加強全球應對突發公共衛生事件的國際合作機制

張業亮

1月31日，世界衛生組織把新型冠狀病毒感染的肺炎疫情列為“國際關注的公共衛生緊急事件”，同時強調不建議實施國際旅行和貿易限制，但美國等一些國家仍違背世衛組織的建議而采取了過度的措施。在當前中國正在進行全力阻擊新型冠狀病毒肺炎的嚴峻形勢下，加強全球衛生安全合作，發揮全球應對突發公共衛生事件國際合作機制的作用，對防止新型冠狀病毒肺炎疫情的國際擴散具有重要意義。

新型傳染病對全球衛生安全構成嚴峻挑戰

縱觀歷史，人類一直受到危害公共衛生安全的流行傳染病和其他突發公共衛生事件的挑戰。1347～1353年爆發的黑死病奪走了約2500萬歐洲人的生命，占當時歐洲總人口的1/3。1918～1919年爆發的大流感（“西班牙流感”）是有史以來最嚴重的流感，導致全世界2000萬～5000萬人死亡，2億～10億人受感染。1957年和1968年爆發的兩次流感分別造成200萬人和100萬人死亡。直到上世紀50～70年代，由于特效藥的使用和疫苗的開發，使許多常見的傳染病醫治發生革命性變化，加之在世界范圍大規模使用殺蟲劑和實施系統地疾病控制項目，全球傳染性疾病形勢相對平穩，除了撒哈拉以南非洲外，大多數重要的媒介生物性疾病已不再被視為公共衛生的一個嚴重問題。全球公共衛生關注的焦點僅剩六大檢疫傳染病，即霍亂、鼠疫、回歸熱、天花、斑疹傷寒、黃熱病。

但是，上世紀70年代后，除了流感、瘧疾、霍亂、黃熱病等疾病在發展中國家卷土重來外，被確診的新型傳染病也以每年一種以上的速度出現，給全球造成災難性影響。1981年艾滋病首次被發現并在全球迅速傳播;1998年爆發的登革熱傳播到全球56個國家，確診病例120萬人，在此后的40年里，登革熱流行一直持續，從拉美到東亞和南亞，有數百萬人感染。

2003年4月爆發的“非典型肺炎”（非典）很快傳播到全球20多個國家，當年造成800人死亡、數十億美元的貿易和旅游損失。非典具有構成全球公共衛生安全威脅疾病的基本特點：人際傳播、不需要介體、顯示沒有特別的地理親緣、與許多其他疾病的癥狀相似等，這些特點意味著它能輕易地沿著國際航空的線路傳播，使每個有國際空港的城市都處于輸入病例的風險之中。作為本世紀出現的第一個新型疾病，非典的出現引起了人們的擔憂，即一種全新的、不熟悉的病原體可能對國際和國內公共衛生和經濟安全帶來深刻影響。它也使國際社會感到了加強共同應對公共衛生事件的緊迫性。

在非典之后，東亞、東南亞和歐洲又相繼爆發了H5N1禽流感。禽流感病毒病例于1996年首次發現，1997年出現人感染病例，這是第一個禽類流感病毒直接傳染人的病例。盡管許多國家通過大量宰殺家禽來阻擊這一病毒傳播，但還是未能阻止2003年禽流感再次爆發并傳播到亞洲和歐洲十多個國家，到2008年7月已擴散到全球62個國家。根據世衛組織統計，到2007年6月6日，全球向世衛組織報告的人感染病例總數310起，其中死亡189人。

2009年1月，墨西哥爆發新型甲型H1N1禽流感疫情。同年11月，全球207個國家和地區報告的實驗室確診的甲型H1N1感染病例總數超過60萬例，包括7820余例死亡病例。美國疾病預防控制中心（CDC）估計，從2009年4月到2010年4月，有6080萬例感染，28.45萬人死于這場流感。這次流感的爆發再次暴露了全球在發現和應對新型流感病毒方面的不足。

此后在全球爆發的傳染病包括：2012年爆發的中東呼吸綜合癥，2014年相繼爆發的野生型脊髓灰質炎（小兒麻痹癥）病毒疫情和西非埃博拉病毒疫情，2016年爆發的巴西寨卡病毒疫情，2018～2020年剛果（金）爆發的埃博拉疫情等重大公共衛生事件。

上述全球突發的公共衛生事件表明，全球衛生安全對人的生命、一國經濟和政治穩定、貿易、旅游、商品和服務、人口穩定具有重大影響。盡管在過去一個多世紀里全球開發了許多高效的藥物、疫苗和治療方法，各國的衛生體系在不同程度上得到加強，但如何預防和應對新型流行病仍是全球公共衛生安全面臨的巨大挑戰。“沒有一個國家，不管多么富有還是技術多么先進，可以單獨預防、發現和回應所有的公共衛生安全威脅。”像其他全球性問題一樣，在全球公共衛生問題上，單靠一國的力量是無法應對的，國際社會必須緊密合作，齊心應對，才能抵御共同的和正在出現的疾病威脅。

國際衛生安全合作機制的形成和內容

根據世衛組織的定義，所謂應對突發公共衛生事件的國際合作機制，指的是為防止傳染病擴散或生物恐怖活動對人類的衛生威脅而采取的情報及醫學應對措施所形成的相應機制，其目的是“最大限度地減少跨越地理區域和國際邊界、危害集體衛生的嚴重公共衛生事件的爆發”。一般來說，共同的國際行為模式，協調國際間關系的原則、準則和決策程序，以及限制在某一特定的問題領域是國際合作機制的三個要素。據此，全球衛生安全合作機制可具體概括為以世衛組織為主導，以《國際衛生條例》（the International Health Regulations，IHR）為指導原則，以其他組織和相關機構為國際伙伴關系的全球流行病預防和響應機制。

2016年5月23日，第69屆世界衛生組織大會在瑞士日內瓦召開，中國國際應急醫療隊（上海）在60多個國家200多支救援隊中脫穎而出，成為全球首批第一支世衛組織官方認證的救援隊。

為防止疾病的國際傳播，世衛組織于1951年訂立了第一個具有法律約束力的國際衛生文件——《國際衛生規則》，該規則于1969年為《國際衛生條例》所替代。隨著全球公共衛生安全威脅日趨嚴峻，以及對新的流行病學的認知和經驗的積累，世衛組織從1995年開始對《國際衛生條例》進行修訂。經過漫長的政府間談判，修訂工作于2005年完成，修訂后的2005年版《國際衛生條例》成為國際衛生安全領域具有法律約束力的指導性文件。該條例于2007年6月生效，所有世衛組織成員都是締約方。

國際衛生安全合作機制主要有以下幾個方面：

（一）以世衛組織為主導。世衛組織在國際衛生安全中發揮主導作用。全球衛生安全涉及領域廣泛，世衛組織在關鍵的國際公共衛生突發事件中發揮領導、塑造研究議程、制定規范和標準并監視其執行情況、提供技術支持、推動以事實為基礎的政策制定等作用。2005年版的《國際衛生條例》給予世衛組織搜集和評估公共衛生突發事件報告，以及在必要時協調國際社會對該事件作出響應的責任和權力。

（二）以《國際衛生條例》為指導原則。制定該條例的目的是預防和控制疫情，防止疾病跨越國際邊界擴散。《國際衛生條例》是全球公共衛生安全領域一個至關重要的立法工具，為防止、發現、評估突發公共衛生事件和疫情提供了一個必要的全球框架，以及為在必要時對構成引發國際關注的突發公共衛生事件作出全球協同響應提供了依據。

（三）其他組織和相關機構為全球衛生安全伙伴關系。衛生安全成為全球非傳統安全的一個重要組成部分，表明各國在應對全球公共衛生突發事件上具有共同利益，這就需要加強各國間在預防和控制大規模流行病爆發方面的合作。除了由世衛組織協調建立由多國組成的技術伙伴網絡來支持疾病爆發響應、測試對已報告的突發公共衛生事件進行的評估外，還需要各國提高自身衛生系統對流行病發現和響應的能力，確保有能力預防和控制流行病。在一些國家自己不能取得預防和控制流行病爆發疫情的情況下，世衛組織可向其提供迅速的、專業的國際疾病監測和響應網絡進行援助。

自該機制形成以來，特別是近十多年來，國際衛生安全合作機制在預防和控制傳染病流行方面發揮了積極作用：

（一）加強了全球衛生監測和響應系統，提高了對潛在的國際關注的突發公共衛生事件的發現、評估、報告和反映的核心能力。《國際衛生條例》（2005）把“突發衛生事件”定義為可能需要協調和國際響應的“特別的事件”。流行傳染病爆發具有不確定性，正是這種不可預測性和隨機性使其成為國際衛生安全領域面臨的最大挑戰，因此有必要建立和加強全球衛生預警和響應系統，提高發現、評估、報告和響應的核心能力。近十多年來，為了預防和控制流行傳染病的爆發，在世衛組織的主導下全球建立了多個流行病預警和響應機制，主要有“全球疫情警報和反應網”“根除脊髓灰質炎倡議”“化學事故預警和響應系統”“全球流感監測網”“流感網”等，此外還建立了防治流感、天花、黃熱病等疾病的疫苗、藥物的儲存和分配的地區和全球機制。

（二）加強各國疾病監測、預防、控制和響應制度，制定執行和達到《國際衛生條例》要求的國家行動計劃，從而對國際疾病擴散做到迅速發現和響應，通過采取有效和長效的公共衛生措施和提高響應能力而使疾病國際擴散的風險最小化。《國際衛生條例》（2005）要求所有的參與方在2012年6月之前具有完全履行義務所要求的核心能力，否則將被要求延期兩年加入，以完成其國家行動計劃。到2012年，在194個締約方中，有106個國家需要延期，還有49個國家沒有提供報告，只有40個國家提供的報告完全符合2005年版《國際衛生條例》的要求。

（三）建立全球衛生安全伙伴關系，加強各國間在預防和控制大規模流行病爆發方面的合作。

（四）提供對流行病預防和控制的衛生援助。在H5N1禽流感病毒出現之前，對流感的情報、公共衛生突發事件的計劃和應對的國際援助幾乎不存在。隨著國際社會對重大疾病流行對安全直接威脅認知的加深，加強對疾病的情報、公共衛生突發事件的預防和應對的國際援助成為國際衛生合作機制的一個方面。僅2004～2008年間，國際上對H5N1禽流感的預防和控制的衛生援助就高達20億美元。此外，世衛組織還提供了技術、后勤和財政援助來幫助其他國家開發公共衛生情報、預警和實驗室能力，以在傳染病爆發但還沒有跨國擴散之前作出報告和應對。

各國應加強合作、共同應對突發公共衛生事件

根據世衛組織的定義，一種新型流行病的標志是：出現一種新型的病毒菌株，該菌株使人類患病，持續的人對人傳染。流行病的產生加上城市化、全球化的加速和國家間相互依賴的加深，推動了疾病通過貿易、旅行、人口流動和食品供應等渠道加速擴散。隨著近年來與傳染病監測和實驗室研究相關活動的增加，也可能產生傳染源偶然泄漏和惡意泄漏危險病菌造成的突發公共衛生事件。因此，盡管醫學的進步、疫苗的發現以及公共衛生基礎設施和體系的不斷改善和完善增強了人類預防和控制疾病流行的能力，但人類仍面臨各種傳染病帶來的衛生安全威脅，各國只有加強合作，共同應對，才能有效地預防和控制突發公共衛生事件的爆發。