淺談利用集體土地 建設租賃住房問題

文/王夢茹

利用集體土地建設租賃住房試點政策的出臺經歷了漫長的過程，是在實踐和認識的反復探索中逐步厘清思路的。早在2003 年，北京、上海等地便開始探索在農村集體建設用地上建設租賃住房，試點項目不僅緩解了外來務工人員的居住難題，而且增加了特定地區的招商引資能力，還提高了村集體經濟組織和農民的收益，效果良好。但是，一些城市由于監管不嚴，出現了一系列的問題，包括擅自轉變農用地用途、違反法律程序批準建設用地、出售“小產權房”等。為解決這些問題，2007 年國務院辦公廳下發《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，提出一系列的管制措施，要求嚴格落實土地用途管制制度，打擊一切違法違規占用和轉用農用地的行為。2009 年原國土資源部下發《關于切實落實保障性安居工程用地的通知》，要求各地、市縣調整土地供應結構，確保保障性住房供地需求。但在一些國有建設用地十分緊張的大城市，未經法定程序私自將農村集體土地以及企業自用土地用作公租房建設的問題日益嚴重。為此，2011 年原國土資源部發布《關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》，開創性地提出，對于個別直轄市，如若商品住房價格確實較高、現有建設用地指標實在無法滿足公租房建設需要，可以在控制規模、優化布局的情況下進行利用農村集體建設用地建設試點。隨著住房需求的進一步擴大，政府不僅要建立保障性公共租賃住房，而且要建立全面的住房保障體系，實現每個城鎮居民住有所居的目標，租賃住房土地供應更加不足。2017 年以來，利用集體土地建設租賃住房相關信息逐步在政府文件中出現。2017 年4 月，住房和城鄉建設部、原國土資源部發布《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》，要求增加租賃住房供應，并提出在一些租賃住房供需失衡較嚴重的超大和特大城市，允許在集體建設用地上試點建設租賃住房。2017 年7 月住建部會同國家發改委、公安部、財政部等八部門發布《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，這可以看作是國家推動集體土地建設租賃住房試點范圍擴大的前兆。2017 年8 月原國土資源部、住房與城鄉建設部聯合發布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，批準包括北京、上海在內的13 個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點工作。2019 年1 月，自然資源部、住房和城鄉建設部共同發布《關于福州等五個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案意見的函》，原則上同意福州、南昌、青島、海口、貴陽等5 個城市集體土地租賃住房建設的請示，試點城市從原來的13 個擴充到18 個。國家出臺利用集體土地建設租賃住房試點政策是謹慎發展的，實踐證明這是一項多贏的政策，將集體建設用地的用途范圍從公租房拓展到租賃住房，使集體土地的市場化程度更高，重要性更加凸顯。益集團的多中心治理機制；湯磊、李德智（2012）在分析北京、上海試點項目的基礎上，提出了集體土地公租房的定價模型，為各城市集體土地公租房的租金定價提供參考；李悅、劉銘、葉婕妤（2019）調研了武漢市集體土地租賃房建設試點情況，給出了合理的租金定價區間。

還有對小產權房問題的研究。王振偉、李江風（2012）認為集體土地租賃住房試點可以為解決小產權房問題提供思路，雖然兩者性質完全不同，但可以通過改租等形式，使小產權房轉變為法律許可的租賃住房；周瓊、張世龍（2019）分析了用于租賃住房建設的幾種供地來源，包括城中村改造、小產權房的清理、空心房的改拆等。

大多數學者圍繞利用集體土地建設租賃住房的意義、困境和實現路徑幾個方面展開研究。嚴榮（2017）梳理了利用集體土地建設租賃住房的政策演變過程，分析了試點的背景和原因，強調了試點需要重點解決的問題；紀成旺（2017）分析了集體土地建設租賃住房這一政策的實施動因、改革方向和任務；黃小虎（2018）認為，此次試點有利于土地制度改革，實現農民財產權，對住房制度改革意義同樣深遠，是一條住房供應的新渠道；朱玲、趙新龍（2019）分析了試點的原因和政策發展過程，指出試點工作中還存在權利本位、與公平效率理念差距大等問題；馮宇晴（2019）通過對18 個試點城市的調研，分析了試點過程中存在的問題，并提出了解決對策；劉靈輝、邱曉艷、王科宇（2019）通過對1003 名大學生進行調研，得出了影響農村集體土地租賃住房租賃意愿的正相關因素和負相關因素，并提

一、文獻綜述

隨著2017 年、2019 年兩大政策的發布，學者們對于集體土地建設租賃住房這一問題的研究逐漸增多，主要涉及以下幾個方面。

首先是對集體土地建設租賃住房法律方面研究。陳小君，戴威（2012）分析了集體土地建公租房存在的法律問題并提出了法律建議；李立（2013）認為在集體土地上建公租房并不具有法律依據，建議在立法上擴展集體建設用地使用權范圍。

其次是選取試點城市進行調研，發現試點過程中存在的風險并提出解決對策。于東飛（2018）分析了北京市集體建設用地開發租賃住房的典型案例并提出了具體的政策建議；吳克寧、馮喆、黃保華（2019）等調查了北京市集體土地租賃住房建設情況，識別出政策實施過程中的風險，并提出相關建議；刁其懷（2016）通過分析成都市集體建設用地保障性住房建設情況，為政策試點提供有益借鑒。

再次是對集體土地建設租賃住房的租金定價和收益分配制度的研究。柴鐸、林夢柔、范華（2018）通過構建“五聯動”模型，分析集體土地建設租賃住房的利益影響機理，由此提出涉及政府、承租人、農村集體、利出了改進措施；龍志和、莫凡（2019）將多年來國家和各地發布的集體土地建設租賃住房的有關政策進行系統梳理和對比，總結了政策的演進歷程、不同地區的政策差異和政策價值，指出集體土地建設租賃住房之路任重而道遠，因為目前各地方政府還較為依賴“土地財政”，建設運營存在挑戰，利益協調與監管機制也尚未完全建立；林超、呂萍（2019）基于政策文本分析法，對各地發布的利用集體土地建設租賃住房的方案進行比較研究，分析各地在方案制定中存在的問題，并提出改進建議。

二、意義

利用集體土地建設租賃住房試點是長期實踐探索的結果，有著深刻的現實背景，意義巨大。

（一）增加租賃住房供應，緩解城市住房供應不足的壓力

一方面，國有建設用地指標緊張是地方政府住房供應的主要壓力來源。利用集體土地建設租賃住房不占用國有建設用地指標，為租賃房源的土地供給開辟新渠道，有利于緩解一線城市建設用地緊張、住房供應不足的壓力。另一方面，分稅制改革使地方政府財政捉襟見肘，收入與支出存在巨大的缺口。在國有土地上建設租賃住房，不僅會減少地方政府土地出讓收入，而且政府必須投入資金進行基礎設施建設，項目利潤微薄，投資周期長，政府面臨巨大的資金壓力。利用集體土地建設租賃住房，可以避免征地，從而大大降低租賃房建設的用地成本，減輕地方政府財政壓力。

（二）保障民生，滿足中低收入者的住房需求

解決城鎮中低收入者的住房困難，具有重大的政治和經濟意義。剛畢業的大學生和外來務工人員作為租賃住房的需求主體，一般屬于中低收入者，城市的租賃住房價格對于他們來說相對較高，而建設在集體土地上的租賃住房，無需繳納土地使用權出讓金，其租賃價格遠低于普通城市住房的租賃價格，可以減輕中低收入者的經濟壓力。

（三）促進集體土地節約集約利用，提高集體土地的市場價值

現階段，我國農村宅基地和建設用地閑置比例較高，造成土地資源浪費。為了促進集體土地節約集約利用，國家曾多次出臺文件。2004 年，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，要實行節約集約用地政策，積極盤活存量，對于通過批準的農用地轉用土地禁止閑置。2008 年，國務院發布《關于促進節約集約用地的通知》，再次表明國家對農村土地利用效率和效益的重視。同年，黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，允許農民參與經營一些經過批準的需占用農村集體土地進行建設的非公益項目，農民在這些項目中的收益受到法律保護。2010 年，國務院再次發文，要求原國土資源部牽頭深化土地制度改革，研究制定農村集體建設用地管理條例，推動形成城鄉統一的建設用地市場。利用集體土地建設租賃住房可以盤活農村閑置的建設用地，促進集體土地節約集約利用，是對國家政策的有力回應。另外，《土地管理法》對農村建設用地使用權的規定限制了農村土地發展權，農民無法獲得土地增值收益，而允許集體土地建設租賃住房用于出租是集體建設用地流轉制度的創新，提高了農村土地的市場價值。

（四）提高集體經濟組織和農民收益，統籌城鄉發展

利用集體土地建設租賃住房，土地性質沒有發生改變，可避免征地過程中的“低買高賣”現象，集體經濟組織和農民可以根據合同規定，按期收取租金，收益穩定。同時還可以吸引閑置民間資本參與建設，推動農村商業繁榮，吸引人口從城市向農村流動，實現城鄉融合發展。吳克寧等學者的調研也表明，在北京城市擴張的背景下，已經獲得部分土地增值收益、完成資金積累的村民，期待進一步釋放集體土地權能，深度參與土地的開發和經營。

（五）推動土地制度改革，促進城鄉二元土地制度融合發展

新中國成立以來，我國實行城鄉二元土地制度。雖都屬于土地公有制，但二者存在很大差異。這兩種土地性質的差異主要體現在產權的完整性方面。相較于國有土地完整的產權體系，集體土地使用權、收益權、處分權都是殘缺的。這種城鄉二元土地制度存在很多弊端，制約了農村土地、房屋等資源價值的實現，造成城市建設用地緊張、農村建設用地閑置，不利于實現鄉村振興。黨和國家高度重視農村土地制度改革，利用集體建設用地建設租賃住房是其中一項重要舉措。該政策出臺后，農村建設用地不必征收為國有土地即可用于租賃住房建設，有利于推動城市住房建設用地制度改革，促進城鄉二元土地制度融合發展。

三、實施中的問題及原因

集體土地建設租賃住房有很多優勢和價值，但是政策處于試點初期，還存在諸多問題需要解決。

（一）對土地管理制度的沖擊

首先，突破了以指標管理為核心的建設用地分割管理的限制。我國實行以指標管理為核心的國有土地計劃管理制度，國有建設用地市場在土地市場結構中占支配地位，利用集體土地建設租賃住房不受土地征轉指標的限制，這對傳統計劃管理制度是一次沖擊。其次，突破了城鄉建設用地市場分割管理的限制。利用集體土地建設租賃住房試點，有利于體現集體土地在整個土地市場中的價值，構建城鄉統一的建設用地市場，但集體土地作為新元素在融入土地市場的同時，也給現行土地管理制度帶來諸多挑戰。

（二）影響耕地保護的積極性

試點會帶來集體土地價值的增加，可能影響農民保護耕地的積極性，加之國家試點方案中未對租賃住房租期進行明確的規定，一些農戶名義上建設租賃住房，而租期可能長達幾十年，等同于變相銷售，會加劇“小產權房”問題。如若對小產權房現象處置不力，將導致違法占用耕地情況增加，不利于耕地保護。

（三）租賃住房建設資金籌資困難

租賃小區需要一定的配套設施，不談醫療衛生、家庭教育、社區服務等家庭生活配套設施，僅基本生活服務設施的提供對于村集體或村民來說就已經相當困難，這也會影響租購同權的實現。集體土地建租賃住房屬于規模大、投入資金多、風險性較大的項目，建設資金主要依靠集體經濟組織的資產積累及農民自籌，資金保障不足，再加上集體建設用地不能抵押，難以通過銀行的貸款審批，而租金較低，又很難吸引社會資本，資金籌集困難將加大項目建設難度。

（四）租金收益分配不明易引發不公平

利用集體土地建設租賃住房涉及政府、集體經濟組織和租戶等三方主體，實現參與主體之間的利益分配平衡是要解決的核心問題。三者之間目標的不同會導致矛盾產生。政府的目的是追求公共利益的最大化，降低租賃住房建設成本，實現住房保障功能；集體經濟組織追求完全市場化，實現土地的私權屬性和市場價值；租戶關心住房價格是否低廉以及住房是否宜居。公益和私利之間的矛盾是需要解決的。農民集體內部公平、合理分配利益也是一項挑戰。現行國家和地方試點方案中未明確規定集體成員內部收益如何分配，由于還未建立切實可行的監管制度，政府監督集體土地租賃住房的租金分配存在困難，集體利益不僅可能會被少數人把持，還可能會因為尋租、腐敗而產生利益糾紛，背離提高農民集體收入的目標。政府不僅無法監管村集體、村民內部的利益分配，當引入社會資本參與集體土地建設租賃住房項目時，對用地企業和集體經濟組織產生的糾紛也無法及時跟進處理。

（五）集體土地產權體系不完整帶來的阻礙

首先，所有權主體不明。我國法律規定農村土地的所有權屬于農民集體，但是農民集體實際上并不具有法人資格，不能獨立享有民事權利并承擔民事義務。另外，《物權法》規定集體土地所有權“三權分置”，但是并未分清主次，導致農民集體可以是以行

政村為范疇的集體，也可以是村民小組，還可以是鄉鎮范疇的集體經濟組織，出現一物多主情況。其次，使用權的限制。根據《物權法》和《土地管理法》的規定，國有建設用地使用權是可登記的用益物權，而集體土地所有權則不可登記，這就引發了產權問題。法律還對集體建設用地使用權的擔保進行了嚴格限制。由于利用集體土地建設租賃住房并不屬于法律規定的可擔保范圍，故不能進行抵押融資。

四、對策

集體土地建設租賃住房意義重大，但是試點過程中也存在很多挑戰需要應對，應因地制宜，及時制定解決措施，走出困境，使試點項目順利進行，最大程度發揮政策效益。

（一）完善法律法規，拓展集體土地權能

集體土地具有特殊性，在開發、抵押融資、交易轉讓等方面存在法律制約。因此，應完善法律內容，制定集體土地相關適應性法律。目前，《土地管理法》只規定了土地的所有權和使用權，未對收益權和處置權進行規定，因此，應完善土地權能體系，拓展集體土地使用權及地上物業的權能。

（二）加強監管，切實保護耕地

加強立項管理和用地審批管理。試點地段的選取必須符合試點方案的部署要求，在試點開展前，必須完成土地確權登記發證，并對土地利用現狀和權屬狀況進行調查核實，使地類面積準確、界址權屬清晰。明確規定租期，防止以長期租賃的方式變相出售住房，嚴厲打擊擅自占用農用地的行為，切實保護耕地。

（三）多渠道籌資資金，解決集體土地建設租賃住房融資難問題

可以通過建立風險補償機制、擔保制度，充分發揮保險機構、擔保機構在集體土地融資方面的活力。另外，還可以通過規范抵押資產的用途與變現渠道，實現集體土地規范融資。一方面，鼓勵國有銀行加大對集體經濟組織籌措建設啟動資金的支持力度，地方政府應給予銀行利息補貼；另一方面，引入社會資本參加租賃住房建設，建立利益共享分配機制，企業在提供先進的管理技術和經驗的同時，也應有權分享部分租賃資金，獲取收益，以增強企業參與積極性。

（四）加大信息公開，保證租金收益分配的公平

集體土地租賃住房的收益分配涉及集體經濟組織、村民、投資方等多個利益主體，如何實現利益在多主體之間公平合理分配是核心問題。集體土地建設租賃住房資金籌集模式多樣，各種生產要素的重要性如何排序也值得思考。政府應該建立公平合理的租金分配制度，構建多中心的監督協商機制，保障各方利益不受侵害。建設運營收益應建立專門賬戶，并定期公布賬戶收支情況，資金的分配使用必須按程序進行。集體土地租賃住房的租金定價也是要考慮的難題，要確定合理的租金標準。一方面，其和公租房的性質不一樣，不具有政府保障性住房的性質，因此租金不能低于公租房；另一方面，集體土地租賃住房在區位優勢及公共服務方面遜于商品房，因此不能定價過高，否則便失去了其價格優勢。建議集體土地租賃住房的租金可參照公租房的標準定價，略高于公租房的租金水平，并根據市場情況進行不斷調整，使其更加合理。

（五）加強制度和信息平臺建設，提高服務效率

國家在出臺試點方案時，應對試點范圍、土地使用方式、承租對象、租賃期限、租金確定及繳納方式、金融支持以及相關主體的權責劃分等內容進行更加細致的規定。對于試點城市，地方政府是用好試點政策的關鍵，應全面擔負起組織領導責任，結合地方特點制定具體可操作的實施方案，完善組織機構和制度建設，建立不同組織和層級之間的溝通機制。政府應落實“放管服”要求，優化審批流程，給農村集體經濟組織和村民提供決策咨詢服務、金融服務和中介服務等。為保證集體土地建設租賃住房市場規范透明，應完善住房租賃交易服務平臺。集體組織在平臺上發布租賃信息，承租人可以在平臺上查詢需要的住房信息，政府則負責監管，核實發布信息的真實性和準確性。還可通過建立住房租賃信用評價體系，規制住房租賃主體行為，營造和諧有序的住房租賃市場氛圍。

五、結語

利用集體土地建設租賃住房具有多重積極作用。該政策的出臺創新傳統土地流轉方式，緩解新經濟時代人們的住房壓力，更大程度實現農民土地的財產價值、增加集體經濟組織和農民的收入，加快城鄉一體化建設步伐。由于政策處于試點初期，面臨各種問題需要解決，比如責任主體的利益分配不明、建設資金籌集不足、未能實現專業化運營、選址難定、配套政策有待完善等。2019 年8 月新修訂的《中華人民共和國土地管理法》證明，隨著法律制度的不斷完善及社會主體的積極參與，集體土地建設租賃住房面臨的挑戰會逐步得到解決，政策的效能也會得到更大程度的發揮。