淺析綠色債券發(fā)行監(jiān)管法律制度

桂瑋潔

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410018)

綠色債券這一概念的準(zhǔn)確定義是按照國(guó)際資本市場(chǎng)協(xié)會(huì)(ICMA)制定的《綠色債券原則2014》(GreenBondPrinciples2014)中可獲知，即主要說(shuō)的是募集資金通常會(huì)用在滿(mǎn)足各項(xiàng)條件的現(xiàn)有的、新建的綠色項(xiàng)目的一種工具，具體涉及到可再生能源、節(jié)能等七大板塊。通過(guò)氣候債券倡議組織CBI(Climate Bond Initiative)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)看，全球范圍內(nèi)首次出現(xiàn)綠色債券是在2013年11月，當(dāng)時(shí)這一債券引起了諸多人的關(guān)注和興趣，當(dāng)其市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到百億美元時(shí)，截止到2016年5月份，其存量規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了6940億美元。其中，2016年3月份的第一季度，我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的綠色債券發(fā)行規(guī)模達(dá)到了五百億人民幣，是那個(gè)時(shí)期全球發(fā)行量的一半，而那時(shí)也為我國(guó)綠色債券市場(chǎng)的發(fā)展奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)，并成為了全球市場(chǎng)需求量最大的國(guó)家。

作為金融行業(yè)的一個(gè)分支，其特點(diǎn)較為明顯，首先，具有金融工具本身的經(jīng)濟(jì)效益；其次可以滿(mǎn)足投資方的投資需求和期望；第三，可提供較為寬廣的環(huán)境和額外收益，而以上特點(diǎn)也是其成為全球興起的重要原因。對(duì)于發(fā)行人來(lái)說(shuō)，有效增加了綠色項(xiàng)目的融資渠道，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)用最低成本來(lái)?yè)Q區(qū)最大效益的運(yùn)行目標(biāo)，[1]更好的幫助企業(yè)朝著正確的方向去發(fā)展，以此來(lái)占據(jù)市場(chǎng)的有利地位；另外，綠色債券對(duì)于企業(yè)信息披露制度要求較高，而這一點(diǎn)卻有效規(guī)范了企業(yè)的運(yùn)行，保障了企業(yè)健康的發(fā)展，提升了企業(yè)運(yùn)行的透明度，不僅如此，綠色項(xiàng)目的規(guī)劃與執(zhí)行可以更好的吸引社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源，挖掘社會(huì)有效信息和需求，贏得多的社會(huì)信任等等，可謂是實(shí)現(xiàn)共贏最有效地方式。[2]

一、我國(guó)綠色債券發(fā)行監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀

當(dāng)前國(guó)內(nèi)在監(jiān)管綠色債券發(fā)行的結(jié)構(gòu)上是以政府為主導(dǎo)、交易所一線監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管以及企業(yè)自我監(jiān)管來(lái)進(jìn)行；其中政府監(jiān)管過(guò)程中主要是基于《證券法》、《合同法》等多部法律的基礎(chǔ)上來(lái)與各部門(mén)交涉，并對(duì)整個(gè)綠色債券發(fā)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管；隨著綠色債券的發(fā)行量加大，行業(yè)原有的體制和法律已不足以支撐其快速的發(fā)展，對(duì)此新的證券法于 2020年3月1日正式誕生并實(shí)施。該部法律中要求所以企業(yè)和項(xiàng)目都是實(shí)施注冊(cè)制，對(duì)傳統(tǒng)資本市場(chǎng)的監(jiān)管模式進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，重新激發(fā)市場(chǎng)獲利和企業(yè)的活躍度，以此來(lái)確保資本市場(chǎng)的有序發(fā)展。

與綠色債券政府監(jiān)管相對(duì)的是綠色債券的自律監(jiān)管，主要分為交易所和行業(yè)協(xié)會(huì)組織的監(jiān)管。其中前者的監(jiān)管過(guò)程中主要會(huì)涉及到中國(guó)金融期貨交易所、深圳等，并對(duì)綠色債券發(fā)行實(shí)施一線監(jiān)管。上海兩家交易所分別在2009年和2013結(jié)合行業(yè)發(fā)展獻(xiàn)血黃出臺(tái)了多想管理辦法等文件，比如《深圳交易所紀(jì)律處分和監(jiān)管措施實(shí)施辦法(試行)》和《上海交易所紀(jì)律處分和監(jiān)管措施實(shí)施辦法》，這兩份辦法文件都是基于原有的內(nèi)容基礎(chǔ)上新增了對(duì)債券監(jiān)管程序這一內(nèi)容，并進(jìn)行了詳細(xì)的解釋和要求[3]

但是在上述《辦法》文件中僅明確了債券發(fā)行主體的聽(tīng)證流程，而護(hù)理餓了救濟(jì)程序和具體的操作方法，而這一內(nèi)容也只是在《證券法》中稍有提及，這部法律第210條明確規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)于各部門(mén)作出最終處罰如果持有異議的，可以通過(guò)法律形式來(lái)申請(qǐng)復(fù)議，或者直接通過(guò)司法渠來(lái)上訴。”[4]這一規(guī)定輕描淡寫(xiě)，沒(méi)有重點(diǎn)，無(wú)法為發(fā)行主體在受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處罰之后及時(shí)爭(zhēng)取自己的權(quán)益而提供有效的辦法和操作，這對(duì)于綠色債券的發(fā)行會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的干擾和影響。

二、綠色債券發(fā)行監(jiān)管法律制度存在的問(wèn)題

無(wú)論是十三五規(guī)劃，還是一帶一路戰(zhàn)略，綠色債券在其中都有著不可替代的重要作用和意義，對(duì)于綠色債券發(fā)行時(shí)應(yīng)主要站在對(duì)綠色債券屬性的認(rèn)定、主題信息披露等角度來(lái)進(jìn)行。國(guó)家的民生經(jīng)濟(jì)里不來(lái)綠色債券所做的貢獻(xiàn)和努力，因此這就需要我們?cè)诖罅Πl(fā)展綠色債券項(xiàng)目的過(guò)程中給予相應(yīng)的監(jiān)管和管理。當(dāng)前，筆者認(rèn)為下列內(nèi)容是目前針對(duì)綠色債券發(fā)行的法律層面的問(wèn)題和不足：

(一)綠色債券發(fā)行監(jiān)管依據(jù)缺失

當(dāng)前各個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管主體基本都是圍繞《公司債券發(fā)行業(yè)務(wù)指引》以及《上市公司信息披露管理辦法》等相關(guān)規(guī)定來(lái)展開(kāi)對(duì)應(yīng)的工作，其中所涉及到的《證券法》只可以將其看作是這類(lèi)型債券發(fā)型的基礎(chǔ)，也可以說(shuō)成是站在宏觀層面的指導(dǎo)的一部法律，但是綠色債券作為一種新型的金融工具，在發(fā)展過(guò)程中務(wù)必要做好每個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)過(guò)程，這樣才可以實(shí)現(xiàn)綠色債券發(fā)行的最終目標(biāo)和目的。

2.綠色債券發(fā)行程序缺失

發(fā)行程序是確保綠色債券發(fā)行效率的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。盡管《綠色債券發(fā)行指引》中大概提及了綠色債券發(fā)行的流程，但是并不能說(shuō)在發(fā)行過(guò)程中就如此簡(jiǎn)單；另外這部文件中大部分內(nèi)容都是基于原先的債券發(fā)行程序來(lái)提出的。[5]《證券法》中第24-26條中葉有涉及到債券發(fā)行程度的相關(guān)內(nèi)容，即由債券主體發(fā)起，國(guó)務(wù)院監(jiān)管部門(mén)對(duì)其審核；得到最終的審批結(jié)果之后，通過(guò)者就可發(fā)布募集文件。但是在現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中，綠色債券發(fā)行流程較為復(fù)雜，因此只是通過(guò)傳統(tǒng)的發(fā)行程序來(lái)操作，難免會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題和漏洞。

(二)監(jiān)管主體存在的不足

1.監(jiān)管主體多元化缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)金融產(chǎn)業(yè)主要是以分業(yè)經(jīng)營(yíng)為主，所以相對(duì)應(yīng)的在監(jiān)管過(guò)程中也是分業(yè)式監(jiān)管。綠色債券發(fā)行過(guò)程中會(huì)與多個(gè)部門(mén)有交涉，比如證監(jiān)會(huì)以及銀監(jiān)會(huì)等，在中央一級(jí)對(duì)其監(jiān)管主體同樣是以這些機(jī)構(gòu)為主。另外，發(fā)改委也指派部分工作人員來(lái)展開(kāi)對(duì)綠色債券發(fā)行的全程監(jiān)督和管理。[6]以上監(jiān)管現(xiàn)狀實(shí)際上就是我們經(jīng)常講到的多元化分業(yè)監(jiān)管，盡管這種方式已經(jīng)投入應(yīng)用，并取得了一定的成果，但是在實(shí)踐過(guò)程中 存在的問(wèn)題也應(yīng)該引起相關(guān)部門(mén)的重視和關(guān)注，比如監(jiān)管主體發(fā)生重疊、監(jiān)管部門(mén)之間職責(zé)不清、范圍不清等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙到綠色債券的發(fā)展。

2.綠色債券發(fā)行監(jiān)管力度不強(qiáng)

通常，監(jiān)管過(guò)程中監(jiān)管人員的工作能力以及工作力度于最終的監(jiān)管效率都會(huì)呈正向關(guān)系的，在對(duì)這類(lèi)型債券監(jiān)管時(shí)，“主要由證監(jiān)會(huì)發(fā)行監(jiān)管部一處和二處的預(yù)審員與發(fā)行審核委員會(huì)委員負(fù)責(zé)”。[7]

當(dāng)前監(jiān)管力度不強(qiáng)這一問(wèn)題之所以出現(xiàn)在人們眼前，主要是因?yàn)椋菏紫蓉?fù)責(zé)監(jiān)管和審批的工作人員數(shù)量和申請(qǐng)的數(shù)量不成正比，在人員有限的情況下要處理大量的發(fā)行申請(qǐng)，在這個(gè)過(guò)程中難免會(huì)由于壓力過(guò)大而出現(xiàn)應(yīng)付差事等現(xiàn)象，從而會(huì)降低對(duì)綠色債券監(jiān)管的力度和深度；其次，綠色債券發(fā)行需要有業(yè)務(wù)素養(yǎng)較高、專(zhuān)業(yè)技能較強(qiáng)的人員來(lái)負(fù)責(zé)，而當(dāng)前很多工作人員并沒(méi)有相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備和技能，缺乏經(jīng)驗(yàn)，功底較差，所以在對(duì)綠色債券發(fā)行過(guò)程的監(jiān)管中會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，并滋生出很多企業(yè)的不法行為，即某些申請(qǐng)主體會(huì)抱著僥幸心理來(lái)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)打“擦邊球”。

另外，在培訓(xùn)員工的過(guò)程中，可以通過(guò)建立獎(jiǎng)勵(lì)制度來(lái)發(fā)揮激勵(lì)員工的作用。例如，企業(yè)可以以給在經(jīng)濟(jì)管理中表現(xiàn)優(yōu)異的員工表?yè)P(yáng)，在樹(shù)立榜樣的同時(shí)給予其獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)或晉升的機(jī)會(huì)。

(三)綠色債券發(fā)行信息披露存在不足

我國(guó)《證券法》法第3條規(guī)定，綠色債券在發(fā)行過(guò)程中務(wù)必要以“公開(kāi)、公正和公平”為原則來(lái)進(jìn)行。在現(xiàn)有監(jiān)管手段中，信息披露的作用不可小覷，其信息功能是對(duì)上市主體進(jìn)行監(jiān)管，而國(guó)內(nèi)法律對(duì)于這一內(nèi)容也做出了明確的要求和知識(shí)，但是整體來(lái)看，其內(nèi)容與傳統(tǒng)的債券發(fā)行內(nèi)容較為相似，無(wú)法滿(mǎn)足這種新型金融工具發(fā)展的要求和速度；在后期關(guān)于綠色債券法律建設(shè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)特別注意綠色債券企業(yè)的信息披露制度的建設(shè)，同時(shí)當(dāng)前的法律中也存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：

1.綠色債券發(fā)行信息披露內(nèi)容不充分

我國(guó)《證券法》中對(duì)于證券發(fā)行信息的具體要求給出了明確的要求，要求發(fā)行主體要嚴(yán)格按照發(fā)行要求將全部信息予以公布，這一內(nèi)容同樣適用于綠色債券的發(fā)行。但是在實(shí)際過(guò)程中，很多企業(yè)在信息披露過(guò)程中并沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)法律做出的要求來(lái)披露，而且信息披露的完善程度也無(wú)法滿(mǎn)足法律的“完備性”要求；以下兩點(diǎn)是其最直接的寫(xiě)照：首先，部分債券主體在信息披露過(guò)程中沒(méi)有將關(guān)聯(lián)交易以及定價(jià)等內(nèi)容披露，而且出于自身安全考慮，很多企業(yè)也沒(méi)有披露在關(guān)聯(lián)交易過(guò)程中的必要性等信息；其次，打著商業(yè)機(jī)密的口號(hào)對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)瞞報(bào)、篡改；在披露綠色債券等信息中，由于判斷是否屬于商業(yè)秘密的界定存在諸多的主觀臆測(cè)性，所以這就為很多企業(yè)不予完整披露信息提供了借口，隱瞞了財(cái)務(wù)的實(shí)際現(xiàn)狀。

2.綠色債券發(fā)行信息披露內(nèi)容不真實(shí)

我國(guó)《證券法》主要是對(duì)傳統(tǒng)證券做出了明確的要求和指導(dǎo)，而《綠色債券發(fā)行指引》中主要是針對(duì)綠色債券的發(fā)行進(jìn)行了要求和說(shuō)明，這兩部文件中最大的特點(diǎn)就是要在信息披露過(guò)程中確保發(fā)行債券信息的準(zhǔn)確性與真實(shí)性。如果企業(yè)沒(méi)有按照這一要求瞞報(bào)、篡改，則會(huì)從根本上弱化信息披露制度的功能和意義。

3.綠色債券發(fā)行信息披露不及時(shí)

信息披露要求中對(duì)于披露信息的及時(shí)性重點(diǎn)提及，這一點(diǎn)可以通過(guò)《證券法》的第65條、66條看得出，即要求信息披露主體要在有限時(shí)間內(nèi)準(zhǔn)備公示資料，并進(jìn)行備案，向社會(huì)公告；而投資人向來(lái)很看重企業(yè)信息披露是否及時(shí)這一點(diǎn)，《公司債券發(fā)行業(yè)務(wù)指引》等相關(guān)文件中明確禁止債券發(fā)行內(nèi)幕交易，所以站在法律角度才會(huì)讓其在有限時(shí)間內(nèi)進(jìn)行披露。如果不對(duì)信息披露時(shí)間作出要求，那么將會(huì)嚴(yán)重影響到投資人的投資信息，并不利于投資人做出正確的投資決策。

四、完善綠色債券發(fā)行監(jiān)管法律制度的建議

綜上所述不難看出，中國(guó)目前現(xiàn)行的監(jiān)管體系存在著諸多的問(wèn)題和漏洞，為了盡快解決監(jiān)管過(guò)程中的問(wèn)題以及完善綠色債券發(fā)行的監(jiān)管體系，促進(jìn)綠色債券的有效發(fā)展，解決監(jiān)管過(guò)程中的法律層面的不足和問(wèn)題勢(shì)在必行。根據(jù)現(xiàn)有的法律以及實(shí)際國(guó)情，筆者將針對(duì)綠色債券發(fā)行的監(jiān)管體系的優(yōu)化給出下列方案和建議：

(一)完善綠色債券發(fā)行監(jiān)管的法律規(guī)范

1.明確發(fā)展綠色債券的立法理念

針對(duì)市場(chǎng)發(fā)行現(xiàn)狀給出對(duì)應(yīng)的解決方案，規(guī)范行業(yè)發(fā)展，樹(shù)立發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，要理清楚綠色債券發(fā)行的立法理念，必須深刻意識(shí)到金融產(chǎn)業(yè)能否健康發(fā)展與監(jiān)管作用息息相關(guān)這一點(diǎn)，提升資源使用效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。

2.制定《綠色債券發(fā)行監(jiān)管條例》

綠色債券的發(fā)行不僅僅可以提升市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其的監(jiān)管效率，同時(shí)還可以為法律層面的立法提供基礎(chǔ)和條件，筆者認(rèn)為制定《綠色債券發(fā)行監(jiān)管條例》來(lái)取代立法的形式，一方面可以避開(kāi)法律的規(guī)范冗雜，另一方面可以有效緩解立法資源稀缺的局面。這樣一來(lái)，就可以有效填補(bǔ)綠色債券發(fā)行過(guò)程中的監(jiān)管空白和不足，同時(shí)也可以確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加真實(shí)、整體的參與到監(jiān)管始終，大大增加了行使權(quán)利的可操作新。

(二)完善綠色債券發(fā)行程序

對(duì)當(dāng)前債券發(fā)行的流程進(jìn)行革新和優(yōu)化，首先在審核方面要增加一定的力度和流程。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，綠色債券并不僅僅針對(duì)綠色環(huán)保行業(yè)而發(fā)行的債券，而是具備這種債券的屬性而已，這與發(fā)行主體從事什么行業(yè)、什么產(chǎn)業(yè)并無(wú)關(guān)聯(lián)，而在這個(gè)過(guò)程中確定確定綠色債券的屬性極為重要；其次審核綠色資產(chǎn)，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府等主體來(lái)說(shuō)，都希望信息披露是按照真實(shí)準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行的，同時(shí)也都希望企業(yè)能夠順利發(fā)展，總的來(lái)說(shuō)被利益驅(qū)使也好，還是自身工作也罷，都需要有一套較為嚴(yán)格的審核流程和模式。第三，建立信息追溯系統(tǒng)，建立對(duì)應(yīng)平臺(tái)，并編制定期報(bào)告的程序。綠色債券主要是通過(guò)吸引社會(huì)資金來(lái)投資到環(huán)保項(xiàng)目中，所以建立追溯平臺(tái)十分必要，但是要想實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)并不是簡(jiǎn)單的事情。另外要求發(fā)行主體定期匯報(bào)備案，以此來(lái)為綠色債券發(fā)行提供一個(gè)健康有效的環(huán)境和基礎(chǔ)。

(三)加強(qiáng)綠色債券發(fā)行信息披露

中國(guó)人民銀行等七大部門(mén)在2016年開(kāi)始G20峰會(huì)前，通過(guò)《構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中就已經(jīng)明確要求“對(duì)于上市企業(yè)要制定系統(tǒng)、完善的信息披露制度，且需要強(qiáng)制性執(zhí)行”。[8]從該條規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)，綠色債券的發(fā)行已經(jīng)深入到企業(yè)內(nèi)部，而這也是體現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)披露制度改革成果的一種手段。對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，特別是對(duì)綠色債券發(fā)行的監(jiān)管更是如此，對(duì)此筆者站在以下兩個(gè)角度提出了可行的建議：

第一，嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定的信息披露準(zhǔn)則來(lái)執(zhí)行，《證券法》中明確了債券發(fā)行企業(yè)要確保信息披露的準(zhǔn)確和真實(shí)，并對(duì)信息披露時(shí)間、披露方式以及具體內(nèi)容都給出了明確的指導(dǎo)和說(shuō)明；另外需要適度提升信息披露作用與價(jià)值的宣傳力度，提升《證券法》中各項(xiàng)內(nèi)容的執(zhí)行力度，提升綠色債券發(fā)行主體對(duì)于信息披露的認(rèn)知和理解的程度，并激發(fā)這些企業(yè)自覺(jué)、準(zhǔn)確、真實(shí)的披露信息的意識(shí)；對(duì)于超過(guò)披露時(shí)間要求的、與披露細(xì)節(jié)不符合的、信息不真實(shí)的企業(yè)在經(jīng)過(guò)一定的手段對(duì)其督促之后拒不改正的企業(yè)，相關(guān)部門(mén)可以依法對(duì)其進(jìn)行處罰或者追究其刑事責(zé)任，同時(shí)也支持其他各類(lèi)形式的處罰。

第二，綠色債券發(fā)行是為了有效降低環(huán)保的壓力，所以對(duì)于這類(lèi)型主體來(lái)說(shuō)更要嚴(yán)格按照信息披露制度的要求來(lái)公示信息；但是在實(shí)際過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)所體現(xiàn)出來(lái)的綠色與期望中的綠色還存在一定差距，所以這就需要發(fā)揮環(huán)保部分等相關(guān)部門(mén)的職責(zé)與功能來(lái)對(duì)所有堪稱(chēng)綠色環(huán)保項(xiàng)目進(jìn)行再次評(píng)估和審核等，然后對(duì)最終的結(jié)果展開(kāi)研究與總結(jié)，另外除商業(yè)機(jī)密等相關(guān)信息之外的信息全部真實(shí)準(zhǔn)確的披露和公示，以此來(lái)給企業(yè)投資者提交一份準(zhǔn)確的投資收益報(bào)告和數(shù)據(jù)，而且可有效提升了監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管效率，確保綠色債券的“實(shí)質(zhì)綠”。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)上述研究，站在法律角度對(duì)當(dāng)前我國(guó)綠色債券發(fā)行的監(jiān)管現(xiàn)狀展開(kāi)分析和梳理，然后對(duì)其中隱藏的各類(lèi)問(wèn)題和不足予以挖掘、總結(jié)，并給出了對(duì)應(yīng)的解決方案和建議。一方面可以對(duì)現(xiàn)有綠色債券發(fā)行的法律制度予以完善和填充，另一方面可以更好的滿(mǎn)足社會(huì)投資的需要，確保金融產(chǎn)業(yè)健康有序的發(fā)展。