讓民眾的居住生活擁有更多的獲得感、幸福感、安全感
——上海兩會代表委員議政房地產業發展之綜述

2020 年1 月，上海市第十五屆人民代表大會第三次會議和市政協第十三屆委員會第三次會議如期召開。今年的上海兩會是在決勝全面建成小康社會闖關奪隘關鍵時刻，在“兩個一百年”奮斗目標交匯點上召開的重要會議。參加兩會的代表委員們充分發揚民主，盡心盡責履職，圍繞事關上海長遠發展的大事，關注增強群眾獲得感、幸福感、安全感的實事，講真話、謀良策、出實招，為創造新時代上海發展新奇跡貢獻力量。

一、城市房地產存量時代的民生功能越發彰顯

在上海兩會召開的二十多天前，市委召開了第十一屆委員會第八次全體會議，審議通過《中共上海市委關于以習近平總書記考察上海重要講話精神為指引，全面貫徹落實〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉的意見》。全會要求把一切為了人民、緊緊依靠人民貫穿城市治理全過程、各方面。全會提出，城市規劃建設要充分考慮人的宜居性和舒適性，城市運行管理要充分考慮人的體驗度和安全感，城市服務保障要讓市民擁有更多獲得感和幸福感。會議指出，必須以敬畏之心推進城市治理，強化系統思維、整體思維、底線思維，統籌好規劃、建設、管理各個環節，統籌好生產、生活、生態各個領域，統籌好經濟、社會、文化等各個方面。市委對加強社會治理和城市精細化管理、提高城市治理現代化水平的重要決策，無疑是今年兩會的主導脈絡，指引著上海房地產業健康發展的方向。

代表委員認為，上海房地產由以前讓民眾“住上房”發展到讓民眾“安居樂業”的新階段，其重大變化之一是存量時代的房地產需要高質量發展，要努力解決人民日益增長的美好居住生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。因此，“把短板補得再扎實一些，把基礎打得再牢靠一些”（習近平總書記新年賀詞）成為今年乃至今后一個時期房地產發展的主題。只有持續推進房地產民生事業，讓民眾在居住生活上不斷增強獲得感、幸福感和安全感，才能真正實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，使改革發展成果更多更公平地惠及全體人民。

二、城市規劃建設要充分考慮人的宜居性和舒適性

“城市，讓生活更美好”，要求城市把高質量發展和高品質生活作為實施城市總體規劃的根本落腳點。上海的舊區改造就是實施城市總體規劃的重要舉措之一。

被稱為“天下第一難事”的舊改，這幾年以少有的力度和速度持續推進。今年的《政府工作報告》又提出，上海今年將完成55 萬平方米、2.8 萬戶中心城區成片二級舊里以下房屋改造。目前，中心城區剩余成片二級舊里以下房屋主要集中在黃浦、楊浦和虹口區，存量大多是“難啃的骨頭”，改造難度日益加大。舊改的資金平衡這一大難題如何解決，受到代表委員的重點關注。市政協委員朱國建發現，民營開發企業、非銀行金融機構參與本市舊改“雖有心動，但少有行動”，社會資本參與度較低。他建議研究建立舊改地塊協議出讓供地機制，允許民營企業通過帶方案招拍掛、與國有企業開展項目合作等方式參與舊改項目。市政協委員陳永亮也提出，舊改需要大量資金投入，建議相關部門要多措并舉，拓展融資渠道，吸引社會資本。

市人大代表、楊浦區房屋管理局黨組書記、局長于洋認為，“資金能否落實直接決定舊改成敗”。對此，要積極爭取市舊改辦、市土儲中心和地產集團的支持，依托市區聯手項目解決啟動資金，加快資金到位速度。貨幣補償比例提高增加了資金結算壓力，資金到位速度對項目啟動和推進至關重要，要加強與市級部門溝通，加快扶持政策落地。今年舊改任務依舊艱巨，需要各方共同努力謀劃。于洋建議，可以充分發揮街道分指揮部的屬地優勢，牽頭“分片劃塊”，依靠街道、居民區黨組織力量，共同宣傳政策、引導居民、推進工作。另外，容積率獎勵與轉移政策難操作也是值得關注的問題。對于健全容積率獎勵及轉移政策，代表委員建議制定舊改的容積率實施細則，盡快制定《上海市舊區改造容積率獎勵及轉移實施辦法》，全市統籌劃定容積率轉入區范圍，鼓勵舊改企業將容積率指標轉移至軌道交通沿線、站點周邊及城市副中心地塊，重點突破容積率跨區轉移瓶頸，通過聯席會議論證決策，探索建立容積率指標交易市場機制。

市人大代表、黃浦區委書記杲云建議，要適當放寬中心城區舊改地塊開發的容積率標準，提高土地資源的復合利用效率，為舊改資金平衡創造必要條件。剩下的舊改地塊非常難啃，成本高，黃浦進行了很多探索。比如通過抽戶等方式，讓一部分居民搬離，每戶居民增加3.5—5 平方米不等的煤衛空間，通過成套化改造實現群眾最基本的生活保障。代表委員們表示，推進舊改工作，關鍵是要“設身處地、將心比心”，事關群眾切身利益的事，再難也要想辦法解決。

市人大代表鄒文權呼吁，城市更新，要盡最大可能保留保存城市風貌和歷史建筑，使之可閱讀、可展示，也要充分考慮民生功能、公共服務的留存拓展，讓歷史街區更有溫度，更富活力，更好彰顯城市魅力。代表委員認為，要盡快甄別“留改拆”，有的放矢采取措施，做到應留的必須留、該改的全力改、當拆的加快拆。同時，保護修繕要充分考慮建筑肌理和原有風貌，處理好“顯”與“藏”的關系，多途徑保護城市肌理，切實傳承好歷史文脈，留住城市記憶。

三、城市運行管理要充分考慮人的體驗度和安全感

近年來，市政府的實事項目“看得見、摸得著、能感受、更實在”，取得明顯成效，更多市民在家門口、于細微處感受到了城市的溫暖。

（一）加快老房加裝電梯進程

今年以來，上海加裝電梯工作取得了亮眼的成績：2019 年全年立項數和完工數分別為624 臺和131 臺，均超過過去7 年的總和。截至目前，上海加裝電梯立項952臺、啟動實施411 臺、完工221 臺，另有31 幢房屋通過舊住房綜合改造等方式解決了居民的上下樓困難。不過，市政協委員鈕曉鳴發現，全市多層住宅加裝電梯工作進展不一，有些區工作步伐較快，示范帶動效應明顯，有些區進展較慢，主要原因是缺乏牽頭責任部門，靠小區個別熱心業主做居民工作、聯系政府有關部門，會碰到很多困難，甚至使工作就此擱置。對此，鈕曉鳴建議，為貫徹實施好市住建委、市房管局等十部門聯合印發的《關于進一步做好本市既有多層住宅加裝電梯的若干意見》，各區政府要通過街（鎮）將工作落實到居委會、物業公司和業委會，在有加裝電梯需求的小區加強宣傳，努力實現“家喻戶曉”；在小區居委會或物業公司設立加裝電梯的工作部門，負責動員、意見匯總、溝通聯絡、協調業主，街（鎮）負責制定工作規則，對小區工作給予監督指導，但對不同小區要分類施策，可采取不同運營模式，加快推廣。

（二）立法禁止高空拋物

住宅的日常維護、安全使用，是城市運行管理的重要組成部分，需要特別重視居住安全。自住房制度改革以來，越來越多的民眾住進了高樓，但隨之出現的“高空拋物”、“高空墜物”現象，嚴重威脅人們的生命安全。日前，在十三屆全國人大常委會第十五次會議上首次亮相的民法典草案，引發代表委員們的熱議。大家認為立法嚴禁高空拋物，民法典做到了四兩撥千斤，即民法典侵權責任編草案做出新的制度安排，讓居住安全有了更可靠的保證。假如一幢樓發生高空拋物，按照新的制度安排分“三步走”：第一，查清責任人；第二，找不到責任人，全樓的人負責補償，除非證明自己未侵權；第三，侵權責任人事后被找到，樓里被“連坐”的人可以向真正的侵權責任人追償。同時，物業服務企業應當采取必要的安全保障措施，防止高空拋物或者高空墜物發生，若未采取必要的安全保障措施，應當依法承擔未履行安全保障義務的侵權責任。“三步走”不放過侵權責任人，也不冤枉無辜。面對高空拋物，較之十年前制定的侵權責任法，民法典的制度設計無疑更公道、更先進。不少代表委員認為，當5G 和民法典問世，一個更好的時代來了，科技與法治之于普通人，最可感知的意義莫過于安全得保障、公平得到維護。

（三）從嚴治理老舊住房野蠻裝修

損壞房屋承重結構行為始終是城市管理行政執法領域中的熱點難點問題。市政協委員、中山醫院結直腸外科主任許劍民在調研中發現，2017 年至2019 年，中心城區損壞承重結構的案例一直呈上升態勢。有關法規將行政職能劃轉至城管部門后，在執法時還存在一些問題：執法取證難，待修存量大，安全意識薄，相關裝修施工單位“野蠻”裝修。許劍民建議，要在法律層面授予公房管理人上門執法權，對于仍不予配合，或繼續嚴重損害房屋承重結構的，公房管理人可代表公房所有權人提起訴訟。通過在公房管理層面破題為下一步擴大治理范圍提供經驗。對于居民自住房屋裝修破壞承重墻危害公共安全的，建議從城市公共安全的角度加快立法。許劍民說，一旦發現破壞承重結構行為，行政部門應及時作出認定，對行為人的責任作出行政處罰，情節嚴重的，可移交公安機關立案偵查，同時建議根據裝修施工單位是否知情等實際情況，考慮將后者作為共同被告，并承擔連帶責任。

四、城市服務保障要讓市民擁有更多獲得感和幸福感

（一）繼續新建籌措各類保障性住房和實施舊住房綜合改造

政府工作報告提出，2020 年，將新建籌措各類保障性住房和實施舊住房綜合改造11.5 萬套，基本建成10 萬套，健全保障性住房供應管理長效機制，加快大型居住社區配套建設。拆除中心城區二級舊里以下房屋55 萬平方米，推進郊區城鎮舊區改造，繼續開展城中村改造。改造2000 萬平方米居民住宅二次供水設施、90 萬戶老舊小區供電設施，促進房地產市場平穩健康發展。代表委員認為，今年房地產業發展的目標和舉措是順乎民意、鼓舞人心的，民眾的居住生活將會一年比一年好。

（二）支持家庭適老性裝修和翻新

市政協委員、上海社科院城市與人口發展研究所健康與養老研究室主任胡蘇云說，上海已進行老年宜居社區建設達數年之久，并有《上海市老年宜居社區建設細則》，但是現實中老年宜居環境基礎設施依然薄弱，老舊社區住宅設施普遍缺乏適老設計；戶外空間和社區活動場地與休憩設施匱乏；交通設施及道路規劃不成熟，無障礙通道缺乏，社會化養老服務供給不足、結構不合理，難以滿足規模龐大的老年群體的多樣化養老需求。他建議在新建住房中確保一定數量適老性強的老年住房，還要充分利用住房保障政策和資金，幫助老年人負擔住房費用，支持其改造和營建戶內外的適老環境，包括支持家庭適老性裝修和翻新。市政協委員方加亮也提出，目前上海大量的老舊住房多為老人居住，需要進行適老化改造，有利于提升老年人的生活質量，創造一個安心適宜的養老環境。因此，建議上海率先推進居室適老化改造服務市場化發展，針對不同住宅的實際情況，結合老年人不同的年齡階段和健康狀況列出菜單。要搭建好服務平臺，讓需求方與供給方有效對接。適老化改造項目要追求“價廉物美”，追求普適性。對于特困對象，可以由政府購買服務。

（三）從機制上解決外來務工人員居住問題

市政協委員、上海外高橋造船有限公司加工部部長助理洪剛指出，上海的生活成本較高，對不少一線外來務工人員來說，每個月的房租是筆不小的開支，有時還要來回搬家，挺折騰的，希望政府能為更多外來務工人員提供公寓房、公租房等配套優惠措施，有了個穩定的家，心就更安定了。上海郊區鄉鎮在利用集體資產建設外來務工人員公寓方面已經有比較成熟的經驗，希望有條件的街鎮借鑒、推廣。公寓實行統一管理，制定統一的入住條件、管理方法，切實體現大都市海納百川的胸懷和關愛勞動者的溫暖。

五、城市精細化管理中的房地產業治理

加強社會治理和城市精細化管理、提高城市治理現代化水平，是上海2020 年經濟社會發展的一個重點工作。不少代表委員提出，必須敬畏城市、善待城市，像繡花一樣精細，以一流的治理鑄就一流的城市，要在科學化、精細化、智能化上下功夫。胡光委員建議上海率先編撰和頒布一部城市法典，把百姓的衣食住行、就學、就醫、養老以及企業市場準入等最基本的規則編撰在一起，每年都對法典進行更新以及補充，城市法典將是一個城市治理和城市文明程度的體現。

有的代表提出，上海房地產的精細化管理需要融入城市精細化管理的整體之中，即從城市地域概念出發，為謀求經濟、社會、生態等方面的可持續發展，對資本、土地、勞動力、技術、信息等生產要素進行整合，形成更完善的治理網絡和治理共同體，提升城市治理的現代化水平。有的委員提出，與傳統房地產管理相比，房地產精細化管理具有三大變化：一是由于大數據、人工智能等新技術極大地拓展了城市的時空，房地產管理的幅度更加廣且深；二是由于社會公眾的參與作用，房地產管理追求的是努力尋找社會利益的最大公約數，實現城市的安定、團結及善治，即從“管得好”的單一目標發展為“管得好、生活好”的復合目標，更加重視社會各個主體的獲得感與滿意度；三是隨著大數據、人工智能和腦科學發展，城市治理越來越需要新的想象力，這意味著房地產精細化治理的實踐應當適當“超前”，為未來美好生活描繪新圖景、提煉新期待、凝聚新共識。

市政協委員、松江區政協主席劉其龍提出，城市精細化管理要用好現代科技提升城市治理效能，以政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”兩張網建設縱深推進智能化運用，以智能化縱深推進精細化管理，進一步提升房地產運行效率與溫度。他認為，加強城市運行“一網統管”，是一項系統性、整體性、協同性很強的工作，要出臺專項規劃，構建由小網到大網最后到全網的構想整體設計，探索形成精細化管理的上海模式。“一網統管”建成后，應該把治理延伸到離群眾最近的地方，真正實現做強街鎮、做實基礎、做活治理。陸月星委員說，兩張網的構建要有系統思維，既要充分運用現代信息技術，又要積極創新現代管理體制，真正形成現代治理模式。他說，“一網統管”要“做全大循環、做實中循環、做強小循環、做活微循環、做深自循環”，每個循環要有內在良性的動力和活力，要注重激活每個細胞、每個單元的活力。

市委書記李強指出，要始終把人民的向往作為城市治理的方向，把人民的需求作為城市治理的追求，把人民的痛點作為治理的重點，把人民的感受作為檢驗治理成效的標尺。城市治理要畫好“工筆畫”，像繡花一樣精細，以一心為民的真情，切實做到耐心、細心、卓越心，善于從法律和制度的層面謀求善治，善于運用法治思維和法治方式破解難題、化解矛盾，要充分認識、尊重、順應城市發展規律，加快走出一條符合超大城市特點和規律的治理新路。

（鞠淮整理）