論農村房屋征收補償法律問題研究

王子巖

(河北經貿大學 河北 石家莊 050000)

農村房屋征收以規?；?、標準化成為城市化建設重要組成部分。在參照《國有土地上房屋征收與補償條例》、民法典等相關的法律時，還應構建我國農村房屋征收補償制度體系用以應對城鄉規劃出現的各種農村房屋征收補償糾紛?！霸?004年憲法修正案以來，我國立法針對被征收房屋的財產屬性設定了補償制度?！盵1]“補償公平”作為原則性的衡量標準為房屋征收補償奠定了法律基礎。近些年，理論與實務不僅側重追求公平，更加注重補償的具體規則，這對于農村房屋征收補償立法的完善、維護農民土地上的權益、解決征收難題具有積極作用?，F有的補償標準不具有統一性，補償方式單一，統一征收文件在實踐中被分割成單份個體合同，且征收標準相對較低，如撫府辦字[2013]74號，而經濟的發展與物價的上漲，導致難以保障被征收人的有效生活。

一、農村房屋征收的現狀與法律依據

目前農村房屋征收補償沒有單獨的立法，征收行為所依據的是《物權法》(2021年1月1日生效民法典)、《農業法》、《土地管理法》以及《國有土地上房屋征收與補償條例》等。上述法律對于征收事項、程序的原則性規定，不能涵蓋當下“農村房屋補償”所面臨的一系列問題。如民法典物權編第234條(物權法第42條)，雖注重了對農民的利益保護，但原則性較強，沒有細化實施程序。第4款規定中，明確了任何組織、個人不得作為的義務，但是沒有對后果進行相應的制度設計，缺乏法律的威懾與強制效果。目前，“現有研究缺少對個案的詳細解讀，沒有對征收沖突以及發生機制進行過程分析，因而難以真正理解房屋征收矛盾復雜性和微妙性，也難以全面認識現行征收制度下沖突的發生、升級以致難以化解的根本原因?！盵2]農村房屋征收補償制度的缺位狀態值得思考弊與利。

(一)農村房屋征收補償的現狀

首先，國土資源局發布征地公告與明確征地價格，而農村房屋價值確認則依賴于評估機構，其征收價格與發展不相適而滯后，該種狀態已經不能最大程度保證被征收人的財產利益；其次，農村征收補償法律零星散落于不同法律部門中，缺乏具體可行的規范，農民素質及維權意識弱，很難利用法律維護其自身利益，征收補償相關法律規定于農民而言是一個盲區，實踐中，農民認為征收的補償有較為可觀的經濟價值，極易接受拆遷補償協議；最后，農村土地征收法定程序：狀調查及確認；征詢意見、組織聽證；上報征地材料；征地審查、報批；實施補償安置方案及交付土地；協調和裁決征地爭議等。[3]但是在實踐中部分程序的欠缺已成為一種常態或者程序設定過于形式化。

1.農村房屋的定性

農村房屋性質的定性現有兩種不同的觀點，一種是將房屋視為地上的附著物。其“忽視了對被征收的法律制度保護，這體現了《物權法》、《土地管理法》對地上附著物規范較為模糊和原則，對于具體的補償標準、范圍、和方式等由行政部門制定的規范性文件來決定?！盵4]形成了“土地為中心”的立法思想，忽視了房屋作為一種物權存在的客體；另一種觀點認為則以“房屋主義中心”，以各式各樣的房屋形成于土地去之上供所有權人生活。本文認為折衷比較合適，農村房屋征收是立于土地征收基礎上，但房屋性質本身不同于土地，價值賠償的標準應該自成一系，土地征收補償標準較為確定，而房屋的補償因自身及評估標準不一，較有可能會出現“類房不同賠”的問題；再者，市場經濟主義的環境中，房價的不斷上漲，因法律缺位而形成的補償法律原則已經難以約束現行出現的狀況，需要更為體系的房屋征收規范與程序。

2.公共利益界定

征收先行須明確公共利益的界定，不能假借公共利益之名謀求個人利益。因而公共利益的確定應有標準，不能僅著眼社會效益機制和城市規劃?！肮怖妗币辉~廣泛存在于我國法律體系中，但未有明確“什么是公共利益”。潛在的原則性與概念的模糊性容易造成對個人利益的侵害，使不應該讓步個人利益讓步于“公共利益”?！掇o源》中對于公共的解釋“謂公眾共同也”，事實上，公共利益涵蓋的范圍是廣泛，法律規范不盡詳能，應該以判例指導的方式形成“公共利益”界定的標準。

3.征收程序欠缺

目前，我國的農村房屋征收沒有統一的程序規范體系，農村房屋征收內容泛泛，存在一系列的問題。其雖不違反法律規定，但是不能讓農民房屋征收的權利人準確把握自己的權利，無法充分保障被征收人的知情權、確認權、參與權。

(二)農村房屋征收補償的法律依據

1.《民法典》關于征收的規定

2021年1月1日，民法典生效實施。民法總則第117條對于“征收、征用”予以原則性的規定，民法典物權編第243條對于征收土地、房屋與其他不動產進行了規定，體現了對于農民合法權益維護的宗旨，指導實踐中征收的公平、合理，尤其是新增了補償“農村村民住宅”以保障農民的生活。相較于《物權法》的規定更加注重私權利的保護，但是缺乏細致可落地的規范內容。

2.《國有土地上房屋征收與補償條例》之相關規定

第1條明確立法宗旨，意在維護公共利益，保障被征收人合法權益；總則中明確了負責征收與補償的行政主體及相關主體享有的監督權；第二章規定征收決定是以公共利益為需要，第八條采取列舉與兜底，前五項列舉范圍并非明確具體，第六項的兜底甚是模糊，從而取決于行政主體自由裁量權的認定。征收是公與私的衡量，補償協議本身使被征收人處于被動地位。如何避免“行政主體”假名需要而進行征收，保護農民合法財產不受侵害，只有明確具體征收的條件與程序，不能單因政府認為“舊房危房”需要改造進而發布征收公告；第25條至28條明確了補償協議內容及救濟途徑，具體救濟制度也明確了復議與行政訴訟，考慮到“民不與官斗”的心理，救濟途徑應更加完善。、

3.《土地管理法》之相關規定

為了防止了相關主體假借之名實施征收行為，該法第46條第1款規定了征收行政主體并進行了限制。征收土地公告以及擬定補償方案、安置方案仍屬政府審批的范圍，那么對于國家審批的形式審查其作用又怎樣保證？另外該法中第47條第1款[5]、第3款[6]，農村房屋是否屬于地上附著物，補償標準由省、自治區、直轄市規定，本文認為權利下放的狀態與《立法法》第八條第(七)項中的規定并不相符[7]，其參照水平標準本身就是賦予行政機關行使“自由裁量權”，其顯露出弊端。“由于農村房屋拆遷缺乏統一的法律調整機制，各地制定的文本規范涉及農村房屋拆遷補償標準、補償范圍各異?！盵8]

4.《物權法》之相關規定

該法立法宗旨在于維護社會經濟制度，明確物的歸屬以及物的效用，可見出于目的以及保護相對人所有權益的角度，第42條規定什么樣的情形下可以征收以及征收需要支付相應的補償。第3款[9]中對于征收個人房屋需要支付相應的對價，即依法進行補償，該補償基礎立于市場價值規律的基礎上，該款的寬泛跟上述的法律規定贅同且不利于現有的農村房屋征收補償問題系列問題解決。

二、農村征收的立法現狀

從法律的角度看，并沒有一部專門的針對農村房屋拆遷補償的立法，相關規范由于原則性而使得在實踐中操作性尤甚較差，針對具體的問題沒有明確的規范予以解決，這就從而使得問題、糾紛在解決上存在適法不一，缺乏理論的指導而致農村房屋征收糾紛矛盾尖銳與升級，訴訟不斷增多。實踐中，有關補償標準以及征收條件的立法欠缺而相應的地方立法比較多，地方政府法規以及規章的中制定權則成了落實征收的主要法律依據。

(一)農村征收的立法亂象

1.地方法規立法權之授權沖突

《立法法》第73條關于地方法規可做規定的事項有二，一是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；二是屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項，以及第2款的兜底條款，可見政府有權制定地方法規的授權中《立法法》與《土地管理法》出現了偏差，然而在實踐中則大多是根據《土地管理法》的授權而為之征收行為。

2.“公共需要”之碎片化

《憲法》第13條第3款[10]、民法典物權編第243條、《物權法》第42條及《土地管理法》第2條同時規定了滿足公共需要時才可以進行征收或征用并給予補償，“公共利益的需要”則就取決于政府的自由裁量，呈上所言“公共利益的需要”詞語本身就寬泛，列舉式加兜底條款須經法定程序，才會增加征收正當性、合理性以促進公平。

(二)實踐中補償具體操作之相關公告

以石家莊欒城征地公告為例，國土資源局下發《征地告知書》[11]中記載內容該開發地為住宅用地(事實上該征地用于建設道路公共設施)，該告知書所記載的補償價格所依據文件為地方人民政府關于修訂征地區片價的通知，《征地告知書》中被征收的土地有的包括農村房屋，實踐中一旦被拆遷農民選擇的補償方式的單一，就難以保障被征收人的合法權益。根據被征收人房屋的具體設置條件其補償的比例不盡相同，農民的房屋所建層數不同而區別對待，通常置換面積為一樓平地面積，二樓的面積則折換成貨幣，白墻與壁紙的補償也有所差異，但對屋內所鋪設的地板則大致相同，其賠償標準相對滯后。標準確定的主動權并不在農民手中，在于政府。關于房屋評估標準的遴選以及是否遵循法定程序的監督在實踐中也是相對缺位的。在征收補償確定過程，對于是否認同評估的價值缺乏相應的知識，“人為刀俎，我為魚肉”的地位較為明顯。而且沒有相關的監督主體，雖然征收公告賦予了異議權利，但公告公示性在實踐中大多是形式權利，農民對于公告的內容、權利義務并不明晰，查詢方式難以知曉，如果評估結果，存在關系或暗箱操作，會使公平、公正失去保障，錯誤難以糾正。

三、農村房屋征收補償立法之完善

農村房屋征收補償相關的立法的滯后引發的糾紛不斷顯現，應加快立法予以應對制定完善的農村房屋征收拆遷的法律法規，規范農村房屋征收中程序。城鎮化是我國經濟建設的重要部分，規模、力度逐漸深入，會涉及很多農村房屋征收的事宜，完善的規范體系有利于應對征收過程中各種問題。

(一)農村房屋征收補償標準應與時俱進

農村房屋征收補償標準由于立法缺乏而滯后，體現在補償標準、安置方式以及征收程序。實踐證明，如何保障被征收人的權益，一直是實務中的難題，致使司法評判困境叢生。為解決這一難題，出于追求法律規范的工具箱的可選擇性，應完善相關立法。如《土地征收管理》對征地補償標準做出了規定，但對農村房屋征收的補償標準難以尋覓，應加緊制定相關法規以實現習近平同志新時代“人有所居”。

(二)農村房屋征收之規范程序

為解決征收程序中法定程序以及公開機制存在的問題，公告應及時公布保障農戶的知情權，國家的形式審批以及相關政府的落實權應當制定規范的法定程序，主要有以下幾個方面：一是對于“監督約束滿足公共需要而進行征收行為”；二是拆遷過程中補償方案的制定應當即公開而又法定，公開目的不僅在于宣告政府的決定，而在于聽取民意、主動接受監督，讓深涉自身利益的相關農戶更多的參與到補償方案的制定以實現公平公正；三是完善聽證會制度，廣納意見，避免引起不必要的民憤；四是建立司法監督制度，征收決定意味著行使行政權力，司法權的獨立性有利于監督行政權力的規范行使；五是完善救濟制度，對于不符合法律規定的征收程序設置完善救濟制度。

(三)補償范圍應全面

補償范圍應當綜合考慮多種因素，農村房屋大多形式各異，但實則大有差別，精裝修以及地上附著物也不盡相同，地板儲物室以及果樹也應當考慮在范圍之內。農村的家庭中一般會設置養殖空間，如羊、牛以及兔子。雖然地上并沒有房屋建筑設施，但應給予合理補償方案。另外，對于違法建筑，在區別對待的基礎上，給予適當值補償。于農村而言，由于法律意識淡薄，較為容易法律的紅線，當然并不是說要維護違法建筑的利益，而是保護它所承載的較為公平的利益，如占有利益。

(四)安置方式之多樣選擇

現行拆遷公告中列明的安置方式大多數采取的貨幣補償，貨幣作為補償方式并不能很好的保障農戶的生存，一次性的貨幣補償缺乏長遠的利益保護，農戶本身不具有理財的能力，應當設置更多的安置方式選擇，如等面積兌換房產同貨幣補償相結合。

(五)完善農村公共設施基金扣除的法定程序

由于拆遷過程中涉及的金錢賬目的龐大，容易中飽私囊，實踐中分配到農村集體組織成員手里的補償大多數是被扣除相應的農村基礎設施基金，為防范假借預存之名侵吞公共財產之實，應當設立嚴格的程序，對于扣除部分的用途也應當建立完善的支出賬目，及時公開使用情況，保障農民的監督權。

結論

農村房屋征收的補償對于被征主體是重要的財產，行政權力的行使使得財產所有權發生轉移，沒有具體的法律規范約束，那么兩者之間很可能因為地位懸殊就造成強勢主體濫用權力，弱勢地位無處救濟的境地，正所謂“國家權力必須裝入制度的牢籠中”，然而現實中因缺乏統一的規范，不同農村房屋征收的補償標準不盡相同，而再對農村房屋征收過程除了注重對公權力的限制，還應注重及時保障被征收人的權益，落實相應的補償制度。本文認為應制定細化征收補償規范，及時調整補償的標準回應社會發展，這對于改善司法困境具有重要意義。