上海公共租賃住房投入產出基本評價模型的研究

文/周金龍 李琳 王暉

一、上海公共租賃住房現狀

公共租賃住房（以下簡稱“公租房”）是指限定建設標準與租金水平，面向符合規定條件的新就業無房職工與在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。

（一）現行政策

2010 年9 月，上海制定并實施了《本市發展公共租賃住房的實施意見》，明確了上海發展公租房的基本思路，即由政府提供政策支持，由專業機構采用市場機制運營，根據基本居住要求限定住房面積與條件，租賃價格略低于市場水平，向規定對象供應。

由政府提供政策支持，是公租房與市場租賃住房的本質區別。自上海市公租房誕生之日起，上海市政府相關職能部門就陸續出臺了許多配套政策，這些政策從開發建設、財稅金融、租賃管理等多方面規范了公租房的建設運營。政府提供的多方位優惠政策，是公租房運營機構得以健康運作和持續發展的基礎。

（二） 建設供應現狀

經過近十年的發展，上海的公租房供應水平有了較為明顯的提升。經初步統計，截至2018 年12 月底，全市已投入運營的公租房約35886 套（不包含定向用于廉租實物配租的公租房），其中市籌公租房項目10 個，房源約18140 套，區籌公租房項目147 個，房源約22613 套（具體見表1、表2）。

表1 市籌公租房供應情況

表2 區籌公租房供應情況

（三）運營機構現狀

在“政府支持，機構運作”、“市、區聯手，以區為主”原則的指導下，市、區政府組織和扶持了一批從事公租房投資與經營管理的專業運營機構負責公租房投資、建設籌措、供應與租賃管理。這些運營機構按《公司法》有關規定進行組建，具有法人資格，采取市場機制進行運作，以保本微利為營運目標，著重體現公共服務的功能。

目前，本市納入房管局考核的公租房運營機構包括兩個層面：一是市籌公租房運營機構，基本由三家市級單位構成，即上海地產集團、臨港集團與市公積金中心。市級公租房運營機構先行試點各項公租房政策，其寶貴的實踐經驗對全市公租房發展起到了示范性作用。二是各區成立的區級公租房運營機構。區級公租房運營機構在市級公租房政策的基礎上，結合各區自身特點，制定適合本區發展的具體政策，負責本區區籌公租房的運營管理。

表3 調研案例基本情況

二、調研案例分析

為了更好地研究公租房開發運營投入產出的平衡情況，本文以上海公租房中新建的項目為主要研究對象，共選取了六個項目作為調研案例，分別是一到六號案例（具體見表3）。

通過對六個案例的調研與走訪，詳細了解其經營情況、財務情況，梳理其中的共同點與差異，研判投入產出結果的準確性與合理性，具體分析如下。

（一）近三年平均出租率

出租率多少直接影響年租金收入。在六個項目中，出租率最高的出租率接近100%，最低的僅有六成。從區位看，中心城區的出租率普遍較高，基本都達到90%以上。在調研中，部分企業反映，應上級主管部門要求，他們會留存小部分空置房源用于調配；而郊區的出租率則受多種因素影響，尤其是交通等配套條件的影響，其出租率相對較低。此外，六號案例雖處于中心城區，但該區域范圍內有三個市籌公共租賃住房項目早于其投入市場。由此可見，同一區域范圍內同質性項目較多也會影響出租率。

（二）占同等市場租金比例

根據上海公租房的政策規定，公租房租賃價格略低于市場水平。在六個項目中，有五個項目的租金水平為市場租金的9 折，一個項目的租金水平為市場租金的8.5 折。

（三）單位建設用地費用

六個項目的該項費用差異較大，最高的項目費用為每平方米7845.17 元，最低的項目費用為每平方米873.79元。如選取中位數，則每平方米約4000 元。

（四）單位工程建設費用

項目費用最高者為項目費用最低者的近1.9 倍。平均建設成本約每平方米6700 元。

（五）折舊年限

折舊年限數值相差較大，各項目的設定也最為隨意。折舊年限最高的為70 年，與住宅土地出讓最高年限相同，折舊年限最低的則為20 年。

（六）貸款占總投資比例

一般而言，貸款被控制在項目成本的50%以內，且貸款期限較短。其中兩個項目全部使用自有資金。

（七）單位財務費用占租金收入比重

單位財務費用占租金收入比與貸款直接相關，貸款多則利息高。占租金收入比重最高的項目達54.97%。

（八）管理費用占租金收入比重

管理費用占租金收入比重指標相差較大，最高值是最低值的約4 倍。最高的管理費用占租金收入比重為29.28%，而最低的管理費用占租金收入比重僅為4.67%。造成這一狀況的主要原因是各項目的經租管理費用與人員費用方面差別較大。

（九）單位日常維修費用

一般而言，日常維修支出與房齡有較大關系。在六個項目中，竣工時間最早為2013 年7 月，竣工時間最晚為2018 年4 月。日常維修費用主要集中在室內與部分公共部位的設施設備維修。以上調研項目的日常維修費相差較大，日常維修費用最高為每平方米21.85 元，也有項目沒有發生維修費用。

（十）單位日常維修費用占租金收入比重

在六個項目中，單位日常維修費用占租金收入比重最高的為5.84%，平均占比約3%。

（十一）損益

根據提供的數據，六個調研項目大多處于虧損狀態。

（十二）售租比

在六個案例中，綜合比較其房屋每平方米建設成本與租金收入情況，測算出其售租比在1：200—1：470 之間，中位數為1：320。

三、構建投入產出平衡的基本評價模型

公租房有別于市場化的租賃住房，主要體現社會保障功能，同時具有資產與資本屬性，其經濟目標定位于保本、微利。項目實現保本微利，是公租房健康持續發展的重要條件。

根據前期調研情況，由于各公租房項目經營水平與目標要求不同，財務處理方式的不同，各公租房項目投入產出平衡的結果出現了較大的差異。此外，各公租房項目上級管理部門對公租房經濟評價考核指標存在許多差異，向公租房項目提供貸款的銀行等金融機構，測評公租房投入產出平衡的標準也各有千秋。普遍出現的情況是，對同樣一個項目，不同部門、機構的經濟評價結果完全不同。這種情況既影響了公租房建設運營機構管理水平的提升，也影響公租房項目可持續發展目標的實現。因此，構建一個較為科學、合理的公租房投入產出平衡的基本評價模型及指標體系顯得十分必要。

（一）平衡模型主要指標測算分析

投入產出平衡涉及的指標較多，從前期調研實際案例的情況看，目前影響公租房運營盈虧的主要因素為折舊年限、租金水平、出租率、貸款比例等。為了科學合理地界定相關指標，現分析研判如下。

1．折舊年限。公租房屬于固定資產，折舊年限與可持續的運營期限有關。一般而言，鋼混結構的房屋存續壽命約為60 年，在此壽命期內可以展開經營活動。此外，根據國家財務會計處理規定，公租房折舊年限不能低于20 年。所以，折舊年限設定為50 年較為合理。

2．租金水平。公租房不同于市場租賃房，具有社會保障功能，所以在租金水平方面，其與市場租賃房有明顯區別。在實際運營過程中，大部分公租房參照同等市場租金水平的9 折收取租金。

3．出租率。在實際運營過程中，存在部分房屋需要維修的情況，需保留周轉房源。因此，100%的出租率難以實現。一般而言，出租率應保持不低于90%。

4．貸款比例。貸款占總投資的比例是影響盈虧平衡的重要因素。同時，還要考慮營收現金支付貸款利息與本金的能力。根據目前各公租房運營公司的情況，貸款比例不宜超過建設總投資的50%。

5．殘值率。根據原會計核算準則與目前公租房運營機構的實施情況，殘值率基本設定為5%。

按最新會計核算準則的規定，房屋的殘值可以進行市場估值，其價值遠超出5%的殘值，實際情況也是如此。這個問題可待進一步深入研究，本文暫不作討論。

（二）投入產出平衡的基本評價模型的指標體系

公租房只租不售，屬于長期持有的住房固定資產。從公租房全生命周期看，影響其投入產出平衡的因素較多，主要為租金水平、出租率、租金收繳率、租金以外的其他收入、建設用地費用、工程建設管理費用、折舊年限、貸款、財務費用、運營管理費用、殘值率、日常維修費用與大修費用等。

按照前文分析，結合公租房項目全生命周期涉及的各個經濟要素，構建公租房投入產出平衡基本評價模型的指標體系如見表4 所示。

表4 投入產出平衡基本評價模型指標體系

（三）實證分析

根據以上公租房投入產出基本評價模型及指標體系，選取兩個案例進行實證分析，測算在基本評價模型指標體系下，公共租賃住房項目是否可以達到投入產出平衡，具體結果見表5、表6。考慮到模型的基礎性與簡便性，均采用靜態分析模式，不考慮資金貼現及通貨膨脹的影響。

從上述兩個案例的實證分析可見，達到保本微利的目標是可行的。

四、優化運營管理與政策措施的建議

（一）對運營公司的建議

表5 實證分析測算表

表6 實證分析測算表

總體而言，上海公租房項目運營較好，可以爭取實現保本微利預期，達到可持續發展的目的，但當前也存在一些突出問題。對于公租房運營公司而言，一方面要提高增收節支的運營管理水平，另一方面要采用規范合理的財務處理方法，客觀反映經濟運行情況，推動管理效率提升。具體而言，主要有以下建議。

1．控制工程建設成本。通過調研案例的分析可知，各個公租房項目的工程建設成本差別較大。這部分成本間接影響了后期的盈虧平衡。因此，在項目的建設階段，要將建設成本控制在合理的范圍之內，避免因為前期建設成本過高，導致后期運營過程中負擔過重，嚴重影響項目全周期的經濟平衡。

2．合理控制管理費用。對于公租房項目而言，一方面要增加租金收入，另一方面則要控制運營過程中的各種成本，包括經租費用、物業費用與日常維修費用等，特別是管理費用（包括經租費用、物業費用、人員費用等）。對比各公租房運營機構的單位管理費用，最高者是最低者的近4.4 倍。同樣，在單位日常維修費用方面，最高者是最低者的近7.4 倍。這些情況說明，控制管理費用仍大有可為。建議將管理費用控制在年租金收入的5%以內。

3．定期調整租金水平，做到與市場租金同步。租金水平對公租房的盈虧平衡影響較大。根據政策規定，公租房租金可設定在市場租金的8.5 折與9 折之間。但在實際運營過程中，市場化租金對市場供需情況的反應較靈敏，租金能及時跟上市場變化，而公租房則因各種制度上的原因，實際租金水平得不到及時調整。這種情況的存在，不利于公租房的健康發展。建議每年對市場實際租金情況進行評估，按合同及時調整公租房的租金，以確保公租房的實際租金水平與市場租金水平同步調整。

4．拓展其他收入來源。公租房除租金收入外，還有其他收入存在，例如停車收入、商業用房租賃收入、廣告收入等。由于各種原因，這部分收入在許多公租房項目運營中沒有得到充分體現。建議將其他收入納入公租房運營業績考核范圍，積極拓展各種收入來源，提高資產運營效率。

5．控制貸款規模，提高自有資金比例。控制貸款規模，可以增加贏利空間。如果超出合理比例，不僅會導致盈利降低，而且租金收入將不足以支撐其償還貸款，會出現經營風險。公租房的運營與商品房項目有本質區別，商品房項目可以通過出售快速回籠資金，以償還商業貸款，而公租房建成后全部自持出租，無法進行出售，因而其主要通過租金收入維持正常的運營與償還商業貸款，如果貸款規模過大，則將導致整個項目不能實現可持續發展。建議公租房項目建設保持合理適度的貸款規模，不得超出項目總投資的50%。

6．統一會計核算標準，按50 年計提折舊。根據前期調研，各公租房公司在會計核算時，采用的折舊年限往往標準不一。因此，同樣的項目由于會計核算所采用的折舊年限不同會出現不同的結果，不能客觀、有效地反映項目運營的盈虧情況。通過投入產出平衡基本評價模型的分析，折舊年限采取50 年期限比較合理。建議將公租房的折舊年限在會計核算時統一設為50 年。

（二）對政府管理的建議

1．維持低地價水平供地。從項目全生命周期看，作為初始投入的土地成本在很大程度上影響著后期的贏利水平。目前，可采取劃撥、協議出讓、租賃或者作價入股等方式取得上海公租房建設用地，協議出讓的用地價格一般為同地段普通商品住宅土地基準地價（原則上不低于土地儲備及前期開發成本）。低地價供應土地建設公租房，是公租房投入產出平衡的基礎條件，也是政府支持公租房健康發展的重要政策。

2．持續實施稅收優惠政策。目前，公租房項目可實現保本微利是基于現有國家的稅收優惠政策條件。如果稅收優惠政策取消，則不僅可能導致公租房虧損，更會影響公租房運營公司進一步發展的積極性。因此，應當堅持公租房稅收優惠政策保持長期不變。

對于上海這樣的超大城市而言，還可以探索在現有各項優惠政策的基礎上有所突破，使參與公租房項目的企業能夠及時地、有效地實現保本微利，吸引更多的社會機構投入公租房項目的建設運營中，從而擴大公租房的規模，增強公租房的住房保障效應。

3．建立合理、統一的經濟評價考核標準。目前，在上海公租房的建設、供應、運營過程中，尚缺乏一個合理、統一的經濟評價考核體系，導致同一個公租房項目或運營機構由于采用不同的會計核算方式與經濟評價標準而出現不同的評價結果，難以真實反映其經營情況，不利于公租房的健康持續發展。建議政府主管部門及時研究出臺一個合理、統一的公租房投入產出評價體系與相關指標，更好地開展公租房項目與運營機構的考核評價，促進公租房運營管理水平的不斷提高。