論中國特色社會主義制度建設背景下黨內制度建設的系統性

王鑫 董世軍

[摘要]黨的十九大報告中指出黨的制度建設要貫穿黨的建設始終，使黨的建設這一偉大工程更具有系統性、科學性，黨內制度建設的系統性不僅僅是黨的建設偉大工程的現實要求，也是堅持和完善黨的領導制度體系、建設中國特色社會主義制度體系的內在要求，更是“四個全面”戰略布局系統推進的實踐體現。黨的十九屆四中全會對建設中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的實現進行了系統、全面的論述，對如何堅持和完善黨的領導制度體系、提高黨的執政能力作出了重要部署。

[關鍵詞]制度建設;系統性;黨的建設制度改革

[中圖分類號]D262? ?[文獻標識碼]A? ?[文章編號]1009-0169（2020）03-0015-05

黨的十八屆三中全會確定了黨在新時代條件下，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九屆四中全會圍繞總目標進行了專題研究，對堅持和完善黨的領導制度體系提出了新要求，就是要建設總覽全局、協調各方的黨的領導體系，在體系中應用系統性思維，有效解決當前各種問題。系統性思維通過處理系統內各部分之間的關系，使各要素之間相互聯系、相互支撐，達到制度體系的整體功能大于單個制度功能之和。黨內制度建設的系統性由黨的建設這一偉大工程限定，也由中國特色社會主義制度建設的偉大實踐決定。

一、黨內制度建設的系統性是建設中國特色社會主義制度體系的內在要求

黨的領導是建設中國特色社會主義制度體系的根本保證，黨內制度建設的系統性是建設完善黨的領導制度體系的必然趨勢。黨的十九屆四中全會對于新時代條件下如何堅持和完善黨的領導制度體系做出專門闡釋，提高黨的執政能力和執政水平現代化，確保中國特色社會主義現代化建設事業的深入推進，最根本的就是堅持黨的領導，而制度建設是黨實現科學執政、民主執政和依法執政的根本保證。制度建設具有根本性、長期性和穩定性等特征，用制度保障黨的領導，并推動黨的科學領導，黨的領導制度體系是黨的領導落實到國家治理各方面、各領域和各環節的保證。

黨內制度建設的系統性是提高黨科學執政水平的本質要求。世界范圍內，政治現代化的集中體現是民主與法治，關于民主與法治的內涵與衡量標準是不一樣的，但是在堅持和完善中國特色社會主義制度過程中，也形成了中國特色的民主與法治。黨內制度建設的系統性是黨內民主與法治的重要保障，民主集中制是中國共產黨在馬克思列寧主義指導下，吸收借鑒世界主要無產階級政黨實踐經驗，在長期歷史實踐中形成的民主制度。以黨章為根本，以民主集中制為核心，黨內制度體系不斷完善，為制度治黨、依規治黨提供了基本遵循，黨內制度建設的系統性保證了黨內的民主與法治，同時也為國家的民主與法治提供了依據，使黨的科學執政水平有效提高。

黨內制度建設的系統性是提高黨民主執政水平的內在要求。政治現代化對于執政黨的民主執政水平有很高的要求，尤其是在新時代背景下，如何更好地發揮黨的領導，保證人民當家做主，使人民民主專政的政權組織形式有效運行，就需要依法治國的有機銜接。黨的領導制度建設就是通過完善制度體系對黨的領導進行規范、約束，以建設良好的黨內政治生態保障黨內民主，黨內民主的有效發揮，才能使黨的民主執政得到有效實現，黨的民主執政必然要求黨內制度建設的系統性。

黨內制度建設的系統性是提高黨依法執政水平的現實要求。構建完善的黨內法規制度體系是建設中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，以黨章為根本的黨內法規制度體系和以憲法為核心的國家法律體系是實現依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進的基本遵循，黨要依法執政，不僅要以憲法為核心的國家法律體系為遵循，更需要以黨章為核心的黨內法規制度體系作保障，黨要依法執政必然要求黨內制度建設的系統性。

二、黨內制度建設的系統性是黨的建設偉大工程的現實需求

黨的十八大以來，黨的建設偉大工程不斷推進，尤其是在全面從嚴治黨背景下，隨著制度治黨和依規治黨等重要舉措的系統實施，對黨的制度建設提出了更高的要求。堅持系統性的黨內制度建設，才能保證制度體系的科學性、有效性、嚴肅性，體現黨的先進性，維系黨的純潔性。黨的建設偉大工程包含六大建設，是一項復雜的系統性工程，任何一方面的建設單獨突進，都不可能使黨的建設取得應有的效果。黨的十九大報告中，對六大建設之間的關系進行了概括，黨的制度建設作為黨的建設偉大工程中的重要組成部分，必須處理好與其他五個方面建設的內在關系，這就要求進行系統性的制度建設。

制度建設在黨的建設中發揮著連接紐帶的作用，為黨內政治生活、黨的先進性與純潔性建設等方面提供參考依據及制度保障，同時，其他方面的建設為制度建設提供內容和方向。正確處理六大建設的關系問題是保持開展黨的建設這一偉大工程系統性的重點，政治建設是黨的根本性建設，集中回答建設一個什么樣的政黨，對政治綱領、政治路線、政治立場、政治方向、政治原則等方面做出了規定，以黨章和民主集中制為根本準則，決定了黨的建設的方向;思想建設是黨的基礎性建設，回答了如何在思想上保證黨的建設的正確性，對理想信念、思想路線、理論創新和理論武裝等方面做出了規定，《黨章》《中國共產黨黨員教育工作條例》等為思想建設提供了制度保障;黨的組織建設為黨的建設提供了物質保障，對組織結構、組織原則、組織力量等方面做出了規范，《黨章》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》等對黨的組織路線、干部隊伍、黨員教育等做出規定;黨的作風建設、紀律建設同樣需要制度的保證，黨內制定的準則、條例等為黨的建設提供了制度保障;在黨的制度建設方面，黨的十八大以來，針對中央黨內法規制定工作，連續制定了一系列規劃與制定規則，為制度建設提供了根本遵循和指導原則。

黨內制度建設的系統性是黨保持先進性的重要體現。民主與法治是當前政治現代化的兩大標志。中國共產黨始終堅持民主集中制，有效克服了西方民主固有的缺陷，有效避免了在民主政治的實際運行中摻雜個人感性因素，忽略人在財產、學識、年齡、性別等方面必然存在的差異，以及民主決策的程序性與反復性等問題。民主集中制的優越性就在于能夠充分發揮民意表達中的有效性，以及決策過程中的科學性。民主集中制的優越性是經過長期實踐證明的，實現了民主與集中辯證的、歷史的統一，兼顧政治生活中的公平與效率，作為黨內政治生活開展的根本原則，體現了民主制度的先進性。

黨內制度建設的系統性是黨的純潔性的重要保障。黨內政治生活的有效開展是保持黨內政治生態的基本前提，黨內法規制度體系的建設為黨內政治生活的正常、有效開展提供了保障。黨內政治生活的規范依靠科學嚴密的黨內制度體系，其中既包括規定具體工作的實體性制度，也包括規定工作流程的程序性制度，同時還要有維持制度科學、有效運行的體制機制。黨內制度建設堅持系統性，才能保證制度的權威性、科學性、運行的有效性，保障黨的純潔性。

黨的制度建設作為黨的建設偉大工程的重要組成部分，主要體現在兩個方面，一方面是黨的建設制度改革，另一方面是黨內法規制度體系的建設。中國共產黨第十九次全國代表大會上，對過去五年的工作和歷史性變革中，關于黨內制度建設的成果做出如下概述：“黨的建設制度改革深入推進，黨內法規制度體系不斷完善。”對于黨的十八大以來黨內制度建設的實踐考察，要從“四個全面”戰略布局出發，黨的建設制度改革統屬于全面深化改革的實踐，聚焦痛點難點，堅持問題導向，著力健全完善制度機制，努力做到標本兼治，對改革中出現的新問題及時處理，并有新突破，把抓制度執行作為重點，確保黨的建設制度改革有看得見、摸得著的實效;黨內法規制度體系建設統屬于全面依法治國的實踐，通過編制中央黨內法規制定工作五年規劃綱要和建立中央黨內法規工作聯席會議制度，保證黨內法規制度體系建設的科學性、有效性，制定修訂了七十四部中央黨內法規，超過現行有效的中央黨內法規的40%，黨內法規制度體系的框架基本形成。

三、黨內制度建設的系統性是全面深化改革的實踐體現

黨的十八屆三中全會將“黨的建設制度改革”這一重要改革舉措，與經濟、政治、文化、社會、生態體制改革放在同一高度系統設計、統籌推進。將黨的建設制度改革作為重要舉措放在全面深化改革中，一方面是由于黨的建設制度改革已然到了勢在必行的地步，另一方面是由于深入推進全面深化改革必須要有堅強的組織保障和制度保證。《深化黨的建設制度改革實施方案》中從黨的組織、人事、基層組織建設和人才發展四個方面對黨的建設制度改革進行任務和目標分解，從內容和方向上回答了如何構建系統完備的黨內法規制度體系。

黨的建設制度改革是全面深化改革的重要組成。黨的十八大以來共涉及六百多項改革舉措，很多都涉及黨的建設制度改革。黨的建設制度改革依賴全黨的力量，全黨各級組織、各個層面都要發力。首先，推進黨的建設制度改革必須要在中央層面加強頂層設計，統籌規劃，調動黨內各種積極因素;其次，黨的地方組織也發揮好承上啟下的功能，結合地方特色，建設有力的中層組織，強化黨的建設制度改革的創造性;最后，黨的基層組織是貫徹落實各種制度要求，推動黨內制度建設的實踐基礎，根據組織特點、使命擔當使黨的建設制度改革具象化，增強可操作性。

“黨的建設制度”不僅包括黨內制度，還涉及處理黨與國家、社會關系的制度。因此，改革的對象也不僅是黨的自身建設制度，還包括黨的領導制度和工作制度。黨的建設制度改革是對黨的建設制度中不適應當前形勢發展的部分進行改進，經濟基礎決定上層建筑，社會主義市場經濟的不斷發展變化，必然要求上層制度的改變，以適應生產力的發展，黨的領導是中國特色社會主義事業的本質特征、最大優勢，黨的制度建設必須要與時俱進，不斷創新，以適應經濟基礎的變化發展。黨在發展社會主義市場經濟、建立民主政治、弘揚先進文化、構建和諧社會、建設生態文明方面都處于領導地位，黨內制度建設與“五位一體”總布局的結合，從本質上講，就是要全面提高黨的執政能力與執政水平，推進中國特色的社會主義現代化建設不斷發展。

黨的建設制度改革目的仍應落在全面深化改革的實踐上，黨的建設制度改革是為了提高黨的領導能力，而全面深化改革的實踐也是在中國共產黨的領導下進行的。通過深化改革的實踐，更好地提高黨的領導能力，使黨在統攬全局和統籌協調方面的體制機制更加健全與完善，全面加強黨的政治、思想、組織領導，推進黨的基本路線、方針政策的貫徹落實。要結合新時代經濟社會發展的新形勢，分析黨的執政環境和執政方式發生的新變化，針對當前“現實矛盾集中、群眾反映強烈”的問題，對黨的建設制度中存在的問題進行系統梳理，深入研究分析，使改革工作有的放矢。

四、黨內制度建設的系統性是全面依法治國的實踐保障

黨內法規制度體系建設在建設中國特色社會主義法治體系，推進全面依法治國戰略舉措中具有重要意義，系統性是完善黨內法規制度體系的實踐要求。黨的制度建設在于強化黨的紀律，把黨內紀律用法規的形式固定下來，把紀律挺在前面，紀在法前，紀嚴于法。黨內法規制度體系必然要求進行系統性的建設，有效解決制度間“疊床架屋”或相互矛盾沖突的問題。就歷史發展來看，黨內制度建設不是整體推進的，而是在實踐中針對各類問題，不斷完善和發展而來的。因此，黨內制度建設必然面臨系統設計不足的問題，也會造成制度執行不力的情況。中央黨內法規制度對于黨員的約束與國家法律之間也存在著重合的問題，正確處理黨內法規與國家法律之間的關系，同樣需要系統的安排，避免黨內法規與國家法律在法理基礎和法治原則方面出現沖突，使兩者之間相互協調、相輔相成。

黨內法規與國家法律之間的關系，在全面依法治國的實踐中得到充分的系統規劃與整體安排。中國特色社會主義法治體系的建設由五大基石奠定，完善的黨內法規體系是實現全面依法治國的重要組成，與其他四大體系在推進全面依法治國的實踐中相統一，同時，黨內法規體系也要建設特有的實施、保障和監督體系，與國家的法治實施體系、保障體系和監督體系配套銜接。黨紀對黨員的要求比法律要求高，紀在法前，紀嚴于法。在黨內法規建設中，加強具體法規制度的規范化，增強不同法規之間的系統化，促進黨內法規與國家法律的協同化，對提高黨的建設制度化、科學化水平具有重大意義。

黨內法規制度的建設具有系統性，是黨內制度建設系統性的直接體現。中共中央在2017年印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》中，對新形勢下如何更好地開展黨內法規制度建設作出系統安排，尤其是對黨內法規制定的內容、原則和主體等進行了規定。黨章在黨內法規制度建設中具有突出地位，黨章是根本遵循，黨內法規制度的制定與執行不得與黨章有矛盾沖突。民主集中制是黨內法規制度建設的根本原則，黨內政治生活的開展以黨內法規制度為基本約束，民主集中制原則必須體現在黨內法規制度建設的各方面。黨內法規制度制定、執行與監督的主體不同，對于制度運行各環節的約束與規范也不同，黨內法規制度本身就是黨內政治生活的重要組成，規范黨內制度建設本身就是具有系統性特征的。

黨內法規制度體系的建設，就是要實現各領域、各層級的黨內法規制度組成有機統一的整體。黨內法規制度體系包括七個種類和四個層級，黨內一級法規是黨的根本制度黨章，是所有法規不得沖突的;黨內二級法規是準則，是針對黨內某一問題的制度，概括性較強;黨內三級法規是條例，主要是對黨內某一方面的工作加以規定;四級法規是規則、規定、辦法和細則，是對黨內某一具體工作的規定。在中央法規制度建設中要正確處理上位法與下位法的關系，下位法的內容不能與上位法規定的原則、方向有沖突，同等級的法規之間既要避免“疊床架屋”，又要防止制度漏洞的出現。按照黨內法規制度制定部門的劃分，還可以分為中央法規、地方法規與部門法規，地方法規與部門法規在規定本地區、本部門工作的同時，必須遵循中央法規的原則和規定，不能出現違背黨章和民主集中制原則的法規。

五、新時代加強黨內制度建設系統性的啟示與經驗

黨內制度建設應注重頂層設計。關于頂層設計的概念，學界主要存在兩種觀點，第一種是針對頂層設計的主體，居于整個領域最上層的;第二種是指改革的思維與方法，即系統設計。從第一個角度講，中央是全國的頂層，中央作為全國的頂層，站位最高，其頂層設計所涉獵范圍更加廣泛，設計的權威性更強，影響更大，因此，更應注重科學性與規范性。進一步加強黨內制度建設的系統性，就要加強頂層設計，統籌推進依法治國與制度治黨、依規治黨，加強黨內政治文化、政治生態建設。

黨內制度建設要加強系統設計。在全面深化改革中，黨的建設制度改革系統設計是指實現與經濟、政治、文化等其他領域相協調，但也不是要平均用力，而是以經濟體制改革為重點，牽動其他領域改革。黨的建設制度改革是為全面深化改革提供政治保障，因此更要注重關聯各領域改革，既要進行制度層面的改革，也要對黨的建設突出問題進行全盤考慮，既注重黨內建設，也注重處理黨和國家、社會的關系。作為全面依法治國的組成部分，完善黨內法規體系也要加強系統設計，黨內法規體系建設不僅僅是法規的制定與完善，還需要對制度的執行、監督和保障體系作出系統設計，在制度制定之初就要兼顧到制度運行的成本與效率的問題，這樣才能保證制度的有效性、嚴肅性。

黨內制度建設要注重整體設計。黨的十八大以來，在黨的制度建設方面注重要素協同，始終把關系黨和國家發展全局的重大制度放在核心位置，突出重點，立梁架柱，整體推進。鞏固黨章在黨內法規制度建設中的根本地位，充分發揮黨章的基礎性和保障性作用，以黨章為統領的黨內制度架構基本建立。如《中國共產黨黨組工作條例（試行）》對黨組的設立、職責、組織原則、議事決策、責任追究進行了規范，從橫向上確保黨的領導制度中民主集中制的實施;《中國共產黨地方委員會工作條例》對地方黨委的組織和成員、職責、組織原則、議事和決策、監督和追責職責等方面進行了規范，從縱向上規范黨的領導制度堅持民主集中制的原則。黨的制度建設必須要注重把“四梁八柱”性質的體制機制推進完善，統籌協調各方面要素，重點突破與整體推進相結合。

黨內制度建設要注重配套銜接。第一，黨的制度約束的對象、涉及的領域十分廣泛，但又是一個有機結合、普遍聯系的整體，基于普遍聯系的物質基礎，制度規范也必然存在特定的內在聯系;第二，沒有一項制度是萬能的，即一個制度只能在其特定的領域內實施，不可能涵蓋所有方面，一項制度的實施需要多個配套制度的支撐，形成運行的有效機制，制度的實效性才能得到保證;第三，一個龐大的制度體系囊括了諸多的制度，這些制度既相輔相成，也可能出現“疊床架屋”的現象，只有將制度進行系統安排，統籌規劃，才能避免制度功能的沖突或出現漏洞。

黨內制度建設要實現依法治國要與制度治黨、依規治黨的有機統一。黨內制度建設在健全制度機制的同時，也要注重各種改革舉措的配套銜接。以黨的紀律檢查機制與國家監察體制改革為例，黨內出臺的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等法規制度，以制度規范嚴紀律、明規矩;國家法律方面新頒布的《中華人民共和國監察法（草案）》打破黨內法規與國家法律的藩籬，整合成立的監察委員會不僅可以監督黨內領導干部，對其他領導干部同樣有監督執法權。通過紀檢與監察體制改革可以看出，黨內法規與國家法律不僅在制度制定層面配套銜接，而且在執法機構、執法程序方面也加強了配套銜接。

新時代黨內制度建設的系統性實踐，為以后的制度實踐提供了豐富的經驗與啟示，不僅可以有效推進黨的建設，為保持黨的先進性與純潔性，提高黨的執政能力與執政水平提供制度保障，而且為實現全面建成小康社會和中華民族偉大復興的中國夢提供堅強的政治保證。

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責任編輯：王玉倩