2019 年房地產市場形勢、宏觀調控策略分析

文/鐘庭軍

2019 年房地產市場以及土地市場整體呈現平穩運行的態勢，這種穩定態勢是中共中央英明領導下，金融、住建、國土等相關主管部門以及地方政府共同努力的結果，在2019 年7 月30 日，中共中央政治局首次提出“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”，更是穩定了市場預期，奠定了房地產市場平穩運行的基礎。因此，有必要回顧一下2019 年房地產市場形勢，總結經驗，提出一些完善房地產調控政策的建議。

一、2019 年房地產市場運行呈現“四穩一升”態勢

圖1 近三年商品住宅投資、新開工面積、施工面積同比增幅

投資穩定。2019 年10 月商品住宅投資為80666.16 億元，同比增長14.6%，而2017 年10 月為61871.23 億元，同比增長9.7%，2018 年10 月為70369.92 億元，同比增長13.7%。顯然，無論是絕對值還是同比增看，2019 年的商品住宅投資都處于較為平穩的狀態，商品住宅投資同比波動不大，但是在整體上均強于2017 年和2018 年，可以說處于高位穩定階段。

新開工穩定。商品住宅新開工面積受制于季節性因素，每到1、2 月份，一般都處于低位，但是從3 月份起就會開始回暖。與前兩年比較，2019 年商品住宅新開工面積同比增幅處于平穩狀態，一般在8.5%到12%之間。與之相比，2017 年商品住宅新開工面積同比增幅整體處于滑坡狀態，從3 月份的11.6%下降到12 月份的7.0%，而2018 年商品住宅新開工面積同比增幅整體處于爬坡狀態，從3 月份的9.7%上行到12 月份的17.2%。

竣工穩定。從2017 年2 月開始，商品住宅竣工面積同比增幅一直呈現下行趨勢。2017 年2 月竣工面積為16140.77 萬平方米，同比增幅15.8%，趨勢向下，從2017 年10 月開始處于負增長，從2018 年2 月到2019 年8 月這近兩年時間都處于-10%以下，直到2019 年9 月才開始好轉（為-8.6%），10 月為-5.5%。盡管2019 年整體同比負增長，處于低位穩定狀態，但是整體趨勢向好。

圖2 近三年商品住宅竣工面積以及同比增幅

銷售穩定。根據國家統計局的數據，2019 年1-10 月，我國商品房銷售面積13.3 億平方米，同比增長0.1%，同比增速自2019 年初以來首次由負轉正（1-9 月份銷售面積同比下降0.1%）。1-10 月份商品房銷售額124417億元，同比增長7.3%，同比增速增加0.2 個百分點。主要原因是9 月份以來，房地產企業打折促銷，各地加快預售證發放節奏，推動了銷售端的小幅回暖。當然，不同城市銷售情況不同。根據易居研究院的數據，2019年1-10月，40 城成交面積累計同比微增3%，其中一線城市累計同比增長24%，二線城市累計同比小幅上漲5%，三、四線城市累計同比下降7%。

同時，二手房交易也處于穩定狀態。根據中國房價行情平臺數據（共監測320 個城市），10 月份全國城市二手住宅出售價格環比±2%的有213 個城市，占監測城市總數的66.1%。因此，可以說，全國地級及以上城市二手住房成交市場整體平穩。

施工上升。2016 年11 月至2018 年7 月，施工面積同比增幅一直處于低位，徘徊在1.5%到3.5%之間，但是從2018 年8 月（3.6%）開始好轉，一直呈現上行趨勢，到2019 年10 月達到9.0%。

四者具有內在的聯系：住宅新開工面積穩定，帶動施工面積同比增加，使得住宅投資處于高位穩定狀態。由于開發商急于回收現金流，在增加新開工后，會減少繼續投資，導致遲遲不能竣工，造成竣工面積同比增幅處于低位。

二、2019 年房地產市場呈現出三大特征

（一）特征一：房地產市場和土地市場先揚后抑

2018 年成交火熱的大部分三、四線城市2019 年持續走弱，一線城市和部分熱點二線城市在2019 年3、4 月出現了小陽春行情，尤其在部分二線城市，土地溢價率快速上升，甚至重新出現地王，從而對房價上漲預期產生強化作用。主要原因是上半年部分企業資金較為充沛，根據5月17 日人民銀行公布的第一季度《中國貨幣政策執行報告》，全國貸款余額為142.1 萬億元，同比增長13.7%。另外，市場占有率高的房地產企業發行海外債的增幅較大，2019 年前4 個月就已達到354 億美元（2018 年全年僅459 億美元）。

2019 年初到年中，全國房地產市場具體呈現出以下特征：一是部分二線城市出現地價房價上漲苗頭。根據國家統計局4 月份統計數據，二線城市新建商品住宅和二手住宅銷售價格同比分別上漲12.3%和8.3%（一線城市分別為4.7%、0.8%），漲幅均比上月擴大0.1 個百分點。其原因如下：一是缺乏豐富的住房供應渠道。一線城市共有產權住房、公租房等住房供應渠道充足而且房租相對回落，可供居民選擇的房源明顯多于二線城市。二是調控政策相對寬松，開發商普遍在二線城市發力，尤其是都市圈內的二線城市，導致土地溢價率相對較高。據中國指數研究院數據，全國300 個城市中4 月份共出讓39 宗住宅用地，其中33 宗位于三、四線城市。二線城市土地供應不足導致其土地溢價率最高，介于25.7%-30%之間。三是庫存低導致認購率上升。據了解，部分二線城市庫存小于12 個月，導致新建商品住房認購率上升。其四，核心城市尤其是部分二線城市，在經歷2018 年下半年流拍期潮后，在適度控制起拍價的同時推出的主城區優質地塊數量顯著增加。二是中型企業有非理性拿地的沖動。銀行更青睞市場占有率高的房地產企業，重點貸款名單從房地產百強收縮到五十強。在此背景下，部分排名在50-100 名的中型企業由于存量土地不足以及做強做大的需要（更容易獲得貸款），更加積極拿地，個別企業甚至不切實際調高發展目標，存在非理性高價拿地的沖動。如5、6 月份，禹洲地產和四川金雁分別以18400 元/平方米和18512 元/平方米的樓面地價拿下成都“地王”。

隨著土地市場的升溫，從5 月份開始，金融監管機構開始打擊資金違規流入房地產業，房企融資開始收緊，各地政府逐步啟動地價預警機制，合肥、杭州、南京等熱點城市紛紛采取“限地價競自持”的措施，同時加大土地市場的供應，市場溢價率開始出現回落。到7 月份，土地市場已有明顯降溫，溢價率回到年初水平。之后，土地市場熱度繼續保持穩中有降態勢，溢價率繼續回落。根據中國指數研究院數據，到9 月份，平均溢價率為7.8%。但是土地市場區域分化比較明顯，一線城市受推地節奏加快的影響，成交規模明顯提升，二線城市維持穩定，三、四線城市土地成交熱度繼續走低。

圖3 2018-2019年9月300城住宅用地成交樓面均價及平均溢價率走勢

（二）特征二：新開工面積同比增長率與土地購置面積呈現越來越強的背離趨勢

進入2019 年2 月份以來，房地產新開工面積同比增長率與土地購置面積同比增長率呈現出背離趨勢，房地產新開工面積同比增長率從2019 年2 月份到9 月份一直在10%左右，但是同期土地購置面積同比增長率卻在-20%到-35%之間徘徊，尤其是2019 年4 月份，兩者的差值高達46.9%，這種現象意味著開發商并未拿地，新開工面積卻仍然保持了10%左右的增長。那么這些土地資源從何而來呢？原因可能為以下三點：一是開發商將以前囤積的土地加以開發。《城市土地管理法》規定延期不開工者收回，疊加土地增值稅加緊征收，開發商不得不開始建設囤積的土地。二是與開發商兼并有關。2019 年以來，資金鏈逐漸收緊，小開發商融資能力有限，大中型開發商通過兼并重組的方式獲得土地。如2019 年11 月碧桂園7億元接盤寧波銀億，融創收購環球世紀及時代環球等。因此，在土地購置面積同比增長率為負數的情況下，房地產新開工面積同比增長率卻仍可保持10%的增速。三是新開工面積保持一定的增速也是資金回流的需要。由于實現預售制度，一旦開工，很容易達到預售條件，進而實現資金回流。房企搶回款、加速周轉使得預售時點前移，縮短了從開工到預售的時間，客觀上拉長了從預售到竣工的時間，疊加部分房企延遲竣工以拖后清繳土地增值稅，竣工周期拉長。因此，新開工面積同比正增長，伴隨竣工面積同比增長。

這種現象，一方面，造成對土地財政依賴較大的地方政府的財政壓力，城市政府通過人才政策變相放松房地產宏觀調控力度的小動作不斷，另一方面，造成房地產企業的市場集中度不斷上升和大者恒大的現象。根據中金公司計算，TOP10 市場占有率已經從2016 年的19%提高到2019 年29%，TOP30 市場占有率已經從2016 年的30%提高到2019 年51%，TOP50 市場占有率已經從2016 年的35%提高到2019 年61%。這種市場集中度的持續提高是否會妨礙正常的市場競爭，值得進一步研究。

圖4 近三年房地產新開工面積與土地購置面積同比增長率

（三）特征三：商品住宅新開工面積同比增長率與銷售額同比增長率高度重合

商品住宅新開工同比增長率和商品住宅銷售額同比增長率這兩條曲線高度重合，這是開發商“現金為王”的表現，也與我國房地產預售制度相關：商品住宅一旦新開工，就很容易滿足各地的預售條件，就可以向購房者出售。由于“資金為王”，當開發商獲得銷售資金后，就不著急繼續施工進而竣工了，因為繼續施工就意味著源源不斷的資金流出。因此開發商的理性選擇是減緩竣工的速度，并減少拿地。我們可以看到，商品住宅竣工面積同比增長率早在2017 年11 月就已經由正轉負（2017 年10 月份為0.6%，2017 年11 月份則為-0.10%），之后一直是同比負增長。“現金為王”的另一表現是開發商減少拿地數量，減少用于拿地的資金。從2016 年9 月30 日房地產開始新一輪調控至今，尤其是2019 年2 月份以來，土地成交價款同比急劇下跌，由正增長轉為負增長，在2019 年4 月份和5 月份，土地成交價款同比增長竟然分別為-33.50%和-35.6%，創下了近三年的歷史新低。這給對土地財政依賴較大的城市帶來嚴峻的挑戰，這與土地購置面積負增長相一致。當然，這是全國的普遍情況。

圖5 近三年商品住宅各項指標同比增幅

三、房地產宏觀調控點面結合、條塊結合、因城施策、精準施策

（一）點面結合，資金管控

在調控遵循“房住不炒”的大框架下，自從2019 年5 月以來，房企融資逐月收緊，涉及開發貸、信托、海外債等領域。9 月，國務院常務會議強調專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。5 月17 日銀保監會下發《關于開展“鞏固治亂現象成果，促進合規建設”工作的通知》，開始收緊土地端融資。7 月份，銀保監會約談房地產信托業務增速過快、增量過大的10 家信托公司，要求其增強大局意識，嚴格落實“房住不炒”的總要求，嚴格執行房地產市場調控政策和現行房地產信托監管要求，并提高風險管控水平。隨后，在32 個城市開展銀行機構房地產業務專項檢查。7 月12 日國家發展改革委發布《關于對房地產企業發行外債申請備案登記有關要求的通知》（發改辦外資〔2019〕778 號），要求房企發行外債只能用于置換未來一年內到期的中長期境外債務，不得新增債務。這些政策都在一定程度上約束了土地市場的進一步升溫。

由于金融監管機構綜合施策，違規流入房地產業的資金受到了嚴格的控制。以房地產信托業務為例，截至三季度末（根據11 月26 日中國信托業協會公布的數據），投向房地產業的信托資金余額為2.78 萬億元，在資金信托中占比15.01%，較二季度減少1480.67 億元，環比下降5.05%。這是自從2015 年四季度以來，投向房地產業的信托資金余額首次出現新增規模的環比負增長。

（二）條塊結合綜合施策

地方負總責，實行一城一策、因城施策、綜合施策。住房和城鄉建設系統對地價或房價波動異常的城市進行預警提示或約談，督促地方政府采取因地制宜的政策，取得了良好的效果。2019 年二季度，住建部對住宅價格指數累計漲幅較大的10 個城市進行了預警提示，此后蘇州、西安等城市紛紛加碼調控，西安出臺了二線城市中的最嚴限購令，7 月以來，蘇州、洛陽、呼和浩特、寧波等城市持續加碼。各地對本地房地產市場以及土地市場出現的各種各樣的問題，采取有針對性的措施，包括限購政策升級、完善土地出讓、調節土地供給等。

限購政策升級。以西安為例：西安市近兩年凈流入人口100 多萬，近期房價漲幅較大。4 月末，住建部對西安市進行預警提示，西安市限購升級：對于西安市戶籍家庭（退伍轉業、家庭隨軍落戶除外），在限購區域購房的，應落戶滿一年，或者連續繳納12 個月社會保險（或個人所得稅）。非西安戶籍，只有在限購區域無住房且能夠提供5 年以上（含5 年）個人所得稅或者社會保險證明的，方可購房1 套。再如5 月份，蘇州市多宗土地的成交單價刷新所在地區的紀錄，住建部對蘇州進行了預警提示，蘇州市隨即出臺了熱點區域新購住房限制轉讓、調整學區房等政策。

完善土地出讓。例如東莞針對土地“秒拍”事件，2019 年7 月實行土地拍賣新政，在報價達到上限后，轉為網上最終一次性報價，并以終次報價中最接近所有終次報價平均價的標準確定競得者。再如，6 月29 日杭州“限房價、競地價”出臺，即在土地掛牌時就鎖定該宗地未來的新房售價，地塊出讓的價格指標除了土地出讓起價、封頂價，還包括新房毛坯銷售均價、毛坯最高價以及最高精裝標準。這種“限房價、競地價”土地出讓新政將穩地價措施精細化，有利于穩房價、穩預期。

調節土地供給。部分城市住房供求關系緊張，有關部門有意增加當地的土地供給。以深圳為例，6 月24 日，深圳2019 年首次出讓住宅用地，這也是深圳近20 年以來規模最大的一次住宅用地供應，總出讓面積達17.03 萬平方米。5 月份北京市集中推介經營性用地57 宗，其中住宅用地44 宗，共有產權住房用地9 宗，商服用地13 宗。

為了避免誤導市場預期，有的地方取消了不合適的政策，如7 月份開封市撤銷了“取消限售”決定。

四、小結以及政策建議

第一，應保持政策定力。只有保持政策措施連續性穩定性，才能穩定預期，鞏固前一階段房地產市場調控的成果。一是金融主管部門應保持政策定力。從2019 年宏觀調控措施來看，管住金融是穩控樓市的重要抓手，大量資金通過各種渠道流入房地產市場，既弱化了調控效果，也增加了金融風險隱患。2019 年金融監管部門出臺了一系列措施，有利于彌補資金管控的漏洞，有利于穩地價、穩房價、穩預期，今后應保持同樣的政策定力。二是地方政府應保持政策定力。根據2019 年《中國人民銀行各季度城鎮儲戶問卷調查報告》（中國人民銀行在全國50 個城市對2 萬戶城鎮儲戶進行問卷調查），認為房價將基本不變和將上漲的儲戶占比從一季度的78.5%上升到二季度的79%，后又上升到三季度的79.6%。由此可見，全國尚未形成普遍看跌的觀念，房地產宏觀調控基本面仍不鞏固，房地產市場仍十分敏感，地方政府出臺或調整政策措施應十分謹慎。住建主管部門應通過房價監測系統，及時敦促地方調整不合適的政策措施。

第二，完善“因城施策”地價房價協調機制。據調研，有些城市政府實施限價政策，但是限價原則比較粗略，如“參照周邊5 公里同類樓盤平均價格”。臨時限價給地方政府很大的裁量空間（開發商的地是往年拿的，限價則是突然性的，對拿地成本考慮較少）。另外，限價政策比較僵化（一般對毛坯房限價），即使加上精裝修的材料成本，也不允許房價上漲。這種僵化的一刀切的限價政策不利于調動開發商的積極性，應積極完善地價和房價的協調機制，探索具有彈性的聯動機制。

第三，注意研究調節住房糾紛的政策。由于2020 年交付住房將增多，疊加高房價逐漸回落，住房質量糾紛可能會增多，是潛在的風險點。如果以精裝房交付，購房者更傾向于維權。因此城市住房主管部門應及時研究調節住房糾紛的應急政策。

第四，研究緩沖地方債務危機政策。由于各地土地出讓金普遍減少，地方政府債務風險在2020 年可能更加凸顯，中央金融主管部門應采取防風險措施，進行地方債務評價，開辟地方債綠色通道，以此緩沖地方債務危機持續深化，避免系統性風險發生。

第五，人才政策應有底線標準。2019 年四季度以來，杭州、石家莊、天津濱海新區等多地推出人才政策，以吸引和留住人才。客觀上，這些政策會降低購房門檻。應該在全國層面設立人才政策的底線標準，至少包括以下原則：一是人才標準必須高于當地人才平均學歷水平；二是某些特殊產業城市引入特殊人才，可以不受限于學歷標準。