中歐法定產(chǎn)假工資計發(fā)政策的比較

桂林翠

(中國人民大學(xué)，北京 100872)

法定產(chǎn)假工資是生育保險待遇的重要組成部分。2019年國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于全面推進生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》(以下簡稱“《意見》”)。合并后，法定產(chǎn)假工資(生育津貼)的計發(fā)方式不變。根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》(2010)的規(guī)定，法定產(chǎn)假工資按照職工所在用人單位上年度職工月平均工資計發(fā)。目前，學(xué)界對法定產(chǎn)假工資的定位和籌資存在不同意見。本文將在國際比較的基礎(chǔ)上，專門從法定產(chǎn)假工資的計發(fā)方式角度分析中歐法定產(chǎn)假工資政策的異同并提出相應(yīng)建議。

一、法定產(chǎn)假工資的概念界定

OECD把產(chǎn)假定義為雇傭女性在分娩或領(lǐng)養(yǎng)孩子時的就業(yè)保護休假[1]。國際勞工組織公約規(guī)定的時長是至少14周。法定產(chǎn)假期間女雇員獲得的現(xiàn)金支付被稱為“法定產(chǎn)假工資”。我國通常稱其為“產(chǎn)假津貼”“產(chǎn)假工資”[2]。

“法定產(chǎn)假工資”具有以下特點：(1)休假時間有嚴格限制。產(chǎn)假多限定在預(yù)產(chǎn)期前后。而母親假、父母假在產(chǎn)后生效。(2)使用假期是給付前提。法定產(chǎn)假工資旨在彌補女雇員休假期間的工資損失。休產(chǎn)假所獲得的現(xiàn)金給付與不休產(chǎn)假所獲得的工資收入是一種替代關(guān)系。因此，“無產(chǎn)假無給付”，即不中斷工作者不能領(lǐng)取現(xiàn)金待遇。(3)待遇支付是事后補償。經(jīng)歷生育事件的女性才能滿足領(lǐng)取條件。(4)給付水平與工資掛鉤。法定產(chǎn)假工資待遇多根據(jù)女性雇員本人的產(chǎn)前工作收入水平而定。

“法定產(chǎn)假工資”與“生育救助金”有一定區(qū)別。前者屬于收入保障，旨在彌補女雇員喪失的工資收入，以保障其基本收入水平。法定產(chǎn)假工資根據(jù)雇員收入高低向雇主、雇員征收社會保險費(稅)，雇主承擔(dān)主要籌資責(zé)任。待遇對象以就業(yè)穩(wěn)定、收入穩(wěn)定的女雇員為主，待遇水平與雇員產(chǎn)前收入掛鉤。“生育救助金”則屬于支出保障，旨在保障生育女性的基本消費水平。它由政府財政負擔(dān)。政策主要面向自雇者、無工作的低收入女性群體。待遇水平基本覆蓋女性在產(chǎn)假期間的接生費、護理費等生育開支。

二、歐洲四國的法定產(chǎn)假工資政策比較

本文根據(jù)安德森(Esping-Andersen)非商品化指數(shù)的福利國家體制分類[3]，選取了分別代表自由主義體制的愛爾蘭、英國，保守主義體制的德國、芬蘭進行分析。社會民主主義體制類的國家，法定產(chǎn)假和父母育兒假期存在重合，難以分割。因此，本文將其排除在外。實際上，愛爾蘭、英國、德國、芬蘭的法定產(chǎn)假工資政策特點并不和它們的福利體制類型一一對應(yīng)。下文將通過比較歸納呈現(xiàn)出這些國家的政策共性和差異。

(一)籌資方式的比較

四國都是多渠道籌資。從籌資主體來看，雇主所繳的社會保險費是法定產(chǎn)假工資的最主要資金來源，國家和雇員的籌資相對較少。從籌資比例來看，法定產(chǎn)假工資多按照薪資比例籌資，屬于不均等繳費。

1.愛爾蘭和芬蘭屬于雇主、雇員分擔(dān)繳費制，雇主支出占主要比例。愛爾蘭的社會保險(Pay Related Social Insurance，PRSI)為女性雇員提供法定產(chǎn)假工資。繳費率因就業(yè)類型而異，大多數(shù)雇主和雇員的繳費比例在工資的10.75%、4%左右[4]157。如果集體合同規(guī)定了雇主在產(chǎn)假期間負有全薪支付的責(zé)任，那么雇主將可以獲得該雇員的相應(yīng)社會保險待遇作為補償。在這種情況下，雇主的實際承擔(dān)費用其實是雇員全薪與法定產(chǎn)假工資之間的差額[5]16。芬蘭的法定產(chǎn)假工資通過疾病保險計劃籌資。繳費比例根據(jù)每年的國家預(yù)算進行調(diào)整。雇主、雇員分別承擔(dān)73%、27%的繳費責(zé)任。如2013年，雇主支付總薪水的2.09%，雇員支付稅收收入的0.79%[6]108。

3.英國屬于雇主付費、財政補貼制，其中財政支出占主要比例。英國的產(chǎn)假支付分為兩大類，分別是法定產(chǎn)假支付(Statutory Maternity Pay，即SMP)和生育救助(Maternity Allowance，即MA)。SMP由雇主直接支付，面向有收入基礎(chǔ)的雇員。參保者的雇主需要滿足國民保險繳費條件，并且參保者本人的收入不低于最低收入線。雇主向雇員先行支付SMP后，政府會補償雇主出資的92%。小型企業(yè)的支出則由政府100%補償[5]30。沒有資格獲得SMP的人可以申請MA。MA由政府直接支付，主要面向低收入雇員和自雇者群體。

(二)資格條件的比較

各國的政策均設(shè)有最低繳費期限或收入限制。繳費的時間長短和數(shù)額大小略有不同。愛爾蘭的政策規(guī)定女性在前一個稅收年度至少繳納社會保險費39周或在最近兩個稅收年度每年度至少繳費26周。英國的政策要求參加SMP的雇員平均周薪大于等于低收入線(the lower earnings limit)，同時需要在資格周(qualifying week)之前為同一雇主連續(xù)工作至少26周[8]。德國的政策規(guī)定女性必須在孩子預(yù)產(chǎn)期前4～10個月內(nèi)至少參與法定保險12周[5]13。芬蘭的政策要求父母必須在預(yù)產(chǎn)期前參加國民健康保險(KELA)至少180天[6]109。

(三)待遇支付的比較

國外的法定產(chǎn)假政策待遇主要與雇員本人產(chǎn)前的工作收入有關(guān)，并且多設(shè)有待遇支付的上下限。有穩(wěn)定工資收入的女性多由社會保險覆蓋，無工作女性、低收入女雇員則多被單獨設(shè)立的生育救助政策覆蓋。

表1 英國產(chǎn)假支付類型

資料來源：作者自行整理。

2.英國的政策對女性的就業(yè)狀態(tài)(雇員、自雇者)和收入水平進行了分類，分別設(shè)立了SMP和MA政策(見表1)。SMP政策待遇與雇員稅前平均周薪掛鉤。雇主根據(jù)政策規(guī)定，使用女性雇員的8周工資單計算出該雇員的稅前平均周薪[8]。滿足SMP條件的雇員將會獲得最長39周產(chǎn)假。在前6周，雇員獲得本人平均周薪的90%，所獲待遇沒有上限；在后33周，雇員獲得本人平均周薪的90%，待遇封頂線是￡145.18。當(dāng)雇員的實際收入在計費8周或產(chǎn)假結(jié)束前有所增加時，雇主需要再重新計算SMP并向雇員支付差額。當(dāng)雇員的實際收入降低時，SMP將根據(jù)雇員合同中規(guī)定的國民保險繳費基數(shù)計發(fā)[9]。理論上，中等收入雇員的產(chǎn)假支付替代率等于90%，高收入雇員的替代率低于90%。MA政策面向低收入雇員和自雇者，主要采用統(tǒng)一的定額支付制度。

3.德國的政策待遇與女雇員的稅后平均日薪掛鉤。支付時間相對較短，待遇替代率為100%。女性雇員有14周生育休假，其中8周必須在孩子出生之后使用[5]13。日均支付數(shù)額等于女性雇員本人最后三個月或者生育保護期開始之前13周的總工資除以對應(yīng)天數(shù)[10]。當(dāng)女雇員的全額稅后日均工資高于政策規(guī)定的待遇上限時，雇主需要向雇員支付差額。

表2 芬蘭法定產(chǎn)假工資分段計算標準

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)芬蘭官網(wǎng)提供的生育保險資料“Maternity，paternity or parental allowance for persons who are employed”和“Calculation formulas for maternity，paternity and parental allowances”整理所得。

三、我國法定產(chǎn)假工資的政策特點

《中華人民共和國社會保險法》實施后，我國各地的法定產(chǎn)假工資政策(國內(nèi)名為生育津貼)逐步統(tǒng)一。多數(shù)地區(qū)以“職工所在用人單位上年度職工月平均工資”作為計發(fā)標準。計算公式一般是：實際計發(fā)數(shù)=單位上年度月平均工資(元)÷30(天)×規(guī)定的假期天數(shù)。

與國外政策相比，我國的法定產(chǎn)假工資政策具有以下特點：

(一)籌資主體單一

在我國，法定產(chǎn)假工資依靠雇主籌資，雇員并不承擔(dān)繳費責(zé)任。這種籌資方式下，法定產(chǎn)假工資是雇主一方對女性因懷孕而中斷工作給予的收入損失補償。與我國不同，歐洲四國法定產(chǎn)假工資的資金來源則相對多樣化。比如，愛爾蘭和芬蘭的政策規(guī)定雇主、雇員分擔(dān)繳費，德國的政策要求雇主、雇員均擔(dān)(各占50%)繳費。而在英國，雇主和財政共擔(dān)籌資責(zé)任，這體現(xiàn)了國家對人口再生產(chǎn)的重視。

(二)支付基數(shù)不同

我國的計發(fā)政策不與本人工資掛鉤，而是與員工所在單位的職工平均工資掛鉤。計發(fā)基數(shù)是女雇員所在用人單位上年度的職工月平均工資。因此，雇員所得待遇與本人的收入沒有直接關(guān)系，而與一個單位的收入水平緊密相關(guān)。國外的計發(fā)政策與員工本人收入掛鉤，通常將雇員產(chǎn)前的工資收入作為計發(fā)基數(shù)。愛爾蘭、英國、德國、芬蘭的基數(shù)分別是：周均稅前收入(=特定稅收年度的總收入÷工作周數(shù))、平均周薪(=特定8周工資單÷工作周數(shù))、日均待遇(=產(chǎn)前特定3個月或13周總工資÷對應(yīng)天數(shù))、產(chǎn)前平均收入(=特定稅收年度或6個月工資的平均數(shù))。

(三)支付水平不同

四、我國法定產(chǎn)假工資設(shè)計存在的問題及對策建議

結(jié)合國外經(jīng)驗與我國政策面臨的問題，本文提出以下建議：

(一)改變籌資原則

我國現(xiàn)行的法定產(chǎn)假政策屬于雇主雙重責(zé)任制。雇主需要同時承擔(dān)100%的保險繳費責(zé)任和落實“補高不扣低”的待遇補差責(zé)任。一方面，雇主不能克扣低收入雇員的超額待遇。另一方面，雇主還需要補足高收入雇員的待遇差額。這一政策在一定程度上有助于保障女性的收入水平。不過，它也可能導(dǎo)致企業(yè)的負擔(dān)過重，因為個別雇主會在補差責(zé)任上承擔(dān)更多的生育成本，他(她)們很可能會因此減少對女性雇員的雇傭。

目前，在全面放開二孩、鼓勵生育的背景下，我國法定產(chǎn)假工資的支出很可能會持續(xù)上升。若延續(xù)現(xiàn)行政策，雇主的雙重支出壓力將會進一步加劇。因此，為了積極應(yīng)對全面二孩政策，建議采用雇主、雇員分擔(dān)繳費或者是雇主、國家分擔(dān)繳費的方式進行籌資。籌資主體可以是雇主、雇員或者政府中的兩方或三方。根據(jù)國際經(jīng)驗，面向雇員的法定產(chǎn)假工資政策通過社會保險(雇主+雇員或雇主+國家)籌資。面向非雇員(尤其是低收入或無工作婦女)的產(chǎn)假支出可以由政府直接進行財政補貼。多樣化的籌資方式既可以分擔(dān)雇主的雙重支出壓力，降低企業(yè)的運營成本，也有助于從個人責(zé)任(雇員繳費)或國家責(zé)任(國家財政)的角度促進人口再生產(chǎn)。

(二)調(diào)整繳費基數(shù)

現(xiàn)行平均繳費工資并不能體現(xiàn)所在企業(yè)的實際收入水平(尤其是非公企業(yè)的繳費工資多數(shù)不實)[12]。以繳費工資計算待遇，女雇員的法定產(chǎn)假工資將與本人產(chǎn)前實際工資存在一定差距。這將導(dǎo)致計算女性產(chǎn)假期間待遇的基數(shù)偏低。女性在法定產(chǎn)假期間的生活水平可能得不到充分保障。倘若法定產(chǎn)假工資不能發(fā)揮應(yīng)有的保障作用，女性(尤其是擁有固定工作的女性雇員)的生育意愿就會受到相應(yīng)影響。

為了刺激生育、充分保障女性在生育期間的生活水平，有必要對繳費基數(shù)進行調(diào)整。在未來社會保險費向社會保險稅發(fā)展的趨勢下，建議把我國雇員的納稅工資作為繳費基數(shù)。國外政策的做法一般是以納稅工資(女雇員生育前的稅前或稅后工資收入)作為繳費基數(shù)，如愛爾蘭、德國、芬蘭。使用納稅工資會比現(xiàn)行的繳費工資更能體現(xiàn)雇員的實際收入水平。參照這些國家的經(jīng)驗，將納稅工資作為我國法定產(chǎn)假工資政策的繳費依據(jù)，讓繳費基數(shù)做大做實。屆時，費基擴大，繳費率也需要重新核定，以確保法定產(chǎn)假工資待遇能夠充分滿足生育之后的生活需求。

(三)調(diào)整待遇規(guī)則

我國的產(chǎn)假待遇與單位而不是本人平均收入掛鉤。這樣的給付政策存在兩個問題。第一，女雇員有可能在懷孕前后通過更換或掛靠單位獲得更高的現(xiàn)金待遇，在實際繳費沒有增加的情況下，生育保險基金會因此遭受損失。第二，在每一年度的計發(fā)基數(shù)更換前后，職工待遇差距過大，容易引發(fā)爭議[13]。

為了解決以上問題，建議借鑒國外經(jīng)驗將待遇計發(fā)基數(shù)與產(chǎn)前所得掛鉤。產(chǎn)前所得等于女雇員生育前的個人平均納稅工資。當(dāng)雇員的工資發(fā)生變動時，待遇基數(shù)會相應(yīng)變化。這樣，法定產(chǎn)假工資待遇始終與個人實際收入水平相關(guān)聯(lián)。女雇員通過掛靠單位騙領(lǐng)高額待遇的行為可以避免。

除了調(diào)整待遇基數(shù)，還需要調(diào)整待遇比例。社會保險型籌資的法定產(chǎn)假工資以收入保障為基本目標。這意味著女雇員的待遇報銷比例不能過高，不宜超過本人工資。把納稅工資作為待遇計算基數(shù)后，我國的法定產(chǎn)假工資報銷比例需要相應(yīng)調(diào)整。根據(jù)各國經(jīng)驗，計發(fā)比例可以在個人產(chǎn)前所得的80%到100%之間。同時，雇員之間的待遇差距也不能過大。因此，待遇支付需要設(shè)定封底線和封頂線；支付范圍內(nèi)的女雇員可以根據(jù)報銷比例獲得法定產(chǎn)假工資；支付范圍外的低收入、未就業(yè)女性可以獲得政府提供的最低生育救助。