新型城鎮化背景下青海省城鄉一體化問題研究

李樂樂，許光中

由于區域自然資源和制度等方面的約束，我國逐漸形成了城鄉對立的二元結構。 新中國成立初期，我國經濟基礎較為薄弱，推行了重工業優先發展的道路，實行以農養工的基本政策，并通過工農業剪刀差將農業生產財富轉移給工業，完成了工業積累。 同時，國家實施了城鄉二元戶籍制度，限制了城鄉人口的自由流動，使得城鄉差距逐步擴大。 隨著時間的推移，我國重工業在犧牲農村經濟利益的基礎上得到發展，這種以犧牲農民利益為代價來促進城市發展的模式，使得城鄉差距逐步擴大從而形成了具有中國特色的城鄉二元結構，最終造成國民經濟結構嚴重失衡，農業生產得不到發展，城鄉經濟得不到協調發展。

城鄉二元結構不僅表現在經濟收入水平上，對生產生活方式、社會資源分配等方面也表現十分明顯。 由于資源分配不均，教育資金大多投入給了城市，農村教育經費低、師資力量薄弱、教育配套設施不完善等問題導致學生入學率低，長期以來，就造成了農村居民文化教育程度不高的狀況。 這種情況會導致城鄉差距越拉越大，為改善城鄉二元結構帶來的問題，黨和國家把城鄉問題的處理提升到了戰略高度。 中共十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”、十七大提出“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”、十八大提出“解決‘三農’問題的根本途徑是城鄉發展一體化”、十九大明確“建立城鄉融合發展體制機制”。 黨和國家對城鄉關系發展如此重視，由此可見解決其問題的迫切性。 本文在新型城鎮化給城鄉關系問題提供機遇的背景下，對青海省城鄉一體化問題進行分析。

一、 相關概念及理論基礎

(一)城鄉以及城鄉一體化概念

城鄉是一個相對的概念。 城市是以非農業產業和非農業人口集聚為主要的居民點，包括按國家行政建制設立的市、鎮。 針對城市來說，以從事農業為主要生活來源人口較分散的地方就是鄉村。

城鄉一體化的概念，不同學者對其理解各異。 從經濟學角度來看，有學者認為要增強城鄉間的資源要素整合，優化配置城鄉資源，以工業促進農業發展，統籌城鄉經濟可持續發展；從社會學角度來看，有學者認為通過城鄉之間生產要素流動消除城鄉間阻礙，推動城鄉居民在社會生活方面協調發展；從生態環境角度來看，有學者認為要通過區域間生態環境平衡發展，促進城鄉社會、環境和文化等方面共同發展。本文認為城鄉一體化是指隨著生產力的發展而促進城鄉居民生產方式、生活方式和居住方式變化的過程，使城鄉人口、技術、資本、資源等要素互相融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。 城鄉一體化并非城鄉一樣化，不是農村要像城市一樣，城市有什么農村就得有什么。 城鄉一體化要通過農業現代化來推進城鄉生產、生活方式的一體化。 在城市依靠科學技術快速發展的同時，農村要以現代化生產方式推進，實現城鄉生產方式進而生活方式的一體化。

(二)梯度轉移理論

梯度轉移理論，最早源于弗農提出的工業產品生命周期理論，此后克魯默和海特將這一理論引入區域經濟學中，便產生了區域經濟梯度轉移理論。 經濟梯度轉移理論認為，區域經濟多極化發展導致了區域的發展差異，并使每個地區都處于不同的經濟梯度，發達地區處于經濟梯度較高的位置，欠發達地區則處于較低的位置，梯度差距其實就是產業發展差距；發達地區產業的創新活動成為經濟推移的主要動力，經濟推移的方式是由高到低通過多層次的城鎮系統有序進行的。 該理論對區域經濟發展的主要思路，通過加快發達地區技術創新周期，以促進其產業發展，然后其已經成熟或衰退的產業、技術、生產要素向欠發達地區轉移，從而促進整個區域經濟的發展。

二、 青海省城鄉發展基本情況

自改革開放以來，全國各地經濟發展進入了新的時期。隨著西部大開發的推進，青海省經濟發展迅速，人們生活質量得到提高，但城鄉發展水平不平衡，城鄉收入差距逐漸擴大。 從表1 可以看出，通過2010 年與2017 年青海省的相關數據的對比，可以看出七年間青海省生產總值增長了1274.4億元，由此可以看出，青海省用了七年時間差不多將生產總值翻了一倍，可是第一產業發展仍然比較緩慢，由2010 年占生產總值的9.99%下降到2017 年的9.08%。 此外，雖然城鄉人均可支配收入在此期間都翻了一倍，但兩者的收入差距由2010 年的10434 元增加到2017 年的19707 元，2017 年農村居民人均可支配收入僅為2010 年城鎮居民人均可支配收入的65.4%，由此可見，城鄉收入的差距極不平衡。 以2017 年為例，城鎮居民人均可支配收入中占比最大的為工資性收入20568 元，占比70.51%，比上年增長9.8%；農村居民人均可支配收入中占比最大的為經營凈收入3764 元，占比39.78%，比上年增長17.7%。 農村居民可支配收入中占比最大的經營性收入不足50%，城鎮相對于農村的高收入吸引農村居民前往尋找就業機會，隨著農民兼業情況的增加，工資性收入的逐漸增長，經營性收入對于縮小城鄉收入差距的作用越來越有限，城鄉居民的收入差距也逐漸加大，青海省城鄉經濟發展處于極不平衡的狀態。

表1 青海省經濟發展相關指標

青海省2010 年城鎮居住人口為251.98 萬人，鄉村人口為311.49 萬人，2017 年城鎮人口為317.54 萬人，鄉村人口為280.84 萬人，城鎮化率由2010 年的44.71%提升到2017 年的53.07%。

生活水平方面，城鎮與農村關于日常生活中的耐用消費品差距也較大。 2017 年城鎮住戶每百戶微波爐56.4 臺，農村住戶僅為8.3 臺；熱水器城鎮住戶每百戶53.8 臺，農村住戶進31.1 臺；排油煙機城鎮住戶每百戶77.3 臺，農村住戶17.1 臺；固定電話城鎮住戶每百戶44.6 部，農村住戶為17.7部；計算機城鎮住戶每百戶58 臺，農村住戶14.3 臺；照相機城鎮住戶每百戶18.4 臺，農村住戶2.8 臺。 雖然對于冰箱和電視機等生活必需品城鄉差距并不明顯，但對于關系到更高質量的生活水平所需消費品的擁有量，城鎮居民顯然高于農村居民。

生產方式方面，農村生產方式還未實現現代化生產。 城市擁有完善的公共設施和發展迅速的交通，產業結構以第二、三產業為主，基于網絡信息技術，實現經濟快速發展。 對于基礎設施的投資，城市的投資力度遠大于農村地區。 交通通信設施、能源設施、郵電通信設施、供水供電設施以及科教文衛設施等基礎設施都是為生產生活提供服務的設施。 完善的基礎設施不僅可以促進經濟發展，也是提升人民生活水平的保障。 總體上看，城鄉基礎設施差距依然較大，數量不多、質量不高、資金不足等問題依然突出，是當前制約農村發展的最大短板，是實現農業現代化的一大阻礙。

由以上幾個方面的情況可以看出，城市基礎設施建設較農村更為完善，城鄉收入差距大。 城市居民在設施完善的條件下醫療、教育、社會保障、生活質量優于農村居民，農村居民在基礎設施相對較差的環境下，日常生活經濟情況入不敷出，更沒有多余資金去建設鄉村。 由此，青海省城鄉居民的生產生活水平相差甚遠，遠沒有達到城鄉一體化發展要求。

三、 青海省城鄉一體化存在的問題

城鄉收入水平差距過大，農村居民人均可支配收入遠低于城鎮居民人均可支配收入。 農村居民的可支配收入不及其生活消費支出，城鎮居民在高收入、高消費、高生活質量下仍有結余，農村勞動力為追求更高收入由農村流向城鎮，耕地被荒廢，基礎設施建設缺位，農業發展受到嚴重影響。 農村居民生產積極性受到影響，不利于資源有效配置和勞動生產率的提高，由此形成城鄉差距越來越大，既影響農村居民生活條件的提升，也不利于農村經濟發展。

城市化進程相對滯后，難以形成增長極。 城鎮化率低，2017 年我國城鎮化率為58.52%，青海省城鎮化率為53.07%，低于全國平均水平。 不管是大中城市的集聚能力和輻射能力，還是小城鎮對周邊農村資源的聚合能力和影響，均與東部地區不可同日而語。 城市積聚能力不足，對鄉村帶動作用不明顯，不能很好發揮城市反哺農村、以城促鄉的作用。 農業現代化進程的推進需要的資本、技術和機械裝備未能得到很好地滿足，城鄉生產方式的差異不能得到改善。

城鄉區位差異是造成城鄉差距的另一因素。 城市處于區域核心地位，在市場化和信息化等方面都要較處于附屬地位的農村地區發展得更為完善，相應的對于基礎設施的財政投入也是集中于城市地區。 城市基礎設施建設投入資金多、建設數量大，交通、醫療、教育、衛生、社會保障等均優先發展于農村地區，農村地區的基礎設施建設不均衡、不完善也是制約農村現代化發展的重要因素。

四、 新型城鎮化對城鄉一體化帶來的機遇

國家新型城鎮化規劃的指導思想是城鄉統籌。 城鄉統籌需要工業化與信息化相融合、工業化與城鎮化良性互動、城鎮化與農業現代化相協調，促進城鎮發展、形成產業支撐，促進城鄉資源均衡配置與要素的平等交換，形成以城帶鄉的新型城鄉關系。

城鎮化是加快產業結構轉型升級的重要抓手。 產業結構轉型升級是轉變經濟發展方式的戰略任務，加快發展服務業是產業結構優化升級的主攻方向。 城鎮化過程中的人口集聚、生活方式的變革、生活水平的提高，都會擴大生活性服務需求。 城鎮化帶來的創新要素集聚和知識傳播擴散，有利于增強創新活力，驅動傳統產業升級和新興產業發展。

城鎮化是解決“三農”問題的重要途徑。 在有限的土地資源下，我國農業人口眾多，土地相對分散不利于規模經營。城鎮化發展可以促進土地流轉，加快推進農業現代化進程。隨著農村人口逐步向城鎮轉移，農民人均資源占有量相應增加，可以促進農業生產規模化和機械化，提高農業現代化水平和農民生活水平。 城鎮經濟實力提升，會進一步增強以工促農、以城帶鄉能力，加快農村經濟社會發展。

城鎮化是推動區域協調發展的有力支撐。 改革開放以來，我國東部沿海地區率先開放發展，形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推動了東部地區快速發展，成為國民經濟重要的增長極。 與此同時，中西部地區發展相對滯后，一個重要原因就是城鎮化發展很不平衡。 目前東部地區常住人口城鎮化率達到67%，而中、西部地區分別只有54.3%、51.6%。 隨著西部大開發和中部崛起戰略的深入推進，東部沿海地區產業轉移加快，在中西部資源環境承載能力較強地區，加快城鎮化進程，培育形成新的增長極，有利于促進經濟增長和區域協調發展。

五、 促進青海省城鄉一體化的經驗借鑒及建議

(一)國內外城鄉一體化經驗借鑒

1. 國內部分區域城鄉一體化經驗

蘇州市形成的一個中心城市、五個副中心城市、若干中心鎮的城鎮發展布局，通過產業布局、基礎設施建設、公共服務體系及就業保障體系的推進實現城鄉對接。 在將自然村落按照居住型、生態型、保護型等不同模式進行規劃建設后，通過提升城鎮化發展質量、以農業現代化為發展方向推動第一、二、三產業融合發展、將城鎮基礎設施向農村延伸、加大對農村公共服務設施的投入、建立一體化的就業社保機制。在深化戶籍制度改革上鼓勵農民進城落戶，通過創新土地使用制度加快推進土地流轉，促進土地資源的優化配置。

成都市通過科學的規劃將農村集體土地所有權、宅基地使用權、土地承包經營權、林權及房屋所有權進行確權登記，通過產權制度的改革建立了清晰的產權制度。 在產權制度改革中，為確保耕地及糧食安全，建立了耕地保護基金，完善了耕地發展的補償機制，調動了農民保護耕地的積極性。 另外，通過建立城鄉一體的公共服務制度，實現城鄉公共服務的均等化。

重慶市的戶籍改革制度從農民工進城為突破口，引導農村居民向城鎮轉移。 為保障農村居民轉戶后的權益，可在最長3 年內繼續保留宅基地及承包地的使用權。 另外，對農民轉戶后的就業、社保、住房、教育、醫療納入城鎮保障體系，解決了其后顧之憂。

嘉興市在保障農民權益的前提下，不斷優化土地使用制度，使土地集約效果明顯。 通過對村鎮的布局優化，加快工業區建設，發展生態農業，促進了新農村建設，增加了農民收入。 另外，通過完善就業制度、城鄉公共服務制度、社會保障制度，創新融資方式提高金融支農水平。

2. 國外部分城鄉一體化經驗

日本的“造村運動”是在政府主導作用下通過改善村貌、注重鄉風文明建設等促進農村經濟發展。 設立鄉村振興局推動鄉村振興相關工作進程，延伸特色產業鏈實現第一、二、三產業融合發展，提倡城鄉交流以增進相互了解等措施使鄉村旅游得到很好發展，并通過豐富的旅游內容使鄉村和城市相結合，使得城鄉發展協調推進。

英國為促進城市問題與鄉村問題的解決，20 世紀初，出現了城市規劃和建設理論——田園城市構想，通過出臺《城鄉規劃法案》，設立了獨立的從地方到中央的城鄉規劃管理機構，建立了世界上第一個完整的城鄉規劃體系。 通過立法，英國為政府指導、干預、治理城市問題，引導城鄉有序發展，提供了法律依據與行動框架，其城鄉規劃理論、實踐及其成效得失，都值得總結和借鑒。

韓國的“新村運動”分為三個階段：第一階段，政府推進的新農村試點工程，主要是加強村莊基礎設施建設和改善村莊環境；第二階段，“新村運動”得到全面開展，主要通過改善農戶的居住和生活環境帶動了韓國農漁民的積極性，之后通過增產、勤儉和鄰保等運動使農業得到發展，農民得以增收；第三階段，農業生產能力的提升縮小了城鄉差距，使新村運動轉向農業工業化方向發展，鄉村文化建設和改善農村住宅使小城鎮得到發展。

3. 總結

國內主要是通過土地制度和戶籍制度改革以及完善公共服務保障制度來推進城鄉一體化。 國外主要圍繞產業化、城市化和制度化三大動力，完善發展城鄉互動的功能體系，形成具有區域特色的城鄉統籌發展路徑。

(二)促進青海省城鄉一體化建議

1. 發揮區域競爭優勢

青海各地要在對各種資源進行整合的基礎上， 加大培育各地具有比較優勢的主導產業并發揮其在經濟發展中的引領作用， 延長相關產業鏈， 提高附加值， 形成具有高原特色的發展新格局， 使其特有的高原資源優勢轉向經濟優勢。 作為經濟欠發達地區，青海的資源環境承載潛力使得青海的后發展優勢明顯，青海成為發展綠色經濟的高地。 青海省推進綠色經濟發展，如鹽湖的綠色循環經濟開發建設、強日照發展新能源產業，以優勢產業帶動高原生態建設，以逐漸成為城鄉經濟社會發展的紐帶， 實現以產業帶動青海城鄉一體化的發展。

2. 加強小城鎮建設

西寧市作為青海省的中心城市，對周邊地區的輻射作用以及城鄉一體化的推進有著重要作用。 根據梯度轉移理論，中心城市會將處于經濟梯度較高位置的產業轉移給周邊地區，但處于邊緣的地區則很難享受到產業轉移的輻射作用。所以，對于邊緣地區應通過小城鎮建設帶動相關產業發展，并通過發展與農業現代化相關聯的服務業以形成城鄉互動的良性循環，小城鎮能夠提供農業現代化所需機器設備以及維修保養的服務，農業現代化發展離不開機器設備。 基于自然稟賦、區位條件和政策扶持等方面的有利因素，促進小城鎮崛起。 既發展了農業也帶動了周邊城鎮服務業，以城促農發展農業現代化，可推動城鄉一體化進程，實現城鄉生產方式的一體化。

3. 加強制度設計

通過加強制度設計，促進城鄉統籌發展。 政策引導使資源分配更為均衡以縮小城鄉差距，青海地區發展城鄉一體化， 需要在土地制度、教育、醫療、衛生、社會保障等方面全方位著手， 發展包括經濟、社會、環境全面的城鄉一體化離不開相關政策和制度設計的支撐， 以政府政策為主導， 在城鄉一體化實現過程中， 實施者必須時刻以政策為指引， 貫徹執行國家和當地政府關于加速城市化進程與解決“三農”問題的文件精神， 取消農村戶口與非農業戶口的人為偏見與區別，真正實現城鎮居民與農村居民的生活方式一體化。