中國土地財政與人口城鎮化

田惠惠

(天津財經大學 天津 300222)

一、研究背景

城鎮化在我國的經濟發展中占據著舉足輕重的地位。2013年、2014年，中國先后提出“著力提高城鎮化發展質量”、“全面提高城鎮化發展質量”。高質量發展將成為我國城鎮化的主要目標與方向，其主要特征為不斷提升的人口城鎮化率。兩種不同口徑下的城鎮化率之間的差距，即常住人口與戶籍人口，由2012年的17.1%降至2017年的16.2%。然而，空間城鎮化速度仍明顯快于人口城鎮化速度，這種發展模式并未真正帶動“人的發展”，也偏離了我國城鎮化的本來目標與方向。

1994年，我國開始實施分稅制改革，這極大的改變了中央與地方財政收入分配比例，造成了地方政府財權與事權的不對等。同時，我國的官員政績以GDP增長為主要考核指標。為了帶動當地經濟的發展，地方政府偏好于擴大投資，這種巨大的經濟性支出需求進一步加劇了地方政府間的競爭，廉價土地的供給、完善的基礎建設以及各種優惠政策成為當地政府吸引企業進駐和資本流入的主要手段。然而，較高水平的財政收入才足以支撐這種發展模式，我國的土地出讓制度卻為其提供了強有利的條件和工具。粗放的土地開發模式使得城市吸納人口速度遠滯后于土地城鎮化，當地政府僅依靠地產開發，忽略產業集聚和工業化的重要性，這種以土地財政為支撐的城鎮化并不利于地區經濟的可持續發展。在“以人為核心的城鎮化”新時代背景之下，現有的“土地財政”如何影響我國人口城鎮化的進程？哪些措施的實施能夠使更加科學、高效地推動人口城鎮化的發展？

二、相關研究綜述

通過對現有文獻的研究，本文從以下幾個角度歸納總結了人口城鎮化滯后的成因。

(一)財政制度

1994年，我國實施分稅制改革，75%的增值稅被中央政府所占據，中央、地方政府共享稅替代了原先的所得稅，減少了地方政府的財政收入來源。然而，地方政府需要承擔的財政支出并未隨之降低。(周業安,2000)。除了承擔各種建設性、社會保障性及非公益性支出，地方政府還需要對企業虧損、價格等進行補貼(黃小虎，2007)。由于缺乏稅收自主權和其它財政收入來源，地方政府難以維持財政收支平衡，而土地財政卻能為其提供大量的預算外收入。1998年，我國對住房制度進行了改革；2003年，出臺了土地招拍掛等一系列新的制度，不斷完善的“土地財政”挽救了地方政府的衰落，也為其積累了巨額的原始資本(2014，趙燕菁)。因此，土地財政為中國的城鎮化提供了資金支持，完善了城市基礎設施建設，優化了城市的投資、生產及居住環境；這雖然在一定程度上促進了人口城鎮化的發展，但人口城鎮化的速度遠不及空間城鎮化的速度，偏離了我國城鎮化發展方向。(2018，郭稷桁)。

(二)土地征用制度

法律上，我國現行的土地征用制度本質上并未賦予農民與用地單位談判的權利。因為，由地方政府首先征為國有的土地才能被批準為城市建設用地(崔軍2014)。同時，我國《土地管理法》規定：“土地被征補償給集體組織和農民的土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。因此，土地補償范圍并未包含用途轉換而升值的部分，這進一步刺激地方政府進行土地開發，城鎮空間不斷擴展。同時，土地價格被不斷抬高，城市房價隨之高企(駱永民，2011)，進一步抑制了勞動力的流動，減緩了人口城鎮化的進程。

(三)土地財政支出偏好

相比于服務業，制造業有著較高的勞動生產率(譚洪波、鄭江淮，2012)，也無需依賴較大的城市規模和較高的人口集聚水平；地方政府為了達到以GDP為核心的政績考核要求，大力發展制造業，與制造業相匹配的基礎設施領域占據了大部分以土地財政及其融資為主的基建資金(傅勇，2010)。除此之外，不同的土地收益分配各有利弊。偏向于城市政府和企業等投資型主體的土地收益分配，有利于擴大“投資乘數”但不利于獲取可資本化的土地資源；偏向于農民和村集體的土地收益分配，有利于擴大“消費乘數”、充分挖掘土地資源但不利于積累基礎設施等城市建設資本(陳浩、張京祥2015)。然而，農民及整體社會福利的提升并未引起中國地方政府的足夠重視，財政支出主要流向了城鎮的快速擴張和硬件建設；在欠發達地區，這種現象更加明顯，人口城鎮化滯后的問題越嚴重。

除此之外，我國現行的戶籍管制也是人口城鎮化發展滯后的重要原因。建國初期，為了推動重工業的發展，我國實行了較為嚴格的戶籍制度以控制城市規模。一方面，這種城鄉戶籍的劃分給農村人口向城市的轉移制造了較大的阻力；另一方面，即使農村剩余勞動力實現了向城市轉移，其經濟、社會待遇仍會和原有城市人口之間存在著較大差距。由于無法享有當地基本的社會保障和相應的居住、子女教育資源，這些流動人口難以實現從農村逐漸、但又是全面轉移出來的良性循環(陶然、徐志剛，2005)，人口城鎮化的進程被這一由主客觀因素造成的城鄉分割所阻礙。

通過對上述研究進一步分析會發現，土地財政本身制約了人口城鎮化的進程，造成人口城鎮化滯后的其它因素也與土地財政之間有著或多或少的聯系。我國的財政分權制度使得土地財政應運而生，并進一步刺激了當地政府加大土地開發力度；土地征用制度是地方政府實現巨額土地財政收入的前提，并為其提供了相應的制度保障；以以GDP增長為核心的政績考核體系為導向的土地財政支出偏好并未實現土地財政收入分配的效用最大化，阻礙了人口城鎮化進程；在土地財政用途方面，舊有的戶籍制度為地方政府推脫人口城鎮化責任創造了條件。因此，在人口城鎮化滯后諸多影響因素之中，土地財政是一個關鍵節點。

三、推動人口城鎮化進程的措施

(一)降低地方政府對“土地財政”的依賴。我國建設用地供應的壟斷與“土地財政”相輔相成，地方政府沉迷于“土地財政”，通過“低價征地、高價出讓”進行土地經營。因此，我國亟待調整地方財政收入的結構，以使當地政府能夠獲取與事權相適應的財權；與此同時，如果想要取得能夠常年分享且穩定的財政收入來源，我國可以借鑒發達國家房產財產稅的年稅制度，逐步建立和完善適應當地經濟發展的相應的財政稅收體系，用持續的、分期的稅收收入來替代一次性土地財政收入。為了保障土地增值收益能夠被足額征收，當地政府可以根據土地價值的變化動態進行稅率調整。只有逐步降低對“土地財政”的依賴，地方政府才能更好地承擔起相應的公共服務職能，積極地推動人口城鎮化的發展。

(二)提升農民在“土地財政”收益分配中的占比。在新型城鎮發展背景之下，中國經濟愈加追求社會均衡發展，將更加注重人與環境的協調而非單純強調物質環境建設。因此，新型土地財政應更加偏向農村轉移人口的市民化，進而實現高質量的“人口城鎮化”。以此發展邏輯為導向，我國亟需對土地資本化的收益分配格局進行調整，將更多的土地資產收益分配給農民，尤其是即將轉入城鎮的“農民”，為農村轉移人口及其家庭更好地適應城鎮生活提供更加有利的條件和環境，進而能夠更加科學合理、高效有序地推動人口城鎮化的進程。與此同時，土地財政向農民的傾斜亦將提升城鎮化的有效需求，提高城鎮空間的有效利用率。

(三)轉變以GDP增長為核心官員政績評價體系。單純地以地區生產總值及增長率為政績考核主要指標，會導致地方官員更加注重經濟總量與城鎮空間的擴張，而非有利于推動人口城鎮化的進程。因此，當地政府亟需完善政績考核評價標準，制定出更加科學、合理、有效的政績考核評價體系，應當將經濟發展的質量、效益、及可持續性，文化建設、生態文明建設、黨的建設以及民生改善、社會和諧進步等納入到考核評價的關鍵指標。除此之外，我國的政績評價體系還應該落實到干部的實際具體工作中去。公眾對于政府施政的滿意程度也應以適當的方式納入其中，使其能夠與官員的政治前途相聯系，進而激勵官員努力提升地區公共服務完善度，積極應對城鎮化過程中出現的問題，以此達到推動人口城鎮化的目標。

(四)改革戶籍制度。戶籍制度本質是與戶口捆綁的社會福利差異，而不是一個簡單的人口登記制度。如果想從根本上解決問題，放寬落戶條件以及戶籍登記的歸類方式的變更均無法實現。當地政府應該建立更加完善的財政體制和公共服務供給機制，以使市民化成本在其能夠負擔的范圍之內；使社會福利、社會保障和公共服務待遇等公共資源能夠在“新居民”與“原有居民”之間平等分攤，實現戶口與權利相伴；使農村剩余勞動力實現“定居型”轉移，進而實現真正的城鎮化。

四、研究發現與研究結論

通過對相關文獻研究的歸納整理，文章從財政制度、土地征用制度、土地財政支出偏好以及戶籍制度四個方面分析了人口城鎮化滯后的原因。本文同時發現：土地財政與上述影響因素密切聯系，也是人口城鎮化進程中的關鍵影響因素；而且，現階段，土地財政對人口城鎮化有著反向的抑制作用。在新型城鎮化背景之下，實現人口城鎮化是我國亟待解決的問題。因此，結合我國在經濟、制度等各方面的發展情況，文章提出了推進人口城鎮化的若干措施，進而為我國面臨的人口城鎮化滯后問題提供政策建議。然而，本文的研究仍存在許多不足之處，比如僅通過相關文獻研究進行理論分析，未通過具體的數據進行量化研究以及忽略了各地區經濟發展的空間異質性，從而未能全面、深入地對我國土地財政與人口城鎮化問題進行分析。