鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度思考

彭傳榮　劉夢(mèng)圓

2017年，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將“三農(nóng)”問(wèn)題上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。2018年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出了具體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的部署。

由于歷史的原因，我國(guó)的城鄉(xiāng)差距一直存在，嚴(yán)重影響著中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)間的巨大差距，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、醫(yī)療、教育、社會(huì)治理等各個(gè)方面。縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，必須實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，任重而道遠(yuǎn)，需要著眼全局、統(tǒng)籌謀劃、精準(zhǔn)施策，以重點(diǎn)突破帶動(dòng)全域提升。通過(guò)對(duì)本市鄉(xiāng)村近幾年來(lái)的一些調(diào)查研究，提出三個(gè)方面的觀點(diǎn)。

一、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮縣市一級(jí)政府的引領(lǐng)作用

鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。目前最需要解決的是完善基礎(chǔ)設(shè)施，打造良好的生態(tài)環(huán)境。鑒于目前農(nóng)村的財(cái)力，這些大多需要縣市一級(jí)政府的投入。因而縣市一級(jí)政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中舉足輕重。

1.縣有著悠久的歷史文化傳承

《說(shuō)文解字》曰：“天子畿內(nèi)，縣也。”其假借“寰”為州縣的“縣”。該名稱始于春秋時(shí)期，絳縣是晉國(guó)設(shè)置的第一個(gè)“縣”，也是“天下第一縣”。縣最初設(shè)置在邊疆之地，當(dāng)時(shí)的秦、晉等諸侯大國(guó)把新兼并的地方設(shè)置為縣。春秋后期，各國(guó)將縣制推廣到內(nèi)地，漸漸地在邊疆之地設(shè)郡，郡的面積比縣大，但是地廣人稀，所以地位要比縣低。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，邊疆逐漸繁榮起來(lái)才在郡下設(shè)縣，逐漸產(chǎn)生郡、縣二級(jí)制。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)建立秦王朝后，推行郡縣制，正式確立郡、縣二級(jí)制，全國(guó)分為36郡，這是縣制正式設(shè)置的開(kāi)端。隋唐以后，縣相繼隸屬于府、州（郡），或軍、監(jiān)、廳。國(guó)民政府時(shí)期，縣為道所轄，之后撤道制，直接隸屬于省（特別行政區(qū)），再之后改隸屬于行政督察區(qū)、直轄市或特別行政區(qū)。1949年以后，隨著行政督察區(qū)名稱的變更，隸屬于專區(qū)（行政督察專區(qū)）、地區(qū)或地級(jí)行政區(qū)。目前，中國(guó)共有兩千八百多個(gè)縣。縣與縣級(jí)市、市轄區(qū)、自治縣、旗、自治旗、林區(qū)、特區(qū)一道，作為“縣級(jí)行政區(qū)”，是中國(guó)法定的二級(jí)行政區(qū)，由地級(jí)行政區(qū)代為管轄，或由省、直轄市、自治區(qū)直轄。

今天的很多縣已變成了市，但即使成為市，也是縣級(jí)市，擔(dān)負(fù)著縣一級(jí)的行政功能，必須肩負(fù)鄉(xiāng)村振興的歷史使命。

2.縣市政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的歷史使命

一是頂層設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)村振興的橋梁作用。2019年《政府工作報(bào)告》指出“扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，科學(xué)編制建設(shè)規(guī)劃，大力改善生產(chǎn)生活條件。加快實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，今明兩年要解決好飲水困難人口的飲水安全問(wèn)題，提高6000萬(wàn)農(nóng)村人口供水保障水平。完成新一輪農(nóng)村電網(wǎng)升級(jí)改造。因地制宜開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治，推進(jìn)“廁所革命”、垃圾污水治理，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面是交通、電力、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等與城市一樣的公共服務(wù)，另一方面是農(nóng)田水利的基本建設(shè)。兩方面都需要政府財(cái)政的大力支撐。如何保證資金到位，保證資金落到實(shí)處，將每一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)好、管理好，縣市一級(jí)政府在其間必須做好上下聯(lián)動(dòng)的橋梁作用。

二是落實(shí)縣市級(jí)政府在鄉(xiāng)村振興中的主體責(zé)任。我國(guó)目前的現(xiàn)狀是縣市一級(jí)政府應(yīng)該是鄉(xiāng)村（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)）主要管理者，要擔(dān)負(fù)起鄉(xiāng)村振興的主體責(zé)任。2019年12月20日，中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議列出了“三農(nóng)”領(lǐng)域8項(xiàng)補(bǔ)短板任務(wù)：加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、提高農(nóng)村供水保障水平、扎實(shí)搞好農(nóng)村人居環(huán)境整治、提高農(nóng)村教育質(zhì)量、加強(qiáng)農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障、改善鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)、治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題。這些目標(biāo)任務(wù)的完成，首先是中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，然后是縣市一級(jí)政府主體責(zé)任的落實(shí)。

三是充分做好平衡工作，發(fā)揮杠桿作用。由于歷史的原因造成的二元結(jié)構(gòu)，中國(guó)的“三農(nóng)”現(xiàn)狀是農(nóng)業(yè)效益低、工農(nóng)差距日益擴(kuò)大、農(nóng)村發(fā)展慢、城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大、農(nóng)民收入少、階層差距日益擴(kuò)大。國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資金投入不可能在短期內(nèi)解決歷史遺留的全部問(wèn)題。平衡作用應(yīng)表現(xiàn)為在補(bǔ)短板的過(guò)程中分輕重緩急，優(yōu)先解決最貧困地區(qū)，優(yōu)先解決農(nóng)民最迫切解決的問(wèn)題。杠桿作用體現(xiàn)在以國(guó)家財(cái)力為主導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各組織、企業(yè)、個(gè)人的力量，共同建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

二、深化土地制度改革，激活農(nóng)村土地市場(chǎng)

鄉(xiāng)村振興需要國(guó)家的投入，同時(shí)要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。農(nóng)民最關(guān)心的是土地政策，縱觀歷次土地制度改革，都使農(nóng)村發(fā)生了顯著改變。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村土地制度改革是非常關(guān)鍵的一環(huán)。

1.保護(hù)耕地，用活耕地

我國(guó)的耕地保護(hù)紅線為18億畝，雖然受工業(yè)化、城市化的沖擊，但耕地保護(hù)紅線一直堅(jiān)守較好。在堅(jiān)守紅線的大背景下如何激活農(nóng)村土地市場(chǎng)是政府和理論界一直關(guān)注的課題。

1982年中央一號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，第一次讓農(nóng)民成為土地的主人，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)歷了曲折的歷程，最終調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，讓長(zhǎng)期處于缺糧挨餓的國(guó)人第一次填飽了肚子，解決了10億中國(guó)人吃飯的問(wèn)題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，工業(yè)化進(jìn)程的加快，很多農(nóng)民離開(kāi)土地，進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致耕地閑置，且農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年增加，在耕地里討生活入不敷出，“三農(nóng)”問(wèn)題日益凸現(xiàn)。所以，2009年中央一號(hào)文件《促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步激活了農(nóng)村土地市場(chǎng)，又一次讓農(nóng)村發(fā)生了巨大變化。進(jìn)入新時(shí)代，如何進(jìn)一步盤活耕地，讓廣大農(nóng)民受益，必須深化土地制度改革，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的相關(guān)制度。

一是更嚴(yán)格地守住耕地紅線，保證農(nóng)業(yè)的根本。在守住紅線的同時(shí)，制定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度，保證糧食安全。在此前提下，放寬對(duì)耕地的經(jīng)營(yíng)形式和模式。二是加大國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的科技投入，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在管理上成立各種企業(yè)性質(zhì)的合作社，引入企業(yè)的管理方式，注入市場(chǎng)的活力，最大化地發(fā)揮耕地的作用。三是讓耕地休養(yǎng)生息，間歇性耕作，國(guó)家補(bǔ)貼休養(yǎng)期的耕地，提高地力，提高單位生產(chǎn)力。

2.城鄉(xiāng)互動(dòng)，讓宅基地進(jìn)入市場(chǎng)

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的生存之所，苦心經(jīng)營(yíng)的安樂(lè)窩受打工潮的影響而有許多閑置。城市的房產(chǎn)可以進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)村宅基地在目前情況下沒(méi)有激活，既浪費(fèi)資源，又讓農(nóng)民無(wú)可奈何。宅基地一般經(jīng)幾代人的經(jīng)營(yíng)，多數(shù)是交通便利、環(huán)境優(yōu)美、氣候宜人。有條件的可建成民宿，單門獨(dú)戶的可經(jīng)營(yíng)為休閑養(yǎng)生娛樂(lè)之處。根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可采取多種靈活的經(jīng)營(yíng)方式。

一是農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)，相對(duì)較富裕的農(nóng)民自建，能吸引城里人到此休閑。二是城鄉(xiāng)聯(lián)合，農(nóng)民和市民共同開(kāi)發(fā)。三是吸引外部資金，建成較為高檔的休閑場(chǎng)所。無(wú)論何種方式，關(guān)鍵在于如何辦證，也就是國(guó)家的規(guī)定如何更適應(yīng)農(nóng)村的發(fā)展，有利于農(nóng)民的增收。

3.農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，城鄉(xiāng)同地同價(jià)

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要用于涉農(nóng)項(xiàng)目，不可能與城市的天價(jià)土地同日而語(yǔ)。我們既要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，又要出臺(tái)相關(guān)政策，逐步縮小差距，最終達(dá)到同地同價(jià)，因?yàn)橥恋厥遣豢稍偕Y源。中國(guó)的任何一塊土地都和公民一樣，應(yīng)該享受平等的待遇。

三、推進(jìn)城市化進(jìn)程，建立以工輔農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全國(guó)一盤棋的部署，是要補(bǔ)齊“三農(nóng)”短板，改變農(nóng)村落后城市的局面。在“三農(nóng)”問(wèn)題中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不是主要問(wèn)題。從1978年改革開(kāi)放到現(xiàn)在，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平均每年的增長(zhǎng)速度達(dá)到了5.7%，這個(gè)速度是相當(dāng)高的。重點(diǎn)在于基礎(chǔ)設(shè)施的落后和農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，能夠長(zhǎng)期保證農(nóng)民收入得到改善的途徑就是減少農(nóng)民數(shù)量，推進(jìn)城市化進(jìn)程。

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民進(jìn)城

自2009年中央一號(hào)文件提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以來(lái)，廣大農(nóng)村就如何使用承包地，如何使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)作了深入的、大量的工作，農(nóng)村也因此發(fā)生了很大變化。但幾千年的農(nóng)民植根土地的情結(jié)很難一次性解決，守著自己的一畝三分地，作為最后的根據(jù)地養(yǎng)家糊口仍然是農(nóng)民的心理平衡。目前的現(xiàn)狀仍然一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)在農(nóng)村占主導(dǎo)地位。

讓農(nóng)民放棄土地，要想辦法使農(nóng)民有農(nóng)業(yè)以外的其它收入，唯一的辦法是到城市就業(yè)。所以今后一段時(shí)間要進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)制度，提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效率。一方面農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)以后有一定的收益，一方面外出務(wù)工有相應(yīng)的工資福利。只有這些制度完善了，農(nóng)民才能放心地走出去。

2.建立縣城中心，發(fā)展特色小鎮(zhèn)，農(nóng)民就近就業(yè)

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略實(shí)施，而目前的縣域經(jīng)濟(jì)狀況令人堪憂，很多縣市一級(jí)在負(fù)債運(yùn)行。因此，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，建立以縣城為中心的小城鎮(zhèn)建設(shè)很有必要。農(nóng)民到城里居住，到城里購(gòu)房最多的還是縣城。建立縣城中心可以采取多種途徑，大型企業(yè)，包括國(guó)企進(jìn)駐可以激活縣域經(jīng)濟(jì)，文化體育設(shè)施，醫(yī)療衛(wèi)生布局應(yīng)該向下延伸，甚至大學(xué)可在縣城設(shè)立分校，很多發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

另外，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)有悠久的歷史文化傳統(tǒng)和豐富的自然特色，可根據(jù)其長(zhǎng)處建立特色小鎮(zhèn)。如我市的劉家場(chǎng)、陳店、沙道觀工業(yè)基礎(chǔ)較好，洈水、卸甲坪有人工和天然的旅游資源，王家橋、八寶有享譽(yù)全國(guó)的特色農(nóng)業(yè)。以縣市為中心進(jìn)行布局，一是各具優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共建美好家園，二是大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民就近就業(yè)，既有收入，又解決留守兒童、空巢老人等一些后顧之憂。

3.加速城市化，以工農(nóng)輔農(nóng)，完善體制機(jī)制

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的城市化率已超過(guò)60%，但和同等的發(fā)展中國(guó)家相比仍然有很大差距，和發(fā)達(dá)國(guó)家城市化率90%以上相比，差距更大。所以，城市化發(fā)展的空間很大。只有加速城市化的發(fā)展，才能更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)國(guó)力，有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)優(yōu)先輔助農(nóng)業(yè)農(nóng)村，也可以讓更多農(nóng)民離開(kāi)一畝三分地，讓農(nóng)村土地收益相對(duì)提高。

城市的發(fā)展，必然帶動(dòng)二、三產(chǎn)業(yè)的興盛。改革開(kāi)放的大門首先是從農(nóng)村打開(kāi)的，應(yīng)該說(shuō)城市的變化更大，中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，主要來(lái)自于城市的發(fā)展，二、三產(chǎn)業(yè)的巨大貢獻(xiàn)。在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)最初的艱難時(shí)期，農(nóng)村作出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，現(xiàn)在是城市回饋農(nóng)村、工業(yè)輔助農(nóng)業(yè)、市民幫扶農(nóng)民的時(shí)候了。

我們今天提到的農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，不能只停留在口號(hào)上。雖然國(guó)家在糧食、棉花、養(yǎng)殖等方面對(duì)農(nóng)村有相應(yīng)補(bǔ)貼，但仍然需要規(guī)范和完善。一是補(bǔ)貼比例小而雜，并且各地情況不同，標(biāo)準(zhǔn)不一。二是治標(biāo)不治本，對(duì)農(nóng)村的人才建設(shè)、制度建設(shè)達(dá)不到城市管理的標(biāo)準(zhǔn)。以工輔農(nóng)既要有政府行為，又要融入市場(chǎng)機(jī)制，既要頂層設(shè)計(jì)，又需要基層科學(xué)實(shí)施。

黨的十九屆四中全會(huì)提出了要在本世紀(jì)中葉全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興是國(guó)家戰(zhàn)略，治理體系的完善，治理能力的提高，直接關(guān)系到戰(zhàn)略的成敗。完善以工輔農(nóng)的體系，建立以工輔農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，才能最終實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，讓人民享受美好幸福的生活，農(nóng)民和市民共享改革開(kāi)放的紅利，全國(guó)一盤棋，共同建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。

作者簡(jiǎn)介：

彭傳榮，中共松滋市委黨校校務(wù)委員。

劉夢(mèng)圓，中共松滋市委黨校理論教員。