制度理論視閾下比利時弗萊芒大區高等教育治理權的特點及啟示

李莎莎，李思思

（1.上海海事大學法學院，上海201306；2.北京體育大學教育學院，北京100084）

引言

制度理論是一項研究組織結構、過程以及相關活動的理論框架。該理論認為，社會規則、準則等制約因素決定了組織行為。用學者梅耶與盧旺（Meyer&Rowan）的話來說，組織具有社會性與文化性，是制度化情境下產生的結構，而且國家、社會團體、相關利益群體、社會輿論都會對組織行為產生影響。[1]在高等教育場域內，高等教育治理（higher education governance）一般指高等教育系統中決策的組織與過程，[2]因此，高等教育治理權能深刻影響高等教育系統中的組織決策。從制度理論的視角探討高等教育治理權力的來源、組織以及分配邏輯，不僅有益于加深了解高等教育系統區別于行政系統的具體表現，還有益于明確制度性因素如何影響高等教育系統中“權力”的分布。

權力一般與資源分配、組織決策息息相關。借用馬克思·韋伯對“權力”的理解，“高等教育治理權”就是個體或群體對高等教育運行施加影響的“力場”。既然力場助推了高等教育系統的變化，那么高等教育治理權力就在實現“助推力”的過程中表達自我。在這點上，范德格拉夫（John Van de Graaff）認為：研究高等教育系統中的權力，一方面必須明確高等教育體系的基本組織層次，另一方面也必須了解權力如何運行，從而推動“力場”在高等教育體系中運行。[3]一般來說，高等教育治理可分為宏觀、中觀與微觀三個層面：宏觀層面為政府對高等教育的宏觀治理以及政府對大學的治理，其中涉及政府與大學之間的關系，例如大學自治或者大學行為受政府制約；中觀層面為大學對其內部事務的決策，也就是大學領導在大學場域中做出決策的過程，一般理解為“大學內部治理”（university governance）；在微觀層次，也就是在“大學內部治理”中，還存在教師運用個體或者群體組織的權威在學術活動或者其他微觀組織（小團體或非正式團體）中施加權力影響的過程。以制度理論視閾來分析高等教育治理，不僅應在宏觀與中觀層面進行分析，還應充分考量治理結構、治理邏輯中的社會約責、治理結構下的組織過程以及相關活動。

一、制度設計與財權的掌控：弗萊芒大區政府調控高等教育宏觀治理的主要手段

弗萊芒大區隸屬于比利時荷語區，五所大學具有法律上的“大學”地位（statutory university），分別是魯汶大學（Katholieke Universiteit leuven）、安特衛普大學（Universiteit Antwerpen）、根特大學（Universiteit Gent）、哈撒特大學（Universiteit Hasselt）以及布魯塞爾自由大學（Vrije Universiteit Brussel）。①在弗萊芒大區取得較高區域內自治權之前，只有兩所“自由”大學（布魯塞爾自由大學和魯汶大學）擁有大學內部自治權。自1991年弗萊芒大區取得治內教育的絕對自主權之后，這五所大學的內部自主權均相應提升，大區政府只能從制度設計與財權等方面對高等教育實施宏觀治理。[4]

（一）政府掌控高等教育的制度設計：制定和出臺《勞動力素養框架》

按照歐洲高等教育區域（European Higher Education Area，簡稱EHEA）推行博洛尼亞進程的計劃，歐洲須建立統一的、標準化的《勞動力素養框架》，從而促進勞動力資源要素在歐洲高等教育區域內自由流動。早在2009年，弗萊芒大區議會就提議制定本土《勞動力素養框架》。[5]

《弗萊芒大區勞動力素養框架》的出臺可以分為三個階段。首先，弗萊芒大區教育培訓部和勞動與社會經濟部發起了“弗蘭德行動”（（Vlaanderen in Actie），希望把“教育培訓”和“促進勞動力就業”結合起來，以促進畢業生等勞動力在就業市場上充分發揮潛能，但弗萊芒大區大學委員會（Vlaamse Interuniversitaire Raad，簡稱VLIR）和弗萊芒教育委員會（Vlaamse Onderwijsraad，簡稱VLOR）等第三方高等教育協會認為實現這個目標必須首先制定《勞動力素養框架》。于是，這兩個機構向大區教育行政部門強烈建議：須盡快制定、出臺區域內的《勞動力素養框架》，并明確其中的各個效標，促使教育培訓與勞動力市場有效對接。

為了成功對接本地區與歐洲范圍的《勞動力素養框架》，由大區政府教育主管部門牽頭，實施了一系列相關策略，如咨詢國內外專家，充分對照和參考《歐洲勞動力素養框架》中的核心效標體系；同時，利益相關者群體也是推動《勞動力素養框架》出臺的生力軍，其中包括學生、家長、教師等聯盟群體，以及大區勞工部、文化部等部門。這些群體關于制定本土《勞動力素養框架》的意見被記錄存檔并最終形成一份整體性建議，納入《弗萊芒大區教育框架草案》。在《草案》的基礎上，教育行政相關機構——教育與社會培訓部中的教育質量保障小組（Agency for Quality Assurance in Education and Training，簡稱AKOV）對《弗萊芒大區勞動力素養框架》進行試點、微調并最終確認。

不難看出，大區教育行政部門是《勞動力素養框架》出臺的主要推手。首先，大區政府的相關部門與博洛尼亞進程的要求相對接，計劃、組織、試點、推進了《勞動力素養框架》制定的整個過程。其次，大區政府的相關機構也積極參與到《勞動力素養框架》的制定過程中。其中，大區議會不僅對《勞動力素養框架》提出了預案，教育培訓部和勞動與社會經濟部也積極組織配合。但是，政府并不是操縱《勞動力素養框架》出臺的唯一主體，其制定和出臺吸取了專家學者的意見，詳盡、充分地征求了廣大利益相關者群體的看法。更為重要的是，第三方教育機構在推進《勞動力素養框架》出臺的過程中發揮了關鍵作用。然而，縱觀《勞動力素養框架》從制定到出臺的整個過程，教育行政部門發揮著“一錘定音”的作用。

（二）政府掌控高等教育治理中大學辦學的財權

在弗萊芒大區，大學辦學的財政支持主要來自于三個方面。首先，區內每所大學每年都能得到政府撥付的“一攬子資金”（block grant）。一攬子資金由兩部分構成：其一為固定數額；其二則按各所大學每年招收學生的數量而浮動。其次，政府根據每所大學的科研績效實況撥付資金，資金數量依據科研績效高低而變化。衡量大學科研績效的指標主要包括國際論文發文數量、發文被引用率以及大學所獲科研項目與基金的數量與金額。再次，大學也通過第三方渠道獲得資金支持，如社會捐贈、社會投資、自我創收等。[6]25

由此表明，政府支持大學的辦學資金有強有力的制度保障。首先，大學辦學有固定辦學資金作為基礎保障；其次，政府投入資金的多寡又高度依賴大學的學術績效表現。這樣，大學擁有排除外部干預的自主管理意識和自主發展意愿。各所大學只有從“質量保障”出發，打造良好的學術聲譽，從而吸引更多學生就學，才能增加辦學財政資金；只有引進學術科研能力強的教職人員，提升科研力量、產量和質量，才能增加辦學財政資金。

二、界限分明的社會約責：弗萊芒大區政府無法干預大學內部治理

弗萊芒大區高等教育管理機構和大學內部有界限明確的社會約責，政府相關部門不能直接干預大學內部治理，主要表現在如下四個方面：

（一）政府無法干預大學的課程設置與學科改革

在弗萊芒大區，大學學科評議遵循自我質量保障（如自我審查）、國際第三方評議以及專家評議規制（由政府組織）。一般來說，大學要建立新學科，首先須進行自查，然后再經過第三方評議。因此，大學開設本科與碩士專業須嚴格遵守第三方學科評議。以NVAO（全稱Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie，為國際第三方學科評議機構）對大學學科進行評議為例，該機構對學科的評議過程主要分為三個階段：第一，大學向NVAO提交學科設置自查報告，自我審查并說明學科設置的合理性、可行性；第二，學科評議機構組成專家委員會，對學科申報材料進行專門審查，走訪學科申報點，對學科師資、教育資源、國際化程度、學科自我質量保障機制作出評議并得出初步結論；第三，NVAO征求利益相關群體的看法并形成最終評價意見。在這種學科評議審查制度中，政府無法對大學的學科專業評價過程施加任何干涉。但政府也能組織第三方評議機構或專家對大學的學科設置進行審查，那么政府能否對大學課程設置施加行政干預呢？

20世紀90年代，弗萊芒大區教育主管機關在多個場合要求大學提升課程質量、淘汰并廢止過時課程、開設與時代接軌的課程等，[7]9但這些倡議并沒有直接影響到大學課程設置。首先，這種“言論式干預”的行政權威缺少通達大學內部的運行路徑。對于行政部門在不同場合所倡導的課程改革建議，大學并不需要附和。得益于1991年弗萊芒大區議會通過的《特別法案》（The Special Decree），大學擁有內部事務的高度自主權，因此“大學課程改革”的意愿僅來源于大學自身。實際上，魯汶大學早在1989年就通過“操作合理化”計劃（Operation Rationalisation）廢止了“百科全書式”的課程，以防止那些課程給老師及學生施加沉重的負擔。[8]除此之外，隨著魯汶大學加入“高等教育創新聯盟”（The Consortium for the Innovation of Higher Education），一系列促進課程更新、調整專業設置、提升教學方法的高等教育舉措已經在大學內部推行開來，因此也無須政府再進行干預。同樣，根特大學于1996年加入了該聯盟。得益于這個聯盟的創新體系，信息通信技術（ICT）在當年就運用到根特大學的課堂教學中。[9]這樣看來，一方面，大學不僅不需要政府的“指導”，也在積極排斥政府對課程或學科改革的干涉；另一方面，雖然政府主管部門試圖干預大學的課程改革，但其效力極其有限。

（二）政府的相關教育改革倡議乏人響應

1998年，弗萊芒大區教育主管部門提出要加速建設“學習型社會”，促進“終身教育”相關理念在大學的貫徹。[7]12相關教育主管部門建議大學將“終身教育”理念植入到相關課程開發之中，甚至還承諾為大學提供“一次性”資金支持。在這種既提供資金扶助又有政策導向的行政權威下，大學的反應同樣冷淡。早在1988年，魯汶大學就已經成立了繼續教育辦公室，負責對非學歷繼續教育開展統籌工作。1995年，該辦公室組織專家專門考察繼續教育在比利時教育市場上的供需關系，但他們對終身教育市場不樂觀。因此，不管是魯汶大學，抑或是根特大學，除個別院系或者教師有所回應，大部分院系和教師都對這項政府提議不加附和。

（三）大學有選擇性地響應政府的相關教育倡議

受歐盟伊拉斯謨項目的啟發，自1993年起，弗萊芒大區政府就對大學的國際化項目投入了大量資金。例如，政府對大學參與歐洲科研項目給予配套資金支持，年投入總額相當于現價1943198.8歐元；政府還鼓勵大學與俄羅斯、烏克蘭、越南、中國等國的大學開展跨國合作，僅1998年投入的資金總額就相當于現價1467862.48歐元。以當時的社會消費水平以及弗萊芒大區內屈指可數的大學數量來看，政府對這些項目的大力支持無疑是吸引各所大學提升國際化水平的“巨大磁石”。[10]與此同時，各所大學積極配合這項政府提議，招收國際留學生，參與跨國科研項目，鼓勵在校學生跨國交流，與境外大學開展院校教學合作項目。這些措施無一例外都在魯汶大學和根特大學得以切實踐行。例如：根特大學在1987年就設置了“歐洲教育研究項目部”（Dienst Europese Onderwijsprojecten，簡稱DEO），負責對接歐洲區域的科研項目；1995年DEO拓展業務范圍，成立了國際關系部（Dienst Internationale Betrekkingen，簡稱DIB），在更廣闊的業務范圍內全面提升學校的教育國際化水平。

（四）政府教育主管部門對高校的治理權限源于法律

以制度理論視閾看弗萊芒大區對大學的治理權，法律法規等約定俗成的制度性因素是其治理的最高法則。究其原因，1991年頒布的《特殊法案》（The Special Decree）明確，大區政府只能通過有限的宏觀政策引導大學，而且只有經大區議會通過且上升為法律法規的宏觀政策，才能對大學產生強制干預力。換言之，這種能對大學施加影響的行政權威必須“法制化”后才能有效干預大學。也正因為如此，那些未經過“法制化”的倡議，如政府關于“加速課程改革”“開設終身教育課程”的倡議都未能得到大學響應。一般認為，在弗萊芒大區，大學擁有較高的自治權，政府教育主管部門由于缺乏治學的專業性以及相關法律依據，無法直接干預大學內部運作。首先，從政府部門促進“終身教育”改革來看，教育行政部門提倡終身教育理念的時間節點落后于魯汶大學自主設置“繼續教育辦公室”長達10年之久。政府教育部門在提倡“終身教育”理念時，沒有合理考察市場供需，其理念提出的時機也不具有前瞻性。其次，政府教育部門在“促進大學課程改革”與“推動大學終身教育課程改革”等事務上得到的響應極其有限，但當政府提供豐厚的資金，試圖帶動大學進行“國際化”改革的時候，其效果卻立竿見影。這一前一后的反差說明：一方面，大學在決定是否進行課程改革以及是否開設終身教育等問題上擁有比政府部門更專業的“業務嗅覺”，同時在法律框架內，“大學自治”也賦予了大學罔顧行政權威的底氣；另一方面，大學積極響應政府有關“提升國際化水平”的提議，究其原因，在于大學的國際化對大學辦學資金的保障本身是有益的。

三、精致的官僚機器、精英教師是大學內部組織活動的主要力量

從各所大學的內部治理來看，它們都擁有一套精致的官僚機器（即大學內部治理結構），成立了“大學管理委員會”，大學可自主決定委員會的構成及規模。雖然各所大學的管理結構有微觀差別，但卻大同小異，是大學內部組織活動的主要力量。此外，以荷語魯汶大學為例，精英教師也是弗萊芒大區大學的主要治理力量。

（一）精致的官僚機器是大學內部組織活動的主要力量

總體而言，魯汶大學的主要組織架構可以分為五個層次：最頂層為“董事會”（Board of Trustees）；第二層為“學校主管委員會”（Board of Governors）與“學術委員會”（Academic Council）；第三層為學校執行委員會；第四層為由學科相近的院系聯合組成的院系聚合體（如人文社科院系、自然科學院系）；第五層為具體的院系所（如法學院、心理與教育學院）。

從大學各個結構層次所擁有的職權來看（如圖1所示），董事會任命學校主管委員會成員并對他們授權；學校主管委員會統領學校財務與內部治理權責，但其也對學術委員會和執行委員會授權。因此，學校核心管理層包括學校主管委員會、學術委員會、特別學術委員會、執行委員會、學校理事會、校長以及學校執行總長（general manager）等機構與個體。其中，執行委員會負責學校日常運營，其最高長官是校長。學術委員會負責決定與學術相關的事宜（教學、科研、社會服務等）以及學校的相關政策，其成員與執行委員會的成員大部分重合，但也包括一些院系主任、教師、學生以及行政人員。執行委員會和各個院系主任又聯合組成特別學術委員會，其職責是制定學校人事政策、任命新教師、決定教師的學術職稱晉升。

校長由全體教師、部分非教師工作人員與學生代表投票選舉產生。校長在學校核心管理層的各個機構中都擔任主席職位，也是學校主管委員會的重要成員。校長是學校核心管理層的主要代言人。

圖1 魯汶大學內部決策結構簡圖（根據資料自主繪制）

在學校的非核心管理層，學科性質相近的院系聚合成“大院系”。這些“大院系”各自擁有執行委員會，委員會成員一般由院系主任、學生代表以及院系行政人員代表組成。總體來說，這種“超院系”的執行委員會是學校核心管理層在院系層面的縮影。同時，細化到一個個具體的院、系、所，同樣的管理架構被再次復制。除院系主任外，院系管理層還包括院系行政機構“院系管理局”（faculty bureau）和“院系委員會”（faculty council）。前者一般由系主任、學生與行政人員代表組成，負責院系的日常運行、教學質量保障、院系教育規劃的起草以及日常財政開支等；后者的成員則包括全體教師、行政人員代表和學生代表，掌管與學術相關的所有議題。一般來說，院系主任由院系全體教師以及學生代表從資深教師中選舉產生。

魯汶大學的靜態組織架構嚴絲合縫、層層相扣。校長、院系主任均為選舉產生，校長是學校核心管理層的最高決策者，院系主任也參與到了學校核心管理決策層。因此，學校的管理和運行是校長與院系主任“共同商榷”的結果。在院系層次，擁有正式職位的學術人員（independent academic staff，在弗萊芒大區又稱為ZAP人員）占據了院系委員會席位的大多數，也正因為如此，這些教師在院系管理中擁有較大權力。在院系中，教師與行政人員之間的職責與權力邊界較為清晰。因此，教師群體在院系中擁有較為強勢的“學術事務”治理權，但就教師個體而言，他們關于“學校治理”的決策路線則遵循著“向上生長”的運行生態，其運行路徑一般為院系所→院系團體→學校執行委員會和學術委員會。在這種結構中，教師個體的提案須經過層層審批，最終得到學校執行委員會與學術委員會的肯定才能執行。

（二）精英教師是院系層次治理的主要力量

在魯汶大學，雖然校長、院系主任均系選舉產生，但大學教師并不直接參與學校決策，只對院系學術變革施加推動力。通過學校與院系選舉，大學教師的學術權力已經讓渡給了校長、院系主任。雖然在院系等非大學核心管理層存在“院系管理局”和“院系委員會”等行政機構和學術管理機構，但上升到大學核心管理層，只有院系主任這些“精英教師”可以參與大學核心管理決策。至于廣大的普通教師群體，他們當然可以在院系會議中提出學術議案并發表自己的見解與主張，但就參與學校治理來說，這種“超長鏈條式”的治理參與結構（院系所→院系團體→學校執行委員會和學術委員會）很難讓他們相信自己是大學內部治理的主要力量。那么，行政人員和學生是否能參與到學校或者學院的治理中呢？有學者曾這樣批判道：在比利時，學生代表與行政人員代表所組成的利益相關群體在大學決策中只發揮“形式”權威，因此他們的內部治理權力是間接的；真正擁有話語權的是大學核心管理層的主要人員，如校長、院系主任和那些處于學術職稱最高端的“正教授”們。[6]31其中的主要原因在于：其一，院系主任是參與大學核心決策的重要代表，這些通過選舉產生的“精英教師”必須對所在院系的所有教師負責；其二，大學的核心決策遵循著院系主任和校長的“共同治理結構”，因此，重要決策的達成往往是學校核心決策層和院系互相商榷的結果。

四、啟示：高等教育治理權的來源、組織與分配邏輯

以制度理論為考察視角，比利時弗萊芒大區的高等教育治理呈現出以下特點：第一，教育行政部門無法干預大學內部辦學決策；第二，教育行政部門在法律框架內進行高等教育治理；第三，大學內部管理機構與精英教師是大學內部治理的主要力量。然而追本溯源，高等教育治理權的來源是什么？其組織與分配的邏輯又是什么呢？

（一）高等教育治理權的來源

高等教育治理權是變革高等教育最直接的力量。在高等教育場域，這種權力類型一般通過人、事、物等因素施加影響，因此，高等教育治理的過程就是對這些因子進行分配和再分配的過程。那么，高等教育治理權的來源是什么？高等教育治理權的主體如何操縱它，從而推動高等教育治理的過程？有學者曾將資源因子分為“互動型因子”與“非互動型因子”：前者一般包括金錢、法規、信任、名譽、關系；后者則包括物體、技能、人力、信息、時間。[11]借用這位學者的觀點，高等教育治理權的擁有者就是這些“互動型因子”與“非互動型因子”的集大成者。首先，高校治理權來源于“法律法規授權”。以弗萊芒大區教育行政機構制定《勞動力素養框架》為例，這種權力的授權主體是比利時聯邦。其中，“比利時聯邦”這個“物化的主體”擁有無限量的“法律法規”資源，所以弗萊芒大區的教育行政機構和學校都能作為被授權組織。鑒于比利時聯邦法律法規的神圣性，這些政府機構和學校因此擁有法律法規所賦予的財權，進而能支配物體、技能、人力、信息、時間等“非互動型因子”。校長、院系主任、ZAP成員也因此獲得了制度賦予的治理權。其次，高校治理權來源于“資源”。一般來說，當學術權力主體被法律賦予權威后，其操控學術權力運行最直接的辦法就是發揮“資源的魅力”。例如，弗萊芒大區通過提供慷慨的資金支持來促使各所大學推進國際化進程；又如，弗萊芒大區教育主管部門通過良性的制度設計，以合理的辦學資金分配模式促使大學開展自省自查、提升辦學質量。“資源型權力”與“法權力”結合起來，成為高校治理權的又一來源，而且這里的“資源”很可能內生于“法”所賦予的權威。再次，高校治理權來源于“合意型關系”。所謂“合意型關系”，是指被選舉人帶著治理方案參與學校、學院的選舉，然后選舉人從中選擇一位自己認為合格的首腦。也就是說，大學內部的選舉制度與院系主任的選舉是這種“合意型關系”的集中體現。通過選舉產生的校長與院系主任天然地占有名譽、關系、信任等優勢，在他們被任命后，高等教育治理權的兩大重要來源——“法”與“資源”——也依附于這種“合意型關系”。因此，這些當選者成功獲取了“非互動型因子”，從而在崗位上能成功發揮學術權力。最后，就大學里的廣大基層教師而言，他們的學術治理權并不來源于“個人學識”，因為他們只有進入某個教學“崗位”并成為組織的內部人，其高等教育治理的權力才可能有效發揮。我們也許可以這樣理解：是“崗位”發展并要求了“個人學識”，而不是“個人學識”發展了“崗位”。但終究是“誰”發揮了大學內部治理權，并決定“誰”在“哪個”崗位呢？這當然不言自明。

（二）高等教育治理權的組織

從弗萊芒大區的高等教育治理來看，其權力的組織邏輯呈現出三個特點。第一，高等教育治理權呈現出明顯的層次化。雖然弗萊芒大區政府的高等教育治理權以法律法規為準繩，但是其在全局層面仍然發揮重要作用，如制定大區高等教育整體發展策略、出臺《勞動力素養框架》、制定全區教育經費的撥付制度等。同理，高等教育治理權在大學、院系以及教師層面都有相應的組織規范。第二，高等教育治理權的執行面呈現從上到下的窄化。實質上，這種從學區教育部門到大學、從院系再到教師的治理權力窄化并不是學術治理權力大小的窄化，而是所能影響的“面”的窄化。整體來看，學校核心管理層既能規范學術方面的治理權，又能規范管理方面的治理權；在院系中，廣大教師往往只能在具體學術事務中發揮治理權。第三，在“層次化”的高等教育治理以外，存在著第三方參與集團，它們也在發揮高等教育治理的權力。出臺《勞動力素養框架》的過程并不是教育行政部門“一言堂”的拍板過程，VLIR和VLOR兩大協會、學生、家長、專家以及其他政府部門都積極地影響了框架中的每一個元素。除所提供的例證之外，第三方利益集團的積極參與更能體現得淋漓盡致。2014年，弗萊芒大區政府提議削減教育經費，提升教育收費，學生入學的年注冊費上漲40%到80%不等。這項提議遭到了來自地區學生聯盟、歐洲學生聯盟等協會團體的強烈抗議，大學校長和教授都對學生進行了聲援。[12]從這點來看，高等教育治理權并不僅限于科層化的組織體系，非正式的組織方式也正積極參與到高等教育治理中。綜合而言，弗萊芒大區高等教育治理權的組織過程一方面說明“科層化”的組織結構仍是其高等教育運行的主流，另一方面說明其高等教育治理權的分配并不止于科層體系，第三方的積極參與和干預正成為高等教育治理權的另外一種組織方式。這種權力組織類型的形成不外乎三個原因：一是制度化的設計安排；二是人們參與公共事務義務感的提升；三是第三方群體獲取信息、表達自我、進行干預在現代社會的便利性。

（三）高等教育治理權的分配邏輯

高等教育治理權的組織往往由其權力分配邏輯所決定，弗萊芒大區的高等教育治理權有三重分配邏輯（如圖2所示）。

圖2 高等教育治理權的分配邏輯（自主繪制）

第一，效率性。從效率性方面規范高等教育治理權，主要在于建立上傳下達的溝通渠道，從而達到命令暢通的目的。就這一點而言，高等教育治理組織的層次化就暗合了“效率性”這一高等教育治理權的分配邏輯。從權力層次來看，上級與下級的分野有利于組織目標與組織行為的統一化、系統化，因此學校或者院系得以集中精力辦大事，這在大學競爭更加激烈的今天顯得尤為重要。長久以來，人們抨擊大學組織中的科層體制（往往又被稱為官僚制），認為大學的官僚制度使得大學組織僵化、行政化傾向過濃，認為大學施行的科層制使教師的學術權力受到了傾軋。因此，教育理想主義者往往向往中世紀大學的“教授治校”和“學生治校”。殊不知，正是“科層化”的大學體制，促使大學成為一個高效運轉的組織，形成了今天無數規模宏大的大學。

第二，專業性。如果高等教育治理權全部都以“效率”為邏輯主導，那么這樣的組織與政府部門顯然無異。高等教育治理權的第二重邏輯就在于大學治理權講究“專業性”，講究教師們憑借學科專業性來掌控本院系的治理權。除卻管理與高等教育宏觀發展的需要，大學更重要的主體是學生和教師。將高等教育治理權細分開來，在弗萊芒大區的高等教育體系內，政府只對高等教育起宏觀的指導作用，如預算教育經費、組織法律法規的制定等；在學校內部，特別是在直接影響學術治理權的院系中，由廣大教師組成的學院委員會能直接體現“專業化”這一權力分配邏輯。也就是說，教師群體能在專業范圍內，根據對學生學習效果的直接感知，以教育、教學、科研、社會服務為準繩，有序決定院系在教育治理方面的事務，如課程設計、學生專業發展、自我科研能力提升等，這也是高等教育治理權以“專業性”為分配邏輯的直接體現。

第三，公共效益。大學是生產高等知識的地方，是人類創造知識的“孵化器”。自從科技轉化（technology transfer）成為大學參與社會財富生成的主要引擎之后，高等教育就再也不僅僅是教育部門的事務，再也不僅僅是教授或者學生的關切，高等教育正影響著社會發展的每一根神經。特別是在“高等教育大眾化”的趨勢下，高等教育治理中的入學標準、畢業標準、教師薪酬、學費收入、教育補助等事項都不能再由“效率性”和“專業性”這兩重權力分配邏輯所決定。“牽一發而動全身”是高等教育治理中尤為突出的特點，第三方利益團體參與高等教育治理的呼聲正在通過新時代的社交媒體、網絡平臺表達得淋漓盡致。雖然在很多時候，第三方利益團體參與高等教育治理并不具有組織性規制，但傳統高等教育治理的決策群體（如校長、教育部門主管和院系“精英教師”）如果能在決策前預先考慮到第三方利益團體的反應，也不失為高等教育治理中的一種智慧。從這個角度，公共效益也正逐漸成為高等教育治理權的一種分配邏輯。

五、結語

不可否認，比利時弗萊芒大區的高等教育治理只代表了西歐發達國家某一特定區域高等教育治理的實況，但深究起來，其高等教育治理模式與歐美其他主流國家大同小異。在英國，除卻高等教育基金委員會（Higher Education Funding Council）通過對大學直接撥款[13]95從而對高等教育治理施加影響，英國大學內部已經在很大程度上實現了自我治理。在法國，政府直接干預大學內部治理的形態已經發生改變，從1968年的《福爾法案》（Faure Act）到1984年和1989年連續頒布與完善的《薩瓦里法案》（Savary Act），除了大學中最優秀的“大學校”（grandes ecoles）以外，法國大部分高等教育院校都獲得了較大的內部治理權限，[13]99這種自治權以政府-大學的四年合同模式為藍本。同樣，政府對大學放權也是德國大學內部治理的特色。在大洋彼岸的美國，政府對大學的放權管理也賦予了大學在自我治理中較大的權力。

在大學內部治理中，弗萊芒大區的大學也與美國的公立大學有諸多相似之處，比如學校內部均講求“共同治理”（shared governance）策略，亦即大學管理委員會、管理層與院系共同參與到大學的決策中來。不同的是，美國公立大學內部治理中的“聯盟化”（教授聯盟或學生聯盟）現象更加突出，如近年來美國大學在內部治理中，教授聯盟與學校管理層出現了“對抗”現象；[13]141而弗萊芒大區的大學中還沒有形成顯著的“聯盟化”組織，盡管非正式的、以事件為觸發點的聯盟化對抗也時有發生。這兩個地區的大學在“聯盟化”上的差異似乎印證了美國大學內部高等教育治理權分配邏輯的“效率性”與“專業性”發生了不可調和的矛盾。

本文通過制度化視閾分析比利時弗萊芒大區高等教育治理權的特點，發現歐美高等教育治理權的分配正呈現出一些相同的特點，這也說明西方高等教育治理權的普世分配邏輯由效率性、專業性和公共效益這三重標準所統御。同時，以這些邏輯要素為出發點，高等教育治理權的來源與組織形態也與之對應。

注釋

①自2000年起，弗蘭德地區共有六所具有“法律地位”的大學。這所新增的大學是林堡跨國大學（Transnationale Universiteit Limburg），其本質為弗蘭德地區哈撒特大學與荷蘭馬斯特里赫特大學的一個合作項目。