TOD 模式下公共住房增量的探討
——以深圳市為例

文/崔超峰 丁曉欣 歐國良

一、引言

城鎮化作為一種各國都存在的現象發端于1760 年的英國工業革命，其后城鎮化在全世界迅速發展，大城市猶如一塊磁石吸引著大量的人口不斷向其聚攏。城鎮化的快速發展不僅給人們帶來了生活質量的改變，同時也形成了新的社會壓力。隨著大量人口涌入城市，在土地資源的約束下，個人期望的住房目標難以實現，特別是貧富差距的加大，導致住房供需失衡的情況更為嚴重。為緩解日漸尖銳的社會矛盾，促進城市更好的發展，各國政府都在積極探索公共住房的發展模式。改革開放40 年來，我國住房制度改革和發展取得了歷史性成就，但是隨著城市發展和現代化的不斷加快，城市中低收入階層住房問題仍然比較突出，已成為制約社會可持續發展的主要障礙，而且，在實施公共住房政策過程中，保障覆蓋率偏低、房源偏少、社會參與不積極等問題始終未能很好解決，因此，需系統地對公共住房增量及空間規劃布局加以探索。公共住房，事關千家萬戶，是一項復雜艱巨的系統工程，如何妥善解決公共住房問題，既是發展策略問題，又是社會穩定問題，事關國計民生，維系千家萬戶。

二、公共住房

（一）公共住房定義

不同地區的學者對公共住房給出了定義，譬如：中國香港大學趙麗霞認為公共住房是由政府或開發商主導建設針對中低收入人群以低于市場價格出租或者出售的房屋；陳杰和景娟認為公共住房是由政府主導開發的有一定戶型限制的針對不同經濟地位的人群通過現金或實物補貼滿足其住房需求的可負擔房以及經濟適用房；部分內地及中國臺灣學者認為公共住房是由政府開發針對低收入或特殊人群的租賃房；新加坡部分學者認為公共住房是由政府主導針對中低收入人群的租賃或自購房。本文認為根據公共住房的核心屬性——公共性，它應該是指由政府作為行動主體，以直接提供或補貼的方式，針對中低收入、特殊家庭、特定人才層次（深圳將人才房納入公共體系）等特定人群提供的租賃住房和可負擔房。

（二）國內公共住房發展軌跡

1949 年后，國家實行計劃經濟，住房由職工所在單位供應，因為經濟落后，住房投資過少，城鎮居民住房長期處于緊缺狀態，成為影響經濟發展和改善人民生活的障礙。國家從20世紀80年代開始逐步推動住房制度改革.旨在推動住房貨幣化，同時加快經濟適用住房建設，明確家庭收入低、中、高分別對應廉租房、經濟適用房和商品住房，較好滿足了廣大居民住房需求。從1980 年開始，政府住房政策具體如表1 所示。

表1 1980 年以來的住房政策

三、國外和中國地區TOD 發展模式

TOD（transit-oriented development)概念最早出現在《下一代的美國大都市地區：生態、社區和美國夢》一書中，美國建筑師彼得·卡爾索普提出：以公共交通為導向進行開發，是規劃一個居民或者商業區時，使公共交通的使用最大化的一種非汽車化的規劃設計方式。其中心設置鐵路或公交站點，圍繞站點進行高密度的商業及居住混合地產開發。

在解決民眾的居住生活問題以及讓公共住房真正發揮政府保障作用等方面，新加坡和中國香港的做法具有典型的參考意義，他們利用TOD 模式走出了成功的公共住房發展之路。

（一）新加坡TOD 模式的運用

新加坡是世界上運用TOD 模式最成熟的國家之一，上世紀50 年代以后，新加坡共規劃建設了26 個新市鎮，1950 年新市鎮女皇鎮，1960 年新市鎮大巴窯，1970 年新市鎮宏茂橋，1980 年新市鎮淡濱尼，1990 年新市鎮榜鵝。其中淡濱尼獲得聯合國頒發的“世界最佳人居環境獎”，是新加坡規劃建設的經典之作。

新加坡淡濱尼全鎮占地20.61 平方公里，承載人口為26.5萬人，離新加坡CBD約14公里，全鎮有66599套住房，居住人口約239100 人，主要是以高密度居住為主，另外規劃了公共服務的底層空間，形成靈活的公共服務形式。在保證住房數量的同時，充分規劃了各街區的可用空間，縮短了居民日常短程出行的道路，同時重新設計了沿街商業、廣場商業等形式，豐富了公共設施。

榜鵝新市鎮位于新加坡東北角的榜鵝碼頭附近，緊靠快速路，毗連盛港鎮，面積約9.57 平方公里。市鎮里連接地鐵的輕軌站布置在距居民住處300 米的范圍內，社區內巴士作為軌道交通的補充，豐富了人們出行的方式。這種出行模式改變了居民的生活方式，也影響了榜鵝新市鎮的人文環境，此外，毗鄰的高速路也為選擇其他出行方式提供了便捷的條件。規劃時，由于充分考慮了人民對生活質量的要求，市鎮里的公共住房已經接近私人住宅的水平。同時，10%的住房采用了共管公寓的形式，公共住房比例下調到60%，使得社區更具有活力。

圖1 淡濱尼空間布局

圖2 榜鵝新市鎮空間規劃

新加坡TOD 體系最大程度地整合土地使用和交通規劃，每個新城結合新加坡公共住宅建設計劃，在新城的中心建設大量高密度的高層公共住宅，保證了公共住房的供應，以此來緩解城區人口壓力。到今天為止，90%的新加坡人擁有了自己的住房，因此，新加坡成為世界上最成功的TOD 規劃地區之一。

（二）中國香港TOD 模式：與緊湊型理念結合的實踐

中國香港陸地面積為1106.66 平方公里，總人口約741 萬人，人口密度6697.58 人/平方公里，從1973 年推行新市鎮計劃以來，堅持均衡發展，不斷興建的市鎮抵消了人口數量增長帶來的住房壓力。1980 年起最新規劃的市鎮包括將軍澳、天水圍以及東涌，其開發的核心理念是通過軌交建設引導城市開發，圍繞站點對周邊路網及人行通道進行規劃，同時采用緊湊型理念，提高住宅開發容積率（一般在8-9），在新建軌交的同時對其站點周邊土地進行綜合性開發，形成以軌交為焦點的住宅與商業綜合體，保證住宅數量的增加，同時有利于公共住房增加。

香港地區的這種TOD 模式在解決人口與規劃空間矛盾的同時，也實現了人口的有效聚集，為各種公共服務設施、商業設施的建設提供了更多的空間，通過交通樞紐與住房規劃的有效結合，保障了土地的高效利用，也增加了公共住房的供應。

圖3 香港沙田第一城社區

四、以深圳市為例探索TOD 模式對公共住房的作用

（一）深圳公共住房現狀

新供應用地一直是深圳市公共住房籌建的重要依托，《深圳市住宅用地供應五年中期規劃與三年滾動計劃》顯示，2019-2020 年人才住房和保障性住房新供應用地幾乎為零，目前新供應用地不足“十二五”的一半，存量土地不足計劃建設用地的三分之一。由表2 可知，新供應用地建設比例逐年下降，截至2018 年底，新供應用地建設占比66.2%，未來預期可完成項目占比下降為45.3%。

由表3 可知，深圳市常住人口六年增長18.6%，戶籍人口六年增加了51.1%，接近常住人口增長量的三倍。公共住房目前主要以戶籍人口為保障對象，戶籍人口增幅顯著，對于未來公共住房政策制定、住房建設工作都提出了更高的要求，在黨的十九大明確要求實現“住有所居”的前提下，公共住房需求量顯著上升。在百姓存在住房困難、人才吸引力受住房問題困擾等形勢下，公共住房對緩解人口增長帶來的住房壓力、保持城市的健康發展具有重要戰略意義。因此公共住房增量問題是深圳市政府面臨的挑戰。

表2 深圳市公共住房建設情況

表3 深圳市2012-2017 年常住人口及戶籍人口統計

（二）深圳市TOD 模式發展及現狀

近年來國內外各地區的TOD 模式多以軌道交通為核心。軌道交通項目建設對縮短市民通勤時間、加大住房供應保障、提升居住品質都起到了推動作用。同時，對緩解城市交通壓力，推行綠色出行很有必要，人們更多地在步行范圍內解決工作生活所需，為城市生態化、低碳化建設開辟了更好的發展思路。以TOD 模式重新規劃土地資源，帶動產業發展，引導人口就業居住已經成為城市可持續發展的新策略。近年來，深圳市公共住房土地供應嚴重缺乏，保障對象數量逐年上升，急需改善公共住房現有供應體系，拓寬公共住房增量發展渠道。就近來發展情況來看，大型安居社區建設，TOD 地鐵上蓋物業、站點以及沿線建設，對促進深圳市公共住房增量發展具有積極意義。

常見的TOD 開發模式主要有四種：一是軌交終點的新城開發模式，深汕合作區發展更趨向于此模式；二是地鐵上蓋站點物業開發模式，如前海的龍海家園、竹子林車輛段項目等都是地鐵上蓋物業開發的成功案例；三是TOD軌道交通沿線的物業開發，深圳地鐵三號線、四號線、六號線都在積極實踐；四是以站點為核心的城市綜合體開發，如益田假日廣場、華潤萬象城等。現就近年深圳TOD 發展成效進行歸納分析。

第一種：以TOD 為導向的新城開發模式

深汕合作區作為深圳向東拓展輻射的重要戰略支點，其合作區模式就充分利用了以TOD 為導向的開發模式，區內規劃建設道路71 條，已建成58 條，總長141.24 公里，重點推進區內紅海大道、深汕大道、河海大道、通港大道等“四橫六縱”城市主干路網建設，除此之外，規劃一條長約130 公里的高速鐵路——深汕鐵路。合作區特殊的地理位置以及工業區的不斷引進，勢必會招引一大批人才及相關工作者安家落戶。合作區計劃引進完善的公共服務體系，包括醫療、就業、教育、娛樂，打造公共服務一體化，并向深圳靠攏看齊。如此便利的交通和完善的公共服務不僅可以緩解沿線城市特別是深圳市的人口壓力，同時，為深圳市緩解公共住房供應緊缺提供了一定的幫助，拓寬了公共住房籌集渠道。截至目前，合作區計劃建設籌集40萬套保障性住房。

第二種：地鐵上蓋“軌交+物業”開發模式

“軌交+物業”模式指在軌道交通沿線的上方或鄰近區域進行土地綜合開發，其實質是上蓋物業與軌交線路建設同步規劃、設計、施工，同時也能反哺城市軌道交通開發成本。

地鐵上蓋“軌交+物業”模式可以對有限的土地實施全空間的復合型開發，利用軌交段上方空間建造各類物業，提升城市功能，提高土地的利用率，是對城市土地的二次開發與空間拓展。

龍海家園項目坐落于平南鐵路西側、前海開發區東南側，是在地鐵前海車輛段上建設的公租房小區，總建筑面積703701.12 平方米，共18 棟高層，可提供12363 套保障房，是公共住房地鐵上蓋物業一次全新探索。龍海家園項目運用了國內最為前沿的綜合上蓋物業開發理念，汲取了建筑學、交通學、景觀學、市政環境工程學、生態學等先進的設計和TOD 綜合開發技術。截至2019 年，深圳軌道交通一、二、三期均已規劃完成，緊鄰五號線、寶安大道、深南大道、北環大道，達到地上地下交通出行立體式全覆蓋。這對于地鐵上蓋物業的可持續發展提供了極好的循環模式。

第三種：TOD 沿線物業開發

以地鐵六號線為例論述TOD 對公共住房發展的影響。深圳地鐵六號線又稱光明線，一期工程由深圳北站至松崗，全長37.85 公里，設站20 座，其中換乘站6 座。主要連接龍華街道新城、石巖、光明、公明、松崗等片區，通過龍華線可換乘至福田中心區，為聯系核心城區與中部綜合組團、西部高新組團的城市組團快線。

以地鐵六號線為焦點，深圳市提出了具體的TOD 發展規劃，規劃發展地鐵六號線沿線15 個法定圖則片區的TOD 發展類型，包括8 個地區級城市型TOD、5 個社區型TOD 和2 個樞紐型TOD。差異化定位，契合綜合規劃發展結構，強化中心職能，有序地引導各地區協調發展。

第四種：以站點為核心的城市綜合體開發

深圳以站點為核心的城市綜合體開發已經獲得較好經驗，如華潤萬象城、益田城市廣場以及塘朗城項目等，已經成為TOD 綜合體開發的代表，拓展了城市空間，提高了土地利用率。截至2018 年末，深圳地鐵沿線開發了12個物業項目，總規劃面積約11.9 平方公里，其中地鐵上蓋物業面積約為10 平方公里，相當于為深圳市再造了1平方公里土地。在開發綜合體的同時，增加公共住房數量，滿足城市居民住房需求。深圳地鐵在前海、橫崗、塘朗、蛇口西等四個地鐵車輛段，增加總計185.83 萬平方米、共2.23 萬套公共住房，占全市公共住房建設總量的三分之一，現已全部竣工交付。安托山1200 套人才住房、塘朗F 地塊737 套人才住房也開工建設，將進一步滿足城市居民的住房需求。這一舉措同時也實現了經濟效益，住房累計銷售額超過440 億元，物業開發反哺軌交建設資金超過250 億元。

圖4 龍海家園

圖5 大型站點的空間規劃

（三）TOD 模式對公共住房增量的啟示

深圳市人口密度持續加大，既是城市轉型升級發展的必經之路，也是土地資源約束下的無奈之舉。借助于軌道交通的TOD 模式可緩解交通擁堵，優化城市結構，因此軌道交通布局之初就應與土地開發規模、時限、模式、性質、管理深度匹配。為了更好地應用TOD 模式增加公共住房的數量，筆者有以下三點建議：

1.提高地鐵沿線公共住房建設比例。2019 年前竣工項目以及未來預期可供應項目大多圍繞地鐵站點建設，市民對地鐵可達性認可度較高，從城市綜合體等的發展也可見地鐵物業價值，除了便利的交通、良好的配套，地鐵公交的可達性直接影響居住者的出行時間成本。因此，建議提高地鐵沿線公共住房建設比例。已建的項目仍存在兩點不足。一是公共住房建設比例偏低，建議提高比例。二是公共住房建設與周邊配套設施規劃不同步，建議盡可能同步規劃、建設，使布局建設一體化。

2.大力發展軌交站點為核心的大型安居社區。建立以樞紐為核心的站點開發模式，在站點步行范圍內建設大型安居社區，需配置相應的商業、娛樂、體育、文化設施等。同時，以軌交站點為核心，以步行和使用公共交通為原則對接軌道交通，進行全方位一體化出行布局優化和整合，改善周邊交通環境與面貌，指導車站周邊交通對接設施的建設，實現軌道交通與其他交通方式的協調發展，大型安居社區也可借此一并解決供需不平衡和規劃不合理的問題。

3.地鐵沿線公共住房及住房改造一體化設計。預計2022 年，深圳地鐵將有15 條運營線路，有總長586 公里的軌道交通網絡。各條線路應結合各區發展規劃布局公共住房配建，軌道交通要設計更多的出入口方便人民出行，并做好換乘方式的無縫銜接，這些均是提高出行效率和使公共住房真正惠及于民的關鍵。對已完工地鐵沿線項目進行全面的摸查，發掘潛在項目，進行更新改造，提升土地的開發強度與容積率，結合各地整體規劃，形成商業綜合體型的一體化開發項目，盡可能緩解市區居民就近住房的壓力，為公共住房建設提供更多的保障，使公共住房發揮更好的效果。

注：本文圖片來自網絡。