新醫改背景下民營醫院發展模式及其政策規制述評

高 翔 劉蔓菁 盧瀟琴

(廣州醫科大學 廣東 廣州 511436)

新醫改由中共中央、國務院于2009年3月17號向社會公布，其內容是有關于深化醫藥衛生體制改革的意見。主要內容分為六個部分，包括：其一、深化醫藥衛生體制改革，對其重要性、急迫性和艱巨性須要充分認識；其二、對醫藥衛生體制改革之中的指導思想、基本原則以及總體目標須要不斷深化；其三、完善醫藥衛生四大體系，全面覆蓋的基本醫療衛生制度得以建立；其四、保障醫療衛生體制的有效和規范運轉須要完善體制和機制；其五、力爭短期獲得明顯進步，大力推進五項重點改革；其六、使得醫藥衛生體制改革得以積極穩妥地推進。新醫改以來我國民營醫療衛生產業得以巨大發展，但也存在不少問題，需要在深入反思中尋求進一步的政策優化和管理完善。

一、新醫改以來民營醫院迄今發展模式

自2009年新醫改頒布和實施以來，我國民營醫院主要呈現以下發展模式：

(一)按經營目的分類，可劃分為營利與非營利性民營醫院。

1.營利性醫院在于盈利，經營屬性類同企業，投資人享有投資收益。

2.非營利性醫院立足于社會效益，經營收益不能由投資人分紅，只能用于醫院后續滾動發展。

(二)按醫院經營科目分類，可劃分為專科特色和綜合性民營醫院模式

1.專科特色醫院，專注于一個或有限幾個醫學分科的醫院。

2.綜合性醫院，提供全方位醫療衛生服務的醫院。

(三)按資本性質分類，可劃分為公私合營、中外合資和企業投資模式

1.公私合營模式：以提供公共醫療衛生服務為目的，將政府與私立醫療機構擁有的多種合作資源整合起來，建立起服務人民群眾健康的經營模式。

2.中外合資模式：根據《中外合資、合作醫療機構管理暫行辦法》，指的是“外國醫療機構、公司、企業和其他經濟組織，……，與中國的醫療機構、……和其他組織以合資或合作形式設立的醫療機構。”

3.企業投資模式：企業將資金投入到民營醫院的經營活動中以賺取利潤，民營醫院依靠這些資金對醫院經營管理。

(四)按經營方式分類，可劃分為集團化連鎖經營、自主管理和托管模式

1.集團化經營模式：醫院集團化模式一般由多家醫院組成，以產權關系為基礎，采用股權合作方式，重視統一管理，醫院間擁有共同法人主體。

2.自主管理模式：在醫院人員配備，日常工作制度管理，監管措施等各個方面，都由民營醫院自身統一制定，實施和管理監督。

3.托管模式：民營醫院自主委托給公立醫院或投資集團經營管理。被委托方需派出相應人員或投資對其進行運營，委托方則需要支付被委托方一定報酬。

二、新醫改背景下國家與地方出臺的政策及法規

(一)國家支持民辦醫院發展的政策法規

1.2009年伊始，《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中明確：引導社會資本參與公共醫療衛生，大力支持非公醫療機構健康發展，鼓勵醫療衛生投資主體的多元化、促進辦醫體制投資方式走向多樣化。

2.2010年11月26日，國務院辦公廳轉發發改委、衛生部等部門《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見》指出，“堅持將公立醫療機構作為我國醫療衛生事業的主導力量、促進非公醫療機構得到共同進步，著力形成多元化的辦醫格局，這是我國醫藥衛生體制今后改革的基本原則和基本方向”。

3.2012年3月14 日，國務院印發《“十二五”期間深化 醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案》，對社會資本舉辦醫療衛生事業的規模界定清晰目標：要到2015年，把非公醫療機構的床位數以及服務量占比提升至全國總量20%左右。同年4月14日，國務院辦公廳印發《深化醫藥衛生體制改革2012年主要工作安排》，要求各個地方應盡快落實促進社會舉辦醫療機構的具體辦法；促進公立醫院占有較多資源的地區鼓勵社會資本通過多元形式參與部分公立醫院(含國有企業舉辦的)的改制和重組。

4.2015年國務院發布的《全國醫療衛生服務體系規劃綱要(2015—2020 年)》進一步提出:“社會力量舉辦醫療衛生機構十分重要，不可或缺，是我國醫療衛生服務體系的組成部分，是滿足我國當前和今后社會大眾分層次、多樣化的醫療健康服務需求的可行通路。”

5.2017年國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》，在《意見》中指出“加強我國社會力量舉辦的醫院內部黨組織的建設。”加大社會力量舉辦的醫院、醫療機構的內部黨組織的組建力度，批準設立社會辦醫院時，要確保黨的建設在非公醫療機構中的同步謀劃、黨組織建設同步設置以及黨組織的工作同步開展。

以上政策表明，促進社會力量辦醫成為新醫改的重要方面和突破性抓手，成為我國醫療衛生事業深化發展的重要趨勢之一。

(二)地方鼓勵民營醫院發展政策總結

總結全國各地頒布的鼓勵民營醫院發展的政策，大體可概括為市場準入降低門檻、稅收價格實行優惠、土地政策優惠、人才激勵等四個方面。

1.市場準入方面。北京市的政策舉措為：北京市推進拓寬民營醫療衛生服務機構組織的準入面，社會力量可在北京市轄區成立多層次多種類的醫療衛生服務機構，包括以下五種:(1)非營利性的醫療衛生服務組織及機構；(2)在功能性拓展片區及發展新片區、非中心區成立醫療衛生服務組織；(3)中醫、民族醫、中西醫結合以及康復、護理等醫療衛生機構；(4)技術先進及學科優勢明顯的醫療衛生組織和機構；(5)對醫療機構組織和對非營利性醫療衛生單位的捐款和捐贈。廣東提出：各地要統籌考慮多層次醫療需求，在公立醫療提供床位超3.6張(每千常住人口)的地級區域，需把床位增加的機會讓給社會力量舉辦的醫療衛生機構。

2.水電氣熱等價格和稅收方面的優惠政策，北京市堅決貫徹國家相關優惠政策。凡社會力量舉辦的非營利性的中醫康復護理型醫療衛生機構以及在醫療衛生資源稀缺片區舉辦的社會力量非營利性醫療機構都會得到相應政策支持。廣東提出：把社會力量舉辦的醫院也加入醫保定點覆蓋，做好規劃方案并加大用地方面的支持力度，完善投資融資導向，貫徹財稅及價格優惠，由市場來調節社會力量舉辦的醫療衛生服務項目收費。優先讓非公資金投入新增加的醫療衛生資源。

3.土地使用方面。各省市政策方向大體一致，基本上都將民營醫療機構用地放進所在地區城鎮用地的總體規劃和逐年實施計劃中，統一協調用地安排，并規定非營利性醫療衛生機構在土地使用權方面享受無償劃撥及協議出讓的優待。使土地的審批流程更加暢通，使相關工作效率得到改進。

4.人才政策方面。我國各級政府對醫務人員在公立和非公立醫療衛生機構之間的多點執業都持肯定態度，并在職稱的評聘升遷、科研項目的審批、學術活動的開展、先進典型的評選等方面，均與公立醫療機構醫生一視同仁、同等對待。廣州市鼓勵建立公立與非公立醫療機構合作關系，市衛生行政部門每年提供不少于50個社會辦醫療機構醫務人員到市屬大型綜合醫院進修的名額。

三、新醫改背景下民營醫院仍存在的問題

(一)國家對民營醫院在稅收、醫保、準入制度等方面的政策存在的問題阻礙了民營醫院的發展。

1.在稅收政策方面，民營醫院在營業稅和所得稅方面的負擔較重，而公立醫院可享受國家的政策補貼，導致民營醫院負擔較重。

2.在醫保政策方面，相比公立醫院而言，大部分民營醫院在申請醫保方面的難度很大，且醫保補償資金的到位時間長。不僅如此，在保險政策方面，同級別的民營醫院與公立醫院也不同，民營醫院所涉醫保及其報銷利好也與其等級不相匹配。

3.在注冊審批準入制度方面，國家對民營醫院的限制也比較多，我國對民營醫院的準入門檻很高，注冊審批的程序較復雜，對公立醫院與民營醫院的執行標準差別懸殊，這就導致了民營醫院狹小的生存空間，嚴重影響了民營醫院的發展。

4.在監管制度方面，國家對民營醫院的監管力度明顯不強，由于相關部門監管的缺失，部分民營醫院出現誠信問題，影響其公信度和長遠發展。

(二)民營醫院自身存在的問題。

1.大部分民營醫院在管理方面還有很多的不足，內部管理制度沒有科學化、管理化和規范化，在醫療質量方面的管理不足，資源利用不合理。

2.沒有具體的戰略規劃，部分民營醫院缺乏戰略管理，沒有根據自身的條件和當前醫療市場的情況來確定醫院發展的方向和目標，造成寶貴醫療資源的閑置和錯配，因此醫院也沒辦法得到可持續發展。

3.在人才培養方面，我國民營醫院缺乏中間骨干力量，醫療人員的流動性很大，人才的引進儲備和培養也處于劣勢，這些都限制了民營醫院醫療質量的提高。

4.部分民營醫院缺乏自律意識，不規范的管理和誠信危機嚴重損害了民營醫院的整體形象，阻礙了民營醫院的發展。

(三)公立醫院對民營醫院發展的威脅。

1.公立醫院的發展歷史較長，擁有更好的醫療技術水平和更加完善的基礎設施以及醫療設備，而民營醫院發展時間短，醫療資源和基礎設備不夠健全，患者更愿意去公立醫院就醫。

2.公立醫院享有更好的國家有關政策且發展較為成熟，人才培養平臺較完備，科研資源較豐富，科研力量較強，對醫療人才的吸引力較大，從而導致了民營醫院醫療人才以及骨干力量的匱乏。

3.隨著醫療體制改革的不斷深入，醫療市場的競爭會越來越激烈，面對發展較為成熟且資金雄厚的公立醫院，民營醫院想要在激烈的競爭中取得優勢將變得非常困難。

(四)其他方面的問題

1.在社會輿論方面，社會大眾和新聞媒體對民營醫院持有偏見，醫療行業屬于敏感度和關注度較高的行業，民營醫院出現的誠信問題和醫療事故極易影響其大眾形象。

2.民營醫院大多依靠廣告來宣傳，廣告的直接費用越來越高，增加民營醫院運營成本，影響其積累內涵發展。

四、相關政策建議

(一)對政府政策的建議

1.充分肯定民營醫院的作用，確立其地位

各級政府應充分肯定在我國醫療體系的建構中民營醫院所發揮的積極效用，促進部門間的溝通協調,使民營醫療衛生機構的作用發揮和地位保障得以夯實，并出臺實質性的政策進行幫扶和支持。[1]

2.加強各地相關政策的相關針對性，因地制宜制定地方政策

民營醫院的發展無須拘泥于某一標準模式，各省在民營醫療機構政策完善的過程中，應更多地結合當地民營醫院的實際特點和需求，因地制宜地指定針對性政策。[2]

3.促進人、地、錢等資源合理流動

發展區域注冊制，將醫師的執業地點從單位擴大到區域，以期推動醫務人員逐步向自由職業者過渡。對于社會資本投資建設的民營醫院用地政策，以劃撥和契約出讓為導向，土地容積率與醫療衛生機構的層次及類別相對應，具體規定政策優惠的操作力度。[3]調整境外資本辦醫門檻，降低對境外投資額度的限制，從限制轉向扶助。

4.充分發揮醫保的引導作用

對于符合條件的民營醫院，應該公平給予其進入醫保定點的資格。制定有效的醫保定點機制，這有助于促進民營醫院的進一步發展，使其提供更加質優價廉的服務。

(二)對醫院自身建設的建議

1.堅持以人為本，樹立良好的辦醫理念

民營醫院應該堅持以人為核心，對醫院內部加強自身醫護人員的職業素養提升，并且加強對外引進優秀人才，以病人利益為首位，注重醫療安全。通過創建優秀醫院文化，增強內外部吸引力和凝聚力。

2.加強自身內部管理

加強自監自查，堅決避免不合理醫療行為的出現；做實做細醫療服務的質量管控系統，確保衛生服務安全的高度嚴肅性和穩定性；杜絕虛假宣傳，以自身的誠信經營贏得優秀的醫療口碑，將最舒適的醫療環境提供給醫患人員。

3.提高自身醫療實力

確立日益完善的醫療衛生服務體系，包括醫療衛生健康服務的提供、醫療行為的監督和醫療資源的維護，規范醫療行為。積極引進優秀的醫療人才、技術，與公立醫院建立合作關系，學習相關經驗。引進性價比高的醫療服務產品，打造特色科室和特色品牌。