將限塑令進行到底

李雪嬌

塑料袋，輕便廉價，便于收納攜帶，是日常生活隨處可見的物品，但同時，塑料袋降解周期長、處理困難，對環境造成不小的壓力。自2008年6月1日起，中國實行限塑令，全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋。從那時起，所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋。十余年過去，從實施情況看，限塑之路依舊任重道遠。

十年效用漸弱

根據國家發改委2016年公布數據顯示，全國主要商品零售場所塑料購物袋使用量年均減少約20萬噸，累計減少超過160萬噸，節約塑料袋700億個左右。

2018年，零廢棄聯盟聯合各地伙伴機構和志愿者，對北京、深圳、沈陽、合肥、江西樂平、四川榮縣、安徽阜陽三合鎮等9地開展線下商品零售場所調研發現：全國調研樣本的979家門店中，遵守“限塑令”所有規定的只有36家，占比3.7%。

“客觀地評價，2008版‘限塑令及其配套標準和文件實施初期，在限制塑料袋使用、遏制白色污染方面起到了一定作用。如今回頭再看，限塑令確實也存在施行效果低于預期、差強人意的情況。”國務院發展研究中心研究員、中國發展研究基金會副秘書長程會強向《經濟》雜志、經濟網記者分析，究其原因：

一是社會氛圍不夠，公眾的環保意識不夠高，綠色消費習慣還未養成。

二是塑料袋價格低，“限塑令”推行有償使用，其主要目的是通過價格杠桿提高大眾環保意識，但由于環境代價沒有計入塑料制品成本中，廉價的價格沒有發揮出價格杠桿的作用。

三是替代品不成熟，可降解塑料袋成本偏高，價格比普通塑料購物袋貴2倍-3倍，在同樣比較的情景下競爭力弱;而無紡布等材質的環保袋不僅價格更貴，攜帶也不方便。

四是管理存在空白，塑料購物袋僅僅是塑料包裝中使用量最少的一種，而量大面廣的塑料瓶、塑料快餐盒及其他塑料包裝，缺少具體管理。

五是部門監管不力，由于部門分工不同及機構調整等原因，一些地方發改、環保、商務、市場監管等部門職責不清，缺乏對塑料市場的整體監管把握，特別是對小型塑料袋生產企業監管不夠，不合規塑料袋充斥著市場。

“新限塑令”再次發起沖鋒

十幾年中我國的商業模式發生了巨大的變化，電商、快遞和外賣的新興業態快速發展，也帶來了這些業態包裝材料的激增，其中塑料包裝的比例相當高，這些都未在2008年限塑令范圍之內，目前既缺乏行業標準也沒有國家法規約束，意味著這些塑料的使用缺乏制約。

1月19日，國家發改委、生態環境部印發《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，明確了未來一段時間內塑料污染治理的具體時間表和路線圖。到2025年，塑料制品生產、流通、消費和回收處置等環節的管理制度基本建立，多元共治體系基本形成，替代產品開發應用水平進一步提升，重點城市塑料垃圾填埋量大幅降低，塑料污染得到有效控制。

生態環境部環境規劃院政策研究室主任葛察忠在接受《經濟》雜志、經濟網記者采訪時提到，與“舊版限塑令”相比，“新限塑令”首先在限制范圍上有擴大。舊版“限塑令”主要限制的是由商品零售場所提供的，用于裝盛消費者所購商品，具有提攜功能的塑料袋;“新限塑令”主要限制的是超薄塑料購物袋、聚乙烯農用地膜、一次性發泡塑料餐具、一次性塑料棉簽、含塑料微珠的日化產品。

其次管控過程上有突破。舊版“限塑令”主要在塑料袋使用、流通環節進行限制;而“新限塑令”卻是針對塑料袋“生產-銷售-使用-流通-回收-處置”全生產周期各個環節均提出了限制要求，健全各環節管理制度，明確各環節需要為塑料廢棄物承擔的環境責任，并對該責任進行監管。

再次工作思路上有調整。“新限塑令”按照“禁限一批、替代循環一批、規范一批”的思路，有序禁止、限制部分塑料制品的生產、銷售和使用，加強塑料污染治理，在禁止、限制、替代上均有考慮。

最后推廣研發上有創新。“新限塑令”更加強調加大可降解材料等技術研發和應用，開展關鍵核心技術攻關和成果轉化，完善可降解塑料相關標準。

政策推動產業升級

環保產業一般是政策驅動型，促進產業發展的動力來自提高環保標準和嚴格執法，倒逼出環保產業的市場空間，促進整個生產環節的綠色化。我國禁塑、限塑時間表已經明確，相關環保企業和塑料降解技術將迎來發展黃金期。

“升級版‘限塑令著眼于塑料污染治理，建立健全塑料制品長效管理機制，大家可以關注消費流通領域行業、生產制造領域行業以及回收利用領域行業。”程會強表示，從限塑向禁塑升級，涵蓋主要塑料制品品種，涉及生產、流通、消費、回收、利用、處置全過程，其對相關行業影響明顯。

葛察忠認為，“新限塑令”重在培育有利于規范回收和循環利用、減少塑料污染的新型業態和模式。“新限塑令”的實施，會推動塑料袋替代品產業的發展壯大;會倒逼傳統塑料企業進行自我革命，通過開展綠色設計，提升產品的回收和再利用性能;會激發企業加大可降解材料等技術研發和應用的積極性;也會對部分商超、電商、快遞企業使用可循環周轉箱、快遞盒等新型包裝器具等方面造成影響。

中國人民大學環境學院教授李巖向《經濟》雜志、經濟網記者表示，一些大企業出于企業的社會責任擔當，意識到減少塑料的重要性，采取一些相應的減塑措施，例如京東在2016年的瘦身行動，就將其用于包裝的膠帶寬度變窄、與廠商協調適合物流運輸的包裝以避免二次包裝、生鮮包裝流轉箱多次重復使用等。“僅靠商家的自律是遠遠不夠的，需要生產者、銷售者、消費者和政府的共同協調才能真正實現這些行業的減塑。”

李巖提到，國外的禁塑也是一個逐步的過程。例如歐盟實施限塑收費后，2018年為了減少海洋塑料污染的風險，歐盟將在2030年全面禁止包括餐具、吸管、氣球、棉花棒、漁具在內的塑料使用，這些塑料約占歐盟水域和海灘垃圾總量的70%。此次禁塑已經不僅僅針對一次性塑料制品，禁塑的范圍大大擴展，針對這些廣泛使用的塑料產品采取替代、標簽等手段，不僅生產者責任延伸，也更有利于社會環保意識的培養。

實行疏堵結合的監管手段

一個塑料袋究竟在多大程度上損害了環境，造成環境影響成本，并沒有很清晰的界定和計算。在現實中，塑料袋的環境成本在不同時期、不同地區以及不同分類條件下都是有所不同的。復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青向《經濟》雜志、經濟網記者解釋，限塑令的本意是從環境規制出發，強制性地引入生產標準和經濟手段，來提高塑料袋這一環境污染性較強產品的使用成本，進而減少塑料袋使用，引導包裝袋的綠色利用，屬于典型的外部成本內部化的政策工具。

李志青指出，當前有必要加強塑料袋的環境成本水平研究。比如，在環境成本上，垃圾分類制度將會大大提高塑料袋、紙袋子等包裝集中處理的效率，降低塑料袋等包裝分散廢棄所帶來的環境影響，進而有可能在未來拉低而不是推高塑料袋的市場價格水平。因此，限塑令有必要與垃圾分類制度的推進進度相適應。

海南省人大常委會通過《海南經濟特區禁止一次性不可降解塑料制品規定》，2020年12月將實施。另外，海南省出臺了《海南省全面禁止生產、銷售和使用一次性不可降解塑料制品實施方案》，分階段、分行業、分類別穩步推進禁塑工作。海南“禁塑令”順應了國際先進潮流和中國需要，禁塑將為中國產業整體升級換代帶來嶄新機遇。

程會強表示，行政法規可提高公眾、企業和相關部門的重視程度和執行力度。當前關于限塑的倡導性、鼓勵性措施較多，但缺乏剛性的法規條款，效果很難保證。需要更加注重強制性的要求，進一步從法律法規層面細化相關規定，以及明確違反相應規定的懲處措施。此外，為應對最新形式，快遞、外賣應該如何包裝、使用何種材質、包裝到什么程度等，都需要加強標準規范，這樣才可能在環境保護和方便顧客中間取得一個最佳解決方案。

葛察忠則從“源頭管控，強制約束、市場引導、強化監管”的思路出發，推進限塑令貫徹到底。例如推進日常執法和強化監督相結合，加強部門間的協作。明確細化清單，實施動態管理更新，抓好塑料治理源頭管控。做好激勵引導，發揮環境經濟政策的杠桿作用，通過環境財政補貼政策、市場價格調節機制等緩解新型塑料袋產品成本較高的問題。發揮科技支撐作用，加快關鍵核心技術攻關、成果轉化、技術驗證和產品遴選等工作。

“從‘限塑到‘禁塑，是我國對城市固廢綜合管理水平要求進一步提高的表現。從‘限到‘禁和‘替，可行性進一步提高。如能與垃圾分類、綠色消費等活動有機結合，政策法令、標準規范、技術研發、市場引導、公眾參與，將有望取得更大進步。”程會強總結道。