公共文化建筑PPP項目績效評價指標體系研究

[提要] 在我國，PPP項目績效評價還處于起步階段，各行業急需構建科學合理的PPP項目績效評價指標體系，以推進PPP項目發展。本文通過對公共文化建筑PPP項目全生命周期各項績效評價內容的深入研究，針對項目特點，全面選取評價指標，采用層次分析法、專家調查法給出指標權重，準確設置具有操作性的評價標準，建立了具有行業針對性、科學性、完整性的公共文化建筑PPP項目績效評價指標體系，可應用于公共文化建筑PPP項目各階段各層級的績效監測或總體評價中。

關鍵詞：政府和社會資本合作;公共文化建筑;績效評價;指標體系;層次分析法

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年12月10日

引言

2015年5月11日，國務院辦公廳轉發了文化部、財政部、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》（國辦發[2015]37號），提出通過政府向社會力量購買公共文化服務，進一步深化文化體制改革，豐富公共文化服務供給，提高公共文化服務效能，滿足人民群眾精神文化和體育健身需求;并提出加強績效管理，加強對購買公共文化服務項目的績效評價，加強對服務提供全過程的跟蹤監管和對服務成果的檢查驗收，建立長效跟蹤機制，切實提高政府向社會力量購買公共文化服務的針對性和有效性。

2015年5月22日，國務院辦公廳轉發了財政部、國家發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號）。明確提出要“在科技、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式”。提出在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據;建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。

根據以上文件，本文所指的公共文化建筑是指：（1）公共圖書館、文化館、村（社區）綜合文化服務中心;（2）公共美術館、博物館、科技館、展覽館;（3）公共劇場（院）;（4）公共體育設施，包括體育場、體育館、游泳館等建筑。

公共文化建筑PPP是指政府采用市場競爭機制選擇社會資本方，雙方訂立合同明確各自的權利義務和風險分擔，約定在一定期限和范圍內參與投資、設計、建設、運營某項公共文化設施，提供公共文化服務，并通過使用者付費、政府付費、可行性缺口補助等事先約定的收益規則使社會資本方獲得合理回報的活動。

采用PPP方式建設運營的公共文化建筑按照項目經濟目標，可分為準經營性項目和非經營性項目。其中準經營性項目是指經營收費能夠部分覆蓋投資及運營成本，通過政府補貼部分資金或經營性資源的情況下，社會資本可以取得合理投資回報的PPP項目。此類項目既有“使用者付費”，也有“政府付費”。非經營性項目是指缺乏使用者付費基礎，依靠政府付費回收投資及運營成本，項目公司不承擔經營風險的PPP項目。此類項目的付費模式是“政府付費”。

指標體系設計是PPP項目績效評價體系的核心和難點所在，完整的指標體系包括指標框架層次設計和單項指標、各項指標的權重及判斷標準。我國目前缺乏各類PPP項目績效評價指標體系，由于PPP項目績效評價是成功開展PPP項目的重點工作和核心內容，缺乏完整績效評價指標體系的PPP項目的開展無法達到采用PPP方式引入社會資本的初衷，急需按照項目所屬行業細分PPP項目類型，構建科學合理的各類PPP項目績效評價指標體系。

本文通過深入研究公共文化建筑PPP項目績效評價內容和指標選擇，依據項目特點和回報機制，對公共文化建筑PPP項目全生命周期各階段投入、過程、產出、效果，就其經濟性、效率性、效益型和可持續性建立起有針對性的完整績效評價指標體系。

一、公共文化建筑PPP項目績效評價指標選擇

（一）根據公共文化建筑項目的特點，開展績效評價時要注重的評價要點

1、公用性。公共文化建筑為公眾所共同享用，人員流動性大、密集度高。要注重建筑設計、技術目標達成效果的評價。達到功能適用、安全可靠，在經濟合理的前提下提倡藝術創新，建筑應能滿足公眾需求，便于使用，提高使用效率。

2、服務性。公共文化建筑項目具有為公眾的物質文化生活提供服務的功能，要注重服務功能實現程度的評價。將人的因素放在中心位置予以考慮，應充分聽取廣大群眾的意見，考慮項目與當地人口之間的互動關系。

3、社會關注度高。公共文化建筑項目投資多、規模大，公共資源消耗多，社會影響廣泛，需注重群眾的滿意度評價指標。項目建設應符合當地的文化傳統特色，建筑的風格應與當地城市風格相適應，項目建設水平應與當地經濟社會發展水平相適應。

4、項目效果具有多元化特征。評價中應建立合理的評價指標體系，項目所產生的效果一般具有較強的外部性，投入與產出關系難以精確計量，要根據項目所處行業的特點，合理選擇客觀反映其經濟效果和社會影響的評價指標，定量和定性評價相結合。公共文化建筑項目主要是為了滿足社會文化生活需要和提高人民的素質和生活質量，增進民眾福利，發展民生及為社會發展起引導和促進作用，它所創造的社會效果比經濟效益更為顯著。

（二）公共文化建筑PPP項目績效評價指標體系層次結構。根據已發布文件的相關規定及公共文化建筑PPP項目的特點，本文將公共文化建筑PPP項目績效評價指標分為三級，一級指標包括項目決策、項目管理和項目效果三個方面。其中項目決策按照決策過程分為識別階段決策和準備階段決策兩個二級指標，主要針對項目識別和項目準備階段決策效果開展評價;項目管理分為組織管理、資金管理、控制措施三個二級指標，針對項目全生命周期各階段項目管理效果進行評價;項目效果分為技術效果、經濟效果、運營管理效果、環境影響、社會效益及影響、可持續性六個二級指標，主要針對項目建設、運營期各種產出、效果、影響的評價。11個二級指標下共設置34個三級指標。

（三）深入研究PPP項目特點，設置項目決策和項目管理評價指標

1、項目決策評價指標。PPP項目前期決策過程和決策內容與一般項目有所不同，PPP項目決策按照決策過程分為識別階段和準備階段兩個階段，根據PPP項目的特點，在項目識別階段設置了決策工作的合規性、決策結論的科學性和合理性、報告的完整性及編制質量、單位資質的合規性四個評價指標，除了一般項目前期決策需要審批的項目建議書和可行性研究報告之外，PPP項目需針對項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證等決策過程開展評價。

項目準備階段設置了績效目標、政府預算資金、項目公司融資、招標采購四個評價指標，這四個方面也是PPP項目區別于一般項目的不同之處。績效目標評價主要考量PPP合同中設置的績效目標能否明確界定和清晰描述，績效目標是否明確、細化、可量化，PPP合同中是否建立包含考核指標、考核程序與方法、績效掛鉤、保障措施等內容的績效評價體系;政府預算資金評價主要考量政府預算資金安排是否合理，財政支出能否符合財政承受能力要求，在行業內分配結果是否合理等方面;項目公司融資評價主要考核項目公司融資方案和融資模式的合理性，資金結構成本和風險是否處于良好狀態，資本金和其他建設資金的落實情況，資金使用計劃是否完善，資金到位情況對工程建設的影響等;招標采購評價主要考核是否通過市場競爭機制選擇社會資本方，社會資本方資格條件要求及評標標準設定示范客觀、公正、詳細、透明，PPP項目采購信息包括資格預審文件及結果、采購文件、響應文件提交情況及評審結果是否公開、透明等。

2、項目管理評價指標。項目管理評價是針對項目全生命周期各階段項目管理進行的評價，體現PPP項目特點的評價指標主要包括合作關系、風險管理等。合作關系主要針對政府和社會資本是否建立充分協商、利益共享、風險共擔的合作伙伴關系，政府方和社會資本在PPP項目實施過程中的履約情況如何，各種風險是否分配給適合承擔該風險的一方，合作雙方的權利與義務的確定是否合理等方面開展評價。

項目管理下設的二級評價指標控制措施包含的進度控制、成本控制、質量控制、設計管理、安全管理可體現PPP項目與一般項目相比較是否物有所值，通過對比項目引入社會資本采用PPP方式建設運營能否達到工期縮短、成本降低、效率提高、風險轉移、全壽命期設計、安全性提高等方面判斷PPP項目是否物有所值。

公共文化建筑尤其要注重安全管理方面的評價：（1）建筑結構是否符合現行各結構類型的設計規范，建筑地基基礎和建筑抗震等設計是否達到結構安全性規范要求;（2）消防安全，包括建筑物防火分區劃分、安全疏散系統設計、疏散通道布置、防火建材選用等方面的效果;（3）建筑場地內的人流、車流與物流是否合理分流，主要出入口前是否按規范設有供人員集散用的空地;（4）人防工程面積、規模和配套設施是否與建筑及周邊需求協調，滿足在緊急情況下做避難場所使用的要求;（5）是否配備完善的應急預警預報系統，包括監控調度指揮中心及與之相應的硬件設備，如監控系統、通信系統等，并配備相應的人員;（6）是否建立與建筑物相協調的安全管理制度、組織人員培訓、制定防恐安全措施等。

（四）深入研究公共文化建筑項目特點，設置有行業針對性的項目效果評價指標。主要體現公共文化建筑PPP項目行業特點的第三級效果評價指標包括：

1、功能目標達成效果：（1）項目功能分區的組成，是否符合項目總體目標確定的服務內容。（2）項目各功能用房的組成、設備設施的配置是否符合項目總體目標確定的服務內容和容量。（3）功能分區、功能用房和主要設備設施的配置標準是否符合項目總體目標確定的服務質量和水平。（4）公用及輔助設備設施的配置是否符合項目總體目標確定的物質環境基礎條件。（5）是否包含休閑娛樂、餐飲購物、紀念零售等商業輔助功能，形成廣泛社會吸引力。（6）各功能分區建筑面積之間的比例關系是否執行國家有關建設標準和規范的要求。（7）項目建設規模的確定是否考慮到以下幾個方面：項目的使用功能;市場容量對項目規模的影響;資源、能源條件和環境容量對項目規模的影響;主要市政配套條件、資金、原材料等對項目規模的滿足程度，國家發布的相關建設標準及規范。

目前，國家已發布的公共文化建筑建設標準和規范包括：公共圖書館建設標準、科學技術館建設標準、文化館建設用地指標、城市社區體育設施建設用地指標、博物館建筑設計規范、劇場建筑設計規范、體育建筑設計規范等。

2、建筑設計目標達成效果：（1）項目建設整體功能分區和綜合服務流程，各功能分區及其用房構成，主要設備設施、公用管線配置，大型設備平面、空間布置是否符合功能使用需求和工藝技術要求。（2）建筑造型及室內外裝修是否在滿足功能需求、注重結構安全性的前提下，符合地域特色、城市氛圍、歷史文化特征，并考慮到當地經濟社會發展實力、人民生活消費水平、政府財政支撐能力，滿足經濟合理性要求。（3）建筑物內樓梯、電梯、大廳、通道等垂直交通和水平交通設施交通流線是否合理布局，使各類流線順暢、便捷、互不干擾，是否在場址內規劃適量疏散場地。（4）是否根據服務容量配置足夠量的衛生間和衛生設備、飲水等生活服務設施。（5）是否按規范要求，配置完善的無障礙設施。（6）停車位設置數量及停車方便性是否達到設計目標。

3、建筑結構及公用設施情況：（1）項目的結構及公用設施是否與工藝方案、建筑方案相協調，結構和各項設備是否選型合理、安全可靠、先進適用。（2）給水、排水、消防方面：用水量，給水水源的可靠性，污水量，排水（雨、污水）出路的可靠性，消防的安全性，再生水利用等目標是否達成。（3）采暖、通風、空調方面：是否合理選用冷熱源，空調采暖系統方案，消防及排煙系統方案，自動監測、控制系統方案是否達到目標要求。（4）供電方面：是否滿足用電負荷，外供電源落實情況、電壓等級是否合理，容量、線路是否安全可靠;變配電系統、變配電所、應急電源系統、防雷與接地保護系統方案的可靠性、經濟性;防雷、接地系統的安全性。（5）是否根據建筑類別、建筑規模、使用功能要求配置建筑智能化系統，是否符合節能運行需求。

4、節地、節能、節水、節材效果：（1）是否遵循節約和集約利用土地資源的政策，控制用地規模;建筑容積率是否符合當地規劃主管部門的要求;是否合理開發利用地下空間，提高土地資源利用效率。（2）是否因地制宜，多能互補，合理選擇建筑物能源供應方式;能否充分利用太陽能、地熱能、風能等可再生能源和新能源;是否采取分布式熱電冷聯供技術等能量梯級利用方式，提高能源的綜合利用率;空調采暖設備選型是否合理，是否選擇高能效冷熱源設備。（3）是否設立雨水、中水收集利用系統;建筑內衛生器具是否選用節水器具;綠化灌溉是否采用噴灌、微灌、滴灌等高效節水灌溉方式。（4）建筑造型是否要素簡約，無大量裝飾性構件，節約建筑材料;是否采用高消耗、高能耗、高污染的建筑材料;是否選用可再循環利用的建筑材料;合理利用當地礦產資源，選用當地生產的建筑材料。

5、服務管理效果：（1）運營組織管理。包括對運營組織管理制度、運營服務設施、導向標識、運營組織措施及安全管理的評價。（2）運營服務。包括對服務制度的健全性、服務措施有效性、服務收費的合理性、投訴有效回復率、提供服務的質量。

6、滿意度指標：滿意度指標可按照公共文化建筑類型分別制定：如服務對象對場館內門廳、前廳、休息廳等公共空間是否足夠;進出路線的合理性、觀眾流線的便捷性;衛生間的位置及使用方便性;停車位數量及使用方便性;購票是否方便;存衣、問詢是否方便;零售、餐飲等商業輔助設施是否齊全;標識是否明晰（衛生間、出入口、座位標識等）;工作人員的驗票、帶座、指引工作;服務設施完善性;自然采光舒適性;自然通風舒適性;溫度、聲音效果、空氣質量、照明效果、座椅舒適度（排距、座椅材料）等方面是否滿意。

7、設施設備運行與維護管理效果：包括給水、排水、消防、采暖、通風、空調、供電、建筑智能化系統等方面設施設備運行與維護管理效果，對設施設備操作維護規程的完整性、設施設備維修檔案資料的完整性、設施設備檢修規程的完成率及設備運行質量的評價。

二、建立公共文化建筑PPP項目績效評價指標體系

在對項目的總體績效進行綜合判定時，可采用綜合指標體系評價法。綜合指標體系評價法是在各專項評價基礎上進行綜合分析，提出結論性意見，并為決策者提供簡明直觀判斷依據的評價方法。

（一）采用專家調查法和層次分析法確定指標權重。層次分析法是按照建立遞階層次結構、構造判斷矩陣、層次排序、一致性檢驗的路徑來確定權重結構的方法。

（二）建立績效評價指標體系。本文依據公共文化建筑政策相關規定，通過對PPP領域的建筑行業專家學者進行調查，確定了公共文化建筑PPP項目績效評價指標體系如表1所示。在實際實施中可結合具體項目情況，采用專家調查及層次分析法進行計算，確定指標的權重值。

（三）應用指標體系對PPP項目開展績效評價，得到評價結論

1、PPP項目績效監測。可應用指標體系的某一部分開展項目績效監測。如開展運營過程中的年度績效評價時，可分別運用項目效果類的技術效果、運營管理效果等，開展項目運營期年度績效指標完成情況評價。

2、PPP項目全過程績效評價。運用整個指標體系進行全面綜合評價，評價專家組對評價指標按照評價標準逐項打分，每項指標評分可分為五個等級，分別為81～100、61～80、41～60、21～40、0～20分。按照表1確定的指標權重計算加權平均分，得到評分結果，依據評分結果可以判斷項目的績效水平。（表1）

三、結語

本文在項目績效評價理論的基礎上，針對公共文化建筑項目特點，全面選取評價指標，采用層次分析法、專家調查法計算指標權重，準確設置具有操作性的評價標準，建立了具有行業針對性、科學性、完整性的公共文化建筑PPP項目績效評價指標體系，可應用于公共文化建筑PPP項目各階段各層級的績效監測或總體評價中。在目前大力推進PPP模式的背景下有利于提高公共文化建筑PPP項目決策的科學化水平、糾正PPP項目建設及運營過程中的偏差，提高PPP項目完成結果的成功度。

主要參考文獻：

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