俄羅斯憲法修改草案傳遞了什么信號

吳德堃

2019年12月19日，俄羅斯總統(tǒng)普京在莫斯科舉行年度記者會。

2020年對于沉寂了許久的俄羅斯政壇來說，是具有轉(zhuǎn)折意義的一年。持續(xù)近一年的修憲討論塵埃落定，普京總統(tǒng)在1月15日的國情咨文中正式提出憲法改革的七項(xiàng)基本原則，隨后為配合憲法修訂，梅德韋杰夫總理及其政府集體辭職。1月20日，普京向國家杜馬提交了《關(guān)于完善和調(diào)整公共權(quán)力機(jī)構(gòu)個(gè)別問題的憲法修改草案》，國家杜馬于1月23日以432票贊成、0票反對、0票棄權(quán)通過了草案的一讀。不過，原定于2月11日在國家杜馬舉行的二讀可能會被延期，由此可見，各黨派對憲法草案的討論仍是比較激烈的。

總統(tǒng)權(quán)力：表面限制、實(shí)際擴(kuò)大

普京提出的憲法改革七原則，最引人注目之處是要擴(kuò)大聯(lián)邦會議和憲法法院權(quán)力。據(jù)此，總統(tǒng)將不再有權(quán)決定政府成員的人選，在任命強(qiáng)力部門領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)亦需與議會協(xié)商，憲法法院有權(quán)對聯(lián)邦會議通過的法案進(jìn)行審查。這些看似削弱總統(tǒng)權(quán)力的舉措實(shí)則暗藏玄機(jī)。

根據(jù)俄羅斯現(xiàn)行憲法規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)提名總理人選，并在經(jīng)過國家杜馬（下議院）同意后任命政府總理。總理需在一周內(nèi)向總統(tǒng)提交政府組成方案和政府成員人選，總統(tǒng)批準(zhǔn)后任命副總理和各部部長。如此，國家杜馬只有對總理人選的決定權(quán)而無權(quán)決定政府成員人選，政府成員的任免完全由總統(tǒng)和總理掌握。憲法修改草案打破了這一規(guī)定，政府成員的人選改由總理和國家杜馬決定，總理需向國家杜馬提交政府成員名單，國家杜馬批準(zhǔn)后由總統(tǒng)任命，總統(tǒng)無權(quán)否決國家杜馬的決定。

草案限制了總統(tǒng)決定政府成員的權(quán)力，同時(shí)添加了一些明確總統(tǒng)權(quán)力的具體條款：在總統(tǒng)有權(quán)批準(zhǔn)政府辭職的基礎(chǔ)上，明確了總統(tǒng)可以批準(zhǔn)總理、副總理、部長和行政權(quán)力機(jī)關(guān)及總統(tǒng)管轄機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的辭職，新規(guī)定總統(tǒng)無需總理提議便 可直接免除總理、副總理、部長和其它行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)。草案對總統(tǒng)權(quán)力的再規(guī)定實(shí)則增加了總統(tǒng)對政府的掌控，總統(tǒng)雖然無權(quán)決定政府人選，但可以通過對總理人選的提名和免職，以及對政府成員的直接免職，來影響政府的決定。

在當(dāng)前政治體制操作中，總理雖有權(quán)決定政府部門領(lǐng)導(dǎo)人選，但政府部門要員組成實(shí)際分為“總統(tǒng)部長”和“總理部長”。國防部、外交部、緊急情況部、內(nèi)務(wù)部和司法部等核心部門由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)和管理，雖由總理提名，但實(shí)際管理者和人選確定者是總統(tǒng)。財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、工業(yè)與貿(mào)易部、教育部、衛(wèi)生部等涉及國內(nèi)社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域管理的部門則由總理主導(dǎo)。這一實(shí)際規(guī)則在本次改革中被寫入憲法，要求總統(tǒng)在政府組成中明確總統(tǒng)管轄機(jī)關(guān)和政府管轄機(jī)關(guān)，同時(shí)規(guī)定總理無權(quán)向國家杜馬提名“總統(tǒng)部長”人選。由此，削弱了總理對國家安全和外交部門人事任免的影響力。不過，修憲后，總統(tǒng)未必能夠獨(dú)立決定“總統(tǒng)部長”部門人選，因?yàn)椴莅敢?guī)定了總統(tǒng)需與聯(lián)邦委員會協(xié)商后才能任命“總統(tǒng)部長”。草案還允許總統(tǒng)可以任命聯(lián)邦委員會不超過10%的代表，所以總統(tǒng)在未來俄羅斯政治格局中還是可以起到人事任命的決定作用的。

憲法草案增加了總統(tǒng)提名憲法法院和最高法院院長、副院長的權(quán)力。現(xiàn)行憲法只規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)向聯(lián)邦委員會提名憲法法院和最高法院法官，最后由聯(lián)邦委員會批準(zhǔn)并任命法官，其余法院法官由總統(tǒng)直接任命。憲法法院、最高法院和其它法院的院長、副院長則由法院自行選舉決定，總統(tǒng)和聯(lián)邦委員會無權(quán)干預(yù)。憲法修改草案將院長、副院長納入總統(tǒng)提名和任命范圍，將憲法法院組成人數(shù)由19人減至11人。總統(tǒng)有權(quán)直接提名憲法法院和最高法院院長、副院長及法官人選供聯(lián)邦委員會任命，其他法院院長、副院長和法官由總統(tǒng)直接任命。草案還規(guī)定當(dāng)法官損害了自身職業(yè)名譽(yù)或無法行使職權(quán)時(shí)，總統(tǒng)有權(quán)提議聯(lián)邦委員會免除其職務(wù)。由此可見，總統(tǒng)對司法機(jī)關(guān)人事任免的影響力是擴(kuò)大了。

聯(lián)邦會議：監(jiān)督范圍擴(kuò)大

此次憲法改革最受關(guān)注的當(dāng)屬聯(lián)邦會議權(quán)力的擴(kuò)大。俄羅斯聯(lián)邦會議，也就是俄議會，分為聯(lián)邦委員會（上議院）和國家杜馬（下議院），聯(lián)邦委員會由85個(gè)聯(lián)邦主體（行政區(qū)）分別派遣一名地方行政代表和一名地方立法會代表組成，共170個(gè)席位。國家杜馬（下議院）由全俄羅斯劃分的不同選區(qū)選舉產(chǎn)生，共450名代表。按照現(xiàn)行憲法，國家杜馬對總理人選有同意或否決的權(quán)力，聯(lián)邦委員會對憲法法院和最高法院法官有任命權(quán)，對聯(lián)邦總檢察長和副總檢察長有任免權(quán)。

憲法修改草案在保留聯(lián)邦會議原有權(quán)力的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了聯(lián)邦會議參與人事任命的權(quán)力，增加了國家杜馬批準(zhǔn)政府成員人選的權(quán)力。聯(lián)邦委員會有權(quán)任命憲法法院和最高法院領(lǐng)導(dǎo)人，同時(shí)有權(quán)免除上述法院所有法官職務(wù)。此外，聯(lián)邦委員會有權(quán)與總統(tǒng)商議外交和安全部門人選以及聯(lián)邦主體檢察官人選。由此分析，聯(lián)邦會議將有更多機(jī)會參與到總統(tǒng)和政府核心部門人事決定中去，但這并不意味著俄將向議會制國家轉(zhuǎn)變。議會制國家的標(biāo)志是議會多數(shù)黨自行組閣領(lǐng)導(dǎo)政府并對議會負(fù)責(zé)，也就是說議會擁有“提名”“批準(zhǔn)”和“任命”的權(quán)力，而普京只賦予議會“批準(zhǔn)”和“協(xié)商”的權(quán)力，關(guān)鍵人事決定還是在總統(tǒng)和被總統(tǒng)提名的總理手中。所以，與其說聯(lián)邦會議的權(quán)力被擴(kuò)大，不如說是聯(lián)邦會議的監(jiān)督范圍被擴(kuò)大。

在擴(kuò)大議會監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，普京在憲法修改草案中也埋下了制衡議會的伏筆。首先，規(guī)定了總統(tǒng)對行政和部分司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人有直接免職的權(quán)力。總統(tǒng)無權(quán)免除憲法法院、最高法院和上訴法院法官以及總檢察長、副總檢察長職務(wù)，但可以不經(jīng)過聯(lián)邦會議批準(zhǔn)直接免除總理、政府成員、強(qiáng)力部門和聯(lián)邦主體檢察長職務(wù)。其次，保留了總統(tǒng)解散議會的權(quán)力。國家杜馬如連續(xù)三次否決總統(tǒng)提名的總理人選，總統(tǒng)有權(quán)解散議會并直接任命總理。此外，草案規(guī)定總統(tǒng)可以向憲法法院提出審查議會通過的法案是否符合憲法，如憲法法院宣布違憲，總統(tǒng)可以將法律退給國家杜馬并拒絕簽署。這樣，憲法法院也擁有了制衡議會的權(quán)力。所以，在保持總統(tǒng)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)權(quán)下對總統(tǒng)和總理進(jìn)行有效監(jiān)督是這次憲改的目的，總統(tǒng)制度的核心內(nèi)容沒有發(fā)生改變。

2016年9月18日，俄羅斯舉行第七屆國家杜馬選舉，俄民眾在投票站填寫選票。

“職業(yè)內(nèi)政總理”

本次憲改另一值得關(guān)注的地方是，普京是否會為繼續(xù)掌權(quán)而轉(zhuǎn)任總理。目前看，此次憲改非但沒有提升總理權(quán)力，反而削弱了其在安全和外交領(lǐng)域的影響力。修憲草案明確將國防部、外交部、緊急情況部、內(nèi)政部和司法部脫離政府序列，劃歸總統(tǒng)直轄。這樣，總統(tǒng)和總理的分工愈加明確，總統(tǒng)主管國家安全和外交，總理專心負(fù)責(zé)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會、民生發(fā)展。簡言之，就是試圖形成總統(tǒng)出“想法”、總理負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)的分工模式。由此，總統(tǒng)將相對“超脫”，這對于維護(hù)總統(tǒng)的權(quán)威未嘗不是好事。

梅德韋杰夫政府總辭，一方面是為配合憲法改革，另一方面也是普京打造非政治化專業(yè)政府隊(duì)伍的一種嘗試。1月21日成立的米舒斯京政府普遍被視為技術(shù)型政府，九位副總理中有六人是新任，21名部長中有九個(gè)被重新任命。這些新任命多涉及總理負(fù)責(zé)的社會政策、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，且都來自專業(yè)性很強(qiáng)的部門或具備承擔(dān)大型項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)。其中，第一副總理別洛烏索夫擔(dān)任過經(jīng)濟(jì)發(fā)展部部長和普京的經(jīng)濟(jì)顧問;副總理戈里高連科、阿布拉姆琴科、奧維爾丘克分別來自俄羅斯稅務(wù)局、國家戶籍登記和制圖局兩個(gè)技術(shù)性部門;新任副總理胡斯努林、切爾內(nèi)申科雖非職能部門出身，但都承擔(dān)過大型項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)，切爾內(nèi)申科曾領(lǐng)導(dǎo)2014索契冬奧會的籌辦，胡斯努林曾擔(dān)任莫斯科副市長并為完善首都道路建設(shè)出力甚多。此外，九名新任部長中，除司法部長崔琴科外，其余八名均來自技術(shù)職能部門。留任的部分副總理和部長也擁有很強(qiáng)的專業(yè)背景，比如副總理戈利科娃擔(dān)任過財(cái)政部副部長和審計(jì)署署長，被譽(yù)為“預(yù)算女王”。

其余得以留任的政府成員大多負(fù)責(zé)國防、軍工、強(qiáng)力機(jī)構(gòu)、對外政策和燃料能源綜合體方面的工作，這些部門基本是由具有政治影響力或利益集團(tuán)背景的人掌握。因涉及俄政治穩(wěn)定和利益關(guān)系，這些部門在非必要條件下不會輕易發(fā)生調(diào)整。比較典型的是，負(fù)責(zé)軍事工業(yè)的副總理鮑里索夫和工業(yè)貿(mào)易部長曼圖洛夫代表的是切梅佐夫領(lǐng)導(dǎo)的軍工集團(tuán)，自然資源和生態(tài)部長卡貝爾金代表的是季姆琴科領(lǐng)導(dǎo)的諾威特天然氣公司。

在掌握俄核心利害部門的前提下，普京挑選米舒斯京組建新政府，表現(xiàn)出弱化政府領(lǐng)導(dǎo)職能、強(qiáng)化政府團(tuán)隊(duì)務(wù)實(shí)性和專業(yè)性的特點(diǎn)，這主要還是為了應(yīng)對新的經(jīng)濟(jì)和社會局勢，同時(shí)也是為了配合完成憲法修改草案中提出的居民最低工資不得低于全國最低生活標(biāo)準(zhǔn)、建立公民退休金制度的任務(wù)。

戰(zhàn)略布局下的制度選擇

2020年俄羅斯修憲事關(guān)2024年普京政權(quán)能否順利過渡，當(dāng)前治理模式能否延續(xù)以及俄羅斯的穩(wěn)定發(fā)展。普京認(rèn)為做好上述問題首先要作出制度安排，其次需要獲得民眾支持。“普京之后再無普京”，這是執(zhí)掌俄羅斯長達(dá)20年之久的普京很明白的道理，他不會允許其繼任者再擁有同他一樣過于強(qiáng)大的權(quán)力。普京同時(shí)深知，俄羅斯經(jīng)歷過的地方權(quán)力自行其是、寡頭干政和“顏色革命”使得國家必須采取高度集權(quán)的政治體制。保留總統(tǒng)權(quán)力同時(shí)有所限制，平衡行政、立法、司法三者間的權(quán)力，是普京為布局2024年作出的制度選擇。

普京希望通過在憲法修改草案中明確憲法權(quán)威、對國家權(quán)力機(jī)關(guān)人員作出限制、寫入保障民眾福利條款、規(guī)定總統(tǒng)任期、調(diào)整國家權(quán)力機(jī)構(gòu)權(quán)限和協(xié)調(diào)央地關(guān)系，在制度層面杜絕外部勢力對俄內(nèi)政的干涉，防止總統(tǒng)權(quán)力過大而獨(dú)斷專行，同時(shí)避免俄羅斯出現(xiàn)激進(jìn)的改革舉措。在意識形態(tài)層面，草案幾乎滿足了俄各派政治力量的訴求。明確憲法不受國際法約束，規(guī)定國家權(quán)力機(jī)關(guān)人員必須是俄羅斯國籍且不得擁有任何形式的外國居留權(quán)，顯然也是為了滿足俄羅斯民族主義勢力的要求。規(guī)定同一人一生中只可擔(dān)任兩次總統(tǒng)，以及擴(kuò)大議會監(jiān)督權(quán)等權(quán)力制衡舉措，則試圖安撫自由主義政治團(tuán)體對民主化的要求。將保證民眾最低工資和建立完善退休金制度寫入憲法，符合左翼政黨對提高社會福利的訴求。在調(diào)整央地關(guān)系層面，普京繼2018年在總統(tǒng)辦公廳設(shè)立國務(wù)委員會工作保障局之后，在此次憲改中又將他在2000年設(shè)立的國務(wù)委員會正式入憲，草案規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)成立國務(wù)委員會協(xié)調(diào)國家內(nèi)政和外交方向，因此地方行政首腦將有權(quán)在國務(wù)委員會框架內(nèi)參與中央決策。

這樣有的放矢的憲法改革舉措必然影響民眾對總統(tǒng)的支持率，從而鎖定2021年統(tǒng)俄黨在國家杜馬選舉和2024年普京繼承人在總統(tǒng)大選中的勝局。根據(jù)全俄輿論研究中心1月31日的民調(diào)，普京的支持率達(dá)到三個(gè)月來的最高點(diǎn)（73.9%）。這一局面能否因憲改而得到保持，取決于新憲法的實(shí)際運(yùn)行情況。而憲改能否助力俄羅斯在2024年的權(quán)力過渡，則是更值得觀察的。