我國農村扶貧模式的評價及啟示

陳慧

摘要：我國農村扶貧開發已經有快40年的時間，取得了令人矚目的成就，構建了?“多元協同扶貧體系”;瞄準機制不斷改良精確，從“區域瞄準”到“精準”扶貧效果更顯著;構建多層扶貧政策機制。同時也存在諸多問題。應創建科學管理機制;強化管理體制，健全貧困戶信息系統;建立和完善監督評估體系，全力推進農村扶貧事業的新發展。

關鍵詞：農村扶貧模式;評價;啟示

一、我國農村扶貧開發歷程

（一）第一個時期：農村經濟改革推動型扶貧（1978～1985年）

1978年我國農村開始推行以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。主要把農村土地產權分為所有權和經營權，在所有權仍歸集體所有不變的情況下，經營權由集體經濟組織按戶均分包給農戶自主經營，極大調動了農民勞動生產的積極性，生產效率大幅提高。國家通過大幅提高農產品價格，調整農業產業結構，農民收入得到大幅提高，農村經濟得到了較快提升，貧困農民脫貧走上致富之路。

（二）第二個時期：大規模針對性的開發扶貧（1986～1993年）

20世紀80年代中期后，農村區域發展不平衡問題開始出現，通過農村經濟改革推動的扶貧效應開始銳減，一些“老、少、邊、窮”地區貧困問題仍未解決。1986年我國開始大規模針對性開發扶貧，全國劃定18個連片貧困區，592個國家貧困縣。國家開始集中有限的扶貧資金解決連片貧困區和國家貧困縣的基礎設施建設以及資源的開發和轉化。經過8年多的努力，國家貧困縣農民的人均收入由原來的206元增加到了483元，農村貧困人口減少到只有8000萬。

（三）第三個時期：攻堅扶貧（1994～2000年）

1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》的提出標志著我國農村扶貧進入到全面攻堅階段。國家政府用7年集中各方力量，以開發性扶貧為主，充分利用貧困地區的優勢資源和勞動力，建設資源開發型和勞動密集型的鄉鎮企業，以此解決全國592個國家貧困縣中的8000萬貧困人口的溫飽問題。同時通過土地轉化等方式加快貧困地區荒山、荒灘、荒地、荒坡和荒水的開發。對生存發展極惡劣的貧困村莊進行勸導，讓他們走出惡劣環境實行開發式移民。

（四）第四個時期：農村扶貧開發綱要的實施（2001～2010年）

攻堅扶貧后，貧困人口多數散布于地質條件惡劣的山區、石漠區和民族邊疆地區。2001年國家頒布了《2001～2010年的中國農村扶貧開發綱要》，對扶貧對象、扶貧任務和扶貧重點都做了詳細闡述。以縣為單位，貧困村為扶貧瞄準基礎，在貧困人口集中的山區、石漠區和民族邊疆地區對仍未解決溫飽問題的和剛解決溫飽問題的脫貧人口開展扶貧工作。扶貧不僅包含經濟同時還包含教育、文化、衛生、科技和環境等。還加大對喪失勞動能力的孤老和殘疾人員的社會保障措施。

（五）第五個時期：新世紀脫貧攻堅和精準扶貧（2010～2020年）

在《2011-2020年農村扶貧開發綱要》中確定了大別山區、呂梁山區等14個地區為扶貧攻擊主戰場，對仍在扶貧標準以下具備勞動能力的農村貧困人口開展扶貧攻堅工作。把合理開發本地資源，發展新興產業，調整產業結構，培育內生動力為主要任務。到2020年要實現扶貧攻堅主戰場的人均純收入增長幅度高于全國平均水平，扭轉不斷擴大的發展差距，讓基本公共服務指標接近或超過全國平均水平。2013年10月習近平主席首次提出了“精準扶貧”概念。之后習近平主席又詳細闡述了“精準扶貧”的具體內涵：六個精準，“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”。進一步因地制宜、因村因戶因人施策，加大產業扶貧，培育新興優質的脫貧經濟實體。

二、對我國農村扶貧模式的總結與評價

（一）對我國農村扶貧模式的總結

在近40年的農村扶貧中，廣大干部群眾取得很多成績，特別是1986年之后，我國開始轉向開發式扶貧為主，社會保障政策為輔的農村扶貧模式;1990年后轉向“直接面向扶貧人口”開展扶貧工作。經過“兩次轉變”我國逐漸走出了一條獨具特色的中國農村扶貧開發之路，取得了不俗成就：解決農村2億多貧困人口的溫飽;有效改善了我國農村貧困地區的生態面貌、生產生活條件和基礎設施條件;解決了一些特別貧困地區的溫飽問題;農村的教育、衛生、文化和科技事業得到較快發展。獨具中國特色的農村扶貧開發模式加速了世界減貧進程，為全球反貧事業的迅速發展做出了重大貢獻。

（二）對我國農村扶貧模式的評價

1.?成功之處

（1）構建政府、群眾和社會共同參與的“多元協同扶貧體系”

在我國農村扶貧過程中，已經形成三條“多元協同扶貧體系”路徑：①國務院主導制定扶貧規劃和政策，各級政府的專職扶貧機構運用和調動財政、金融和組織資源，形成了統一權威的扶貧組織路徑。②調動農村貧困群眾以及黨員干部參與農村扶貧工作，加快農村扶貧內生動力的形成，強化農村貧困戶主人翁意識。③發動各類企業參與農村扶貧，通過開展招商引資進行產業化扶貧，不斷推進產業資本和金融資本融入農村扶貧。最終形成了國家政府主導與廣大干部群眾“參與式扶貧”和各類社會企業“產業化扶貧”的有機聯動，構建了我國農村“多元協同扶貧體系”。

（2）瞄準機制不斷改良精確，從“區域瞄準”到“精準”扶貧效果更顯著

20世紀80年代中后期開始，我國農村扶貧的瞄準機制就能根據新形勢而做出更精確的扶貧政策和措施：由原來的“全面化”發展到“區域化”再到“群體化”，最后形成了“精準個體”的微觀扶貧瞄準機制。現在已形成一系列行之有效的“精準扶貧”工作體系：在扶貧主體的確認和需求評估、扶貧項目的選擇及實施等各個環節，都能做到讓每個貧困戶全面參與，變“被動”為“主動”，共同參與并最終實現“精準扶貧”的成果。

（3）構建多層扶貧政策機制

我國先后頒布了《八七扶貧攻堅計劃》和《2001—2010年中國農村扶貧開發綱要》、《2011—2020年中國農村扶貧開發綱要》，構建了以開發式扶貧為主，社會保障政策、社會救助政策為輔的多層扶貧政策機制。利用農村貧困地區的優勢自然資源和人力資源，進行招商引資開展產業化扶貧，提高農村貧困主體自我經濟發展能力，開發式扶貧已有顯著成效。發動機關事業單位實施定點定戶扶貧，在科技、教育、文化和衛生方面進行全方位扶貧。針對仍未解決溫飽且不具備勞動能力的貧困人口，實施社會保障政策和社會救助政策，納入國家最低生活保障和社會救助體系。

2.?存在的問題

（1）扶貧資金和扶貧資源缺乏有效管理，導致使用效率低下

由于我國在扶貧資金和資源的投入使用缺乏權責清晰的制度機制，各類扶貧資金的投放和扶貧資源的使用均由不同部門進行管理，扶貧資金和資源的下撥和發放渠道也不同，因此很難形成有效的扶貧資金和扶貧資源的整合管理機制，影響扶貧資金和資源的使用效率。甚至有些地方政府無視中央扶貧政策，私自將扶貧資金或者資源移作他用，出現中飽私囊的情況，大大影響了我國農村的扶貧進程。

（2）缺乏健全的扶貧激勵約束機制

首先，在扶貧項目選擇和資金投入上。由于缺乏前期的充分調研和評估，部分貧困村不以實際情況為主，不按市場規律，草率引入扶貧項目。最終導致實際經濟效應難以顯現，錯失發展機遇，浪費資金和資源。其次，在扶貧對象的確定上。由于部分農村貧困地區干部對扶貧政策把握不準，甚至主觀出現徇私舞弊、濫用職權，對扶貧對象的選擇和確定存在瀆職行為，導致扶貧利好外流，真正的貧困戶則無法獲得扶貧實際效益。最后，由于我國尚未推出脫貧激勵政策和成功脫貧后續程序，因此一些已達到脫貧標準的貧困村、貧困縣、貧困戶仍然存在占用扶貧資源和資金的情況。

（3）缺乏有效監督評估體系

我國尚未制定出一套科學的農村扶貧項目評估方法體系。農村扶貧方法標準不確定，扶貧項目成效的層級規范標準不明確，導致扶貧項目質量良莠不齊，績效評估工作難以順利開展。此外，由于地方扶貧部門沒有嚴格的財權和事權分離的設置體系，因此在扶貧資金的使用上存在腐敗現象，增加了農村扶貧成本，扶貧效應難以顯現。

三、啟示與建議

（一）創建扶貧資金和扶貧資源的科學管理機制

首先，建立中央到地方專門的扶貧資金和扶貧資源管理機構。負責把來自不同渠道的扶貧資源和資金進行集中管理，根據農村貧困地區的實際情況和扶貧項目需求，將扶貧資金或資源進行分批投入。其次，要對扶貧資金和資源的使用開展事中和事后監督。根據農村貧困地區扶貧項目資金和資源的使用情況，充分掌握扶貧項目動態實施狀況，根據扶貧項目實時動態，相應調整后續扶貧資金的投入金額和資源的投入大小。最后，扶貧資金可以考慮以“扶貧項目+農村扶貧戶”的方式來進行投放，精確做到以扶貧項目帶動扶貧農戶發展經濟，又能讓扶貧項目真正落實到戶，效益能受益貧困農戶。

（二）強化管理體制，健全農村貧困戶信息系統

首先，科學管理農村扶貧項目的決策程序，加強各農戶的貧困情況登記和識別，深入了解每戶的貧困原因并根據實際制定出合理的扶貧項目內容。以“實事求是，因地制宜，突出實效”為原則，按照市場規律推進扶貧項目實施。其次，加強農村扶貧干部的選拔、培訓和管理，農村扶貧干部應強化責任意識，熟練掌握扶貧政策，高效精確的完成扶貧工作。扶貧干部管理獎懲分明，工作成效顯著的干部應該得到組織獎勵、提拔以及外出學習培訓的機會;反之則應問責甚至離開工作崗位。最后，健全農村扶貧戶信息系統。每季度都應該跟蹤并更新農村貧困戶信息，做到農村貧困戶信息實時、真實、有效。對已達到扶貧標準，脫貧的農戶應及時更新系統，做到“有進有出”，確保農村扶貧優惠政策真正服務于貧困戶。

（三）建立和完善監督評估體系

第一，主管部門應重視項目的前期評估，加強立項前的考察、可行性研究，做到立項時“有的放矢”。在項目進行中，定期對項目進行檢查和資金審計。扶貧項目完成后應對立項目標進行驗收和評價，落實項目后期正常運行的必要保障。第二，各級農村扶貧部門應按照《國家扶貧資金管理辦法》嚴格資金的使用，按照專人專管、專門核算、會計報賬和專戶存儲。嚴禁擅自截留、挪用、貪污的行為，建立財務公開審計制度，加強社會輿論監督。第三，強化扶貧責任追究問責機制。農村扶貧主管部門應根據實際合理分配扶貧任務，優化考核指標，科學測定扶貧分值權重。對領導干部在農村扶貧工作中出現的違規、違紀零容忍，對相關負責干部應進行追究并問責。

參考文獻：

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[2]沈茂英.中國農村扶貧發展歷程與扶貧戰略的綠色轉變研究[J].黨政研究，2016（05）.

[3]習近平.提出“精準扶貧”的內涵和意義是什么[N].中國經濟網，2015-08-04.

*基金項目：廣西財經學院工商管理學科建設資助課題的階段性成果，編號為2018—GSXKC18。

（作者單位：廣西財經學院經濟與貿易學院）