵措施：從被動到主動

完善案例指導制度，核心是激發檢察官作為辦案主體的積極性，解決適用動力問題。首先，加強指導性案例適用情況考評。通過案件專項評查等方式，對檢察官適用指導性案例辦案案件情況進行考核，及時發現和解決適用過程中存在的問題，并將考評結果作為評價檢察官辦案業績的重要指標。其次，加強案例工作評比獎勵。以論壇評比、案例評選等方式，選拔和表彰準確適用指導性案例辦理案件的優秀案例，推動檢察官深入開展指導性案例學習、研究和適用工作。

注釋：

[1] [德]拉德布魯赫：《法學導論》，米健譯，中國大百科全書出版社1997年版，第106頁。

[2]參見萬春：《檢察指導案例效力研究》，《中國法學》2018年第2期。

[3]同前注[2]。

[4]最高人民檢察院《關于案例指導工作的規定》（高檢發研字〔2010〕3號）第15條、最高人民檢察院《關于案例指導工作的規定》（高檢發研字〔2015〕12號）第3條、 最高人民檢察院《關于案例指導工作的規定》（高檢發辦字〔2019〕42號）第15條。

[5]最高人民檢察院《關于案例指導工作的規定》（高檢發研字〔2010〕3號）第16條：在辦理同類案件、處理同類問題時，承辦案件的檢察官認為不應當適用指導性案例的，應當書面提出意見，報經檢察長或者檢察委員會決定。

[6]同前注[2]。

[7]參見左為民、陳明國：《中國特色案例指導制度研究》，北京大學出版社2014年版， 第143頁。