促進文化產(chǎn)業(yè)有效發(fā)展的財政法制研究綜述

陳 駿

(常州大學 江蘇 常州 213000)

一、國外研究綜述

在國外學術(shù)界，專家與學者對于文化產(chǎn)業(yè)財政資助的探析集中表現(xiàn)為文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策研究和財政資助法制研究兩個方面。

(一)文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策研究

英國學者Cumraings、Schuster(1989)提出了提供便利型、庇護者型、建筑師型和工程師型四種文化產(chǎn)業(yè)財政政策模式。其中，提供便利模式是指政府為拉動文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對文化企業(yè)進行稅收優(yōu)惠和減免政策減輕文化企業(yè)負擔，使其輕裝上陣，而非直接為文化企業(yè)提供財政資金；庇護者模式是政府為了培養(yǎng)一批優(yōu)質(zhì)文化企業(yè)，由政府文化產(chǎn)業(yè)委員會為符合條件的文化企業(yè)提供專門資金，使文化企業(yè)高質(zhì)發(fā)展，帶有文化產(chǎn)業(yè)精英主義的色彩；在建筑師模式中，政府為了扶持各種公共文化團體，會直接為其提供運作資本；在工程師模式中，政府會通過一些文化產(chǎn)業(yè)來滿足自己的政治訴求，所以政府會為這些文化企業(yè)提供財政資金直接資助，并對其文化產(chǎn)品進行政府采購。英國學者FrancoBianchini、MichaelParkinson(1993)通過對西歐各國文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策進行系統(tǒng)的梳理后發(fā)現(xiàn)，利用財政資金資助文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展是各國政府的普遍做法，財政資金對各國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，并提出了相關(guān)的完善措施。法國學者S.萊希(1995)提出政府應加大對文化藝術(shù)產(chǎn)業(yè)的財政資助力度，以便提高本國文化產(chǎn)業(yè)國際競爭力。日本學者廣實郁朗(1997)對本國文化產(chǎn)業(yè)各個領(lǐng)域進行了詳細的分析，倡導文化立國方略，提出財政資助文化產(chǎn)業(yè)必須結(jié)合本國文化優(yōu)勢，重點資助以卡通動漫為代表的外向型文化產(chǎn)業(yè)，以保障本國文化產(chǎn)品對外輸出中具有核心競爭力。英國學者RalphParfitt(1997)提出在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，財政資助的對象必須明確，尤其是對具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ奈幕瘎?chuàng)意產(chǎn)業(yè)需要政府直接給予財政資金資助，并建立起一套完備的財政資助政策。美國經(jīng)濟學家Bird、Allan、Stevens(2003)等提出，政府對于文化產(chǎn)業(yè)不同類型要不同對待，對非營利型公共文化產(chǎn)業(yè)政府應加大財政資助力度，而對盈利性文化產(chǎn)業(yè)要采取市場經(jīng)濟模式，實施“無為而治”的文化產(chǎn)業(yè)政策，政府財政不予以資助。

(二)文化產(chǎn)業(yè)財政資助法制研究

韓國文化觀光之城研究院(2004)對韓國、中國和日本三個國家文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策進行了對比，提出政府促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應該用間接的財政資助法律來代替直接的財政資助金資助。Haksoon認為，全球化背景下，對文化產(chǎn)業(yè)財政資助的法律制度應該以財政資助自身的功能來提供制度依據(jù)。Stuart Cunningham認為可以適當取消對文化產(chǎn)業(yè)財政資助的政策性規(guī)制，并建立起一套切實可行的文化產(chǎn)業(yè)財政資助法律來促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。美國學者邁克爾加利在其發(fā)表的《美聯(lián)邦及各州對紐約市文化組織的資助描述》文章中闡述，文化產(chǎn)業(yè)的副外部效應能夠令政府財政資助文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展所獲得的利益外溢，最終使得社會和公民受益，這就使得財政資助文化產(chǎn)業(yè)兼具經(jīng)濟效益和社會效益，因此，必須制定文化產(chǎn)業(yè)財政資助法律以確保財政資助的合法地位。學者Goddard、Cliff(2005)等提出國家應該依靠法律來保障非營利性文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，把非營利性文化產(chǎn)業(yè)財政資助措施用明確的法律條文固定下來，以保障公民應得的公共文化利益。學者RuthTowse(2011)等提出，對于不同的文化產(chǎn)業(yè)類型應該運用不同的文化產(chǎn)業(yè)財政資助模式。間接財政資助適用于營利性文化產(chǎn)業(yè)，直接財政資助適用于非營利性文化產(chǎn)業(yè)。盡管國外研究成果較多以及相關(guān)制度也較為完善，但由于缺少現(xiàn)實考量，其理論范式和制度體系能否解決當下我國文化產(chǎn)業(yè)財政資助法治實踐問題尚需進一步檢討。

二、國內(nèi)研究綜述

在國內(nèi)學術(shù)界，關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策研究成果較多，文化產(chǎn)業(yè)財政資助法制研究相對不足。

(一)文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策研究

表現(xiàn)為以下兩個方面。其一，文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策之具體構(gòu)建研究。董為民(2003)認為，文化產(chǎn)業(yè)財政資助主要包含文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策、文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策以及文化產(chǎn)業(yè)財政資助法制三種方式，文化產(chǎn)業(yè)財政政策和稅收政策屬于政府財政發(fā)揮其職能的范疇，而文化產(chǎn)業(yè)財政資助法制則是促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎性手段。劉丹萍(2006)明確提出了財政資助對于文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有極為重要的促進作用，但是對于不同類型的文化產(chǎn)業(yè)要采取不同的財政資助政策。對于公益性文化事業(yè)，要采取直接的政府財政資金資助，并給予公益性文化事業(yè)單位一定的文化產(chǎn)品政府采購資金；對于營利性文化產(chǎn)業(yè)，則要采取間接的財政資助，更多是拓寬文化企業(yè)投融資渠道、提供貸款擔保以及其他財政手段，以保障文化企業(yè)具有充足的發(fā)展資金。劉元發(fā)(2014)總結(jié)了學者們對文化產(chǎn)業(yè)財政資助的理論分析和我國文化產(chǎn)業(yè)財政資助的政策實踐，提出了適合當前文化產(chǎn)業(yè)各種新興業(yè)態(tài)發(fā)展的財政資助政策。李石勇(2018)提出文化產(chǎn)業(yè)財政資助主體與資助受體必須明確、文化產(chǎn)業(yè)財政資助資金的申請主體與受理主體必須程序規(guī)范、文化產(chǎn)業(yè)財政資金的使用主體與監(jiān)督主體必須權(quán)責清晰。同時，應增加行使的程序規(guī)范和救濟機制。另外，孫金榮(2005)、柳敏和(2008)、唐智義，王代敬(2006)、郭玉蘭(2007)、吳學麗，李秀金(2010)、黃紅星，馬玲玲(2011)、余澤娜(2013)、陳愛東(2013)、王曉波(2013)等學者在對具體省、市文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策進行研究后，都對特定省、市文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策提出了相關(guān)建議，對文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策進行了路徑探索。其二，文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策比較及對我國的啟示研究。馬衍偉(2008)對文化產(chǎn)業(yè)財政資助英國模式、法國模式、澳大利亞模式進行比較分析和經(jīng)驗借鑒，提出我國文化產(chǎn)業(yè)財政資助制度的理論分析和框架設計，充分利用我國社會主義財政優(yōu)勢發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，集中財政資金資助優(yōu)勢文化產(chǎn)業(yè)。李本貴(2010)、申國軍(2010)通過梳理美國、英國、加拿大、意大利等國文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策，總結(jié)出各國文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策的優(yōu)點，然后結(jié)合我國文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策存在的問題，有針對性的提出了未來我國文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策的改革方向。楊利英(2009)、甘旭峰(2010)、莊嚴(2013)、楊京鐘(2013)等通過梳理韓國和日本的文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策，總結(jié)了兩國文化產(chǎn)業(yè)財政資助的優(yōu)點，對我國文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策具有很好的借鑒作用，在結(jié)合了我國文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策的實踐基礎上，給出了完善我國文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策的建議。

(二)文化產(chǎn)業(yè)財政資助法制保障研究

目前，我國無論在文化產(chǎn)業(yè)財政資助法制理論研究領(lǐng)域還是法治實踐成果都比較少，更沒有專門的文化產(chǎn)業(yè)財政資助法律來規(guī)制文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，僅有的法律法規(guī)主要融合在財政撥款法、政府采購法和政府性基金里面。郭玉軍、李華成(2013)總結(jié)了我國現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策后發(fā)現(xiàn)，當前政府財政部門制定的各種文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策存在許多局限性，已經(jīng)不能滿足當前文化產(chǎn)業(yè)的高速高質(zhì)發(fā)展需求，必須將現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策的優(yōu)勢部分上升為法律，用明確的法律法規(guī)將文化產(chǎn)業(yè)財政資助的主體與受體、財政資助資金的申報與審批、財政資金使用的成程序與流程、績效評價與監(jiān)督等固定下來，才能凸顯出財政資助的合法化對于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大作用。齊琛(2013)認為，政府采購法之于文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有極為重要的作用，它通過對公共文化事業(yè)政府采購的規(guī)定，使得政府財政直接資助非營利性文化產(chǎn)業(yè)有法可依，能夠很好的解決文化企業(yè)和財政資助部門的矛盾，最終實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帕累托最優(yōu)。但當前我國文化產(chǎn)業(yè)政府采購的范圍過窄、量過小、風險較大以及監(jiān)督和救濟機制不完善等問題，因此應在公開透明、公平競爭、公正與誠信原則的基礎上建立信用擔保制度、誠信檔案管理制度、政府采購保證金制度以及構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)政府采購的監(jiān)督體系。

三、國內(nèi)外研究綜述的評述

國內(nèi)對文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策研究成果較多，但財政資助法律規(guī)制研究尤顯不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.國內(nèi)研究大多還停留在政策解讀與完善等層面，因此其研究視角多從經(jīng)濟學、財稅學、公共政策學、公共管理學等角度出發(fā)，而以財政法律規(guī)制視角的研究非常少，僅有的研究也只是淺嘗輒止，并未厘清文化產(chǎn)業(yè)財政資助的法律依據(jù)，對文化產(chǎn)業(yè)財政資助法律制度體系研究更是匱乏。雖然財政資助政策能為國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基本的財政行為準則，以及促使國家運用各種財政手段、方法以及工具直接資助文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但財政資助法制和實施程序仍存在許多不規(guī)范，應當予以規(guī)制，以便使財政資助政策內(nèi)容更加規(guī)范化、具體化，并賦予其法律效力，以促使財政資助政策更好地實施。因此，在對文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策研究已逐步成熟的基礎上，未來的研究應向財政資助法律規(guī)制層面轉(zhuǎn)向。

2.少數(shù)研究雖然已探討了文化產(chǎn)業(yè)財政資助法律制度，但已有研究局限于財政法體系中的政府采購法律制度、財政資助法律制度、政府性基金法律制度。除此以外，財政法體系中的其他財政資助制度與文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也密切相關(guān)，與龐大的財政法律體系相比，現(xiàn)有財政資助法律制度研究范圍顯然狹窄。因此，有必要在上述研究的基礎之上繼續(xù)進行系統(tǒng)、深入地研究。

3.我國不斷出臺的文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策使得國內(nèi)學者的研究大多集中在政策層面，相對忽視了文化產(chǎn)業(yè)財政資助的法律研究。學理研究理應走在實踐前沿，有一定的預見性，但目前文化產(chǎn)業(yè)財政資助法律規(guī)制研究現(xiàn)狀明顯滯后于現(xiàn)實，不僅未曾起到指導立法作用，反而還掣肘于現(xiàn)行的各種文化產(chǎn)業(yè)財政資助政策的實踐，客觀上阻礙了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐。因此，只有將文化產(chǎn)業(yè)財政資助法律法規(guī)建設放在更加突出的位置，以政策指導立法，以法制保障文化產(chǎn)業(yè)財政資助行為的實施，才能實現(xiàn)以財政資助法制促文化產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展，構(gòu)建起更加科學的文化產(chǎn)業(yè)財政資助法制安排。