監(jiān)察體制改革背景下信訪制度的困境及對(duì)策研究

張嘉袁

(中國(guó)人民公安大學(xué) 北京 100038)

信訪制度如何在社會(huì)主義社會(huì)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程中良性運(yùn)轉(zhuǎn)一直備受關(guān)注，但至今仍未得出較為滿意的答案。十九大報(bào)告提出：“全面深化監(jiān)察體制改革，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！盵1]監(jiān)察部門的成立為信訪制度改革帶來契機(jī)。近年來，基層矛盾凸顯，干群之間的矛盾激化呈上升趨勢(shì)。“打虎”行動(dòng)如火如荼，但是某些“狐假虎威”官僚做派的基層官員仍“在其位、謀其利”，對(duì)群眾的傷害更為直接、殺傷力更強(qiáng)。近幾年，“亡者歸來”“兇手重現(xiàn)”等特大冤案屢屢被曝出，究其原因：基層執(zhí)法人員暴力執(zhí)法非法獲取口供等手段常常是冤假錯(cuò)案的第一步，每一名執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的疏漏、不作為都是冤假錯(cuò)案的催化劑。而這些冤假錯(cuò)案的當(dāng)事人家屬往往通過上訪來維護(hù)自己的權(quán)利。信訪作為政府部門傾聽人民群眾心聲的窗口，為切實(shí)解決群眾問題而設(shè)立。

新中國(guó)成立之初，毛澤東等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人仍把信訪作為和群眾溝通的橋梁，可見其作用的重要性。然而在改革發(fā)展的大潮中，信訪制度廣受詬病，信訪數(shù)量高位運(yùn)行，越級(jí)上訪、纏訪、鬧訪屢禁不止，如何“熄訪”成了難題，學(xué)界對(duì)此也未能得出較為理想的解決方案。學(xué)者劉正強(qiáng)提出“權(quán)利與權(quán)力對(duì)應(yīng)于兩個(gè)不同的價(jià)值系統(tǒng)甚至兩類迥異的社會(huì)形態(tài)，當(dāng)與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)尚未進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整、與其相吻合的文化亦沒有充分發(fā)育時(shí)，個(gè)人權(quán)利的勃興有可能造成一定的沖突，甚至被工具化為個(gè)人利益過度張揚(yáng)與膨脹的載體和平臺(tái)創(chuàng)新信訪機(jī)制迫在眉睫”[2]，那么如何在監(jiān)察體制改革的大背景中探索出一條適合中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路的一項(xiàng)救濟(jì)制度，應(yīng)將信訪困境作為研究的起點(diǎn)，結(jié)合改革開放四十年來的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，全方位進(jìn)行分析。

一、信訪制度的困境

信訪制度是我國(guó)一項(xiàng)特殊的權(quán)利救濟(jì)和表達(dá)民意的制度，也是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路的獨(dú)有制度。有學(xué)者指出信訪體制具有當(dāng)今社會(huì)的“安全閥”效用。信訪制度的問題卻也存在許多問題，一方面訪民的越級(jí)上訪、纏訪、鬧訪、重復(fù)訪等非正常的“訪務(wù)”徒增；另一方面信訪部門具有“先天不足，后天有限”、責(zé)重權(quán)輕的特點(diǎn)。難以有效地處理各類案件，只能對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行督促，容易形成互相推諉的亂象；除此之外，信訪制度尚無專門法律加以規(guī)制，法治水平不足使信訪處置難以標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化。種種情形都是導(dǎo)致信訪部門難堪重負(fù)。

(一)信訪數(shù)量高位運(yùn)行，接訪部門難堪重負(fù)

2018年2月4號(hào)湖北武漢的“大接訪日”，一上午200名干部共接訪信訪群眾3369人[3]，可見接訪負(fù)擔(dān)之繁重。訪民們?yōu)榱嗽谧疃痰臅r(shí)間內(nèi)使自己的訴求得到滿足，便使出各種方法手段?！熬S穩(wěn)”是政府單位衡量工作做的好不好的重要指標(biāo)，訪民似乎抓住了政府的痛點(diǎn)，一度采取靜坐、拉橫幅求圍觀等過激行為，于是就有了“小鬧小解決，大鬧大解決”的訪民順口溜。正因?yàn)樵L民的這種過激行為能先得到政府的重視、問題先獲得解決。致使一些訪民紛紛效仿。在互聯(lián)網(wǎng)等途徑的快速傳播下，訪民寄希望于“纏訪、鬧訪”的行為來與政府單位談條件。信訪部門如果不能按照接訪順序解決信訪問題，而是按照“纏訪、鬧訪”的影響程度排序，將更加促成上訪的病態(tài)情形。對(duì)于上訪群眾來說，往往不會(huì)關(guān)心其他訪民的案情大小，只關(guān)注自己的訴求何時(shí)能得到解決。在此利益驅(qū)使下，便極易采取為求重視“不擇手段”的上訪方式。

(二)訪民法律意識(shí)淡薄，信訪不信法的問題突出

訪民中，大部分為社會(huì)底層群體，缺乏法制意識(shí)，加之聘請(qǐng)律師的費(fèi)用高昂，打官司的手續(xù)繁瑣，一些人更青睞傳統(tǒng)的上訪模式。相比訴訟程序信訪程序似乎更加“重情輕理”，信訪的“任性”使得一些訪民抱有更大的幻想。同時(shí)，司法程序需要一個(gè)漫長(zhǎng)的周期，同時(shí)需要奔走于不同的部門，承擔(dān)司法費(fèi)用。相反，信訪處理周期相對(duì)較短,求助部門較為明確，經(jīng)濟(jì)成本較低。另外，法制的程序規(guī)范化使得司法途徑解決問題相對(duì)刻板，信訪受理形式顯得相對(duì)靈活。誠(chéng)然，我國(guó)正處于改革的深水區(qū)，法律仍在不斷的完善之中，難以解決當(dāng)下社會(huì)中形形色色的所有群眾訴求。當(dāng)法律漏洞在某一問題中凸顯時(shí)，直接利益受損的群體或許更愿選擇一種能直接“高效”的解決模式——信訪，將自己的訴求向更高一級(jí)政府反映，法律的制定者也能因此意識(shí)到法律中的缺陷。通過對(duì)地方信訪部門工作人員的了解、詢問，實(shí)然狀態(tài)下，這種促進(jìn)司法改革的信訪案件的數(shù)量少之又少，很大一部分還是涉訴、涉法信訪。

(三)信訪部門責(zé)重權(quán)輕，難以回應(yīng)群眾合理期待

信訪素有“小馬拉大車”之稱。從政府機(jī)關(guān)到企事業(yè)單位都設(shè)有信訪部門，信訪機(jī)構(gòu)雖然是當(dāng)下各個(gè)單位的基本組成部門，但并沒有直接處理案件權(quán)或者調(diào)查取證的權(quán)利。從“唐慧案”來看，唐慧的女兒被迫從事賣淫行為，通過不斷的上訪進(jìn)行自我維權(quán)。湖南當(dāng)?shù)貙ｉT派3名人員進(jìn)行陪訪，永州地方政府為唐慧案累計(jì)耗資高達(dá)422萬元。[4]就此案件而言，信訪部門對(duì)于唐慧反映的情況，沒有權(quán)力行使調(diào)查權(quán)。由于我國(guó)行政體制限制，信訪部門只負(fù)責(zé)對(duì)案件進(jìn)行受理、轉(zhuǎn)交、督辦，并沒有案件的調(diào)查取證權(quán)。“陪訪”是常態(tài)更是無奈，耗時(shí)損財(cái)成應(yīng)當(dāng)，最終卻沒有解決實(shí)際問題。對(duì)信訪中涉及的懶政、怠政和瀆職問題并沒有糾錯(cuò)權(quán)和處置權(quán)。上訪群眾對(duì)信訪部門過度依賴，幻想自己的問題會(huì)通過信訪途徑得到高層領(lǐng)導(dǎo)重視并解決問題，但難以厘清我國(guó)行政部門的內(nèi)部關(guān)系。信訪部門受理的問題，多半還是需要回到問題源頭的部門進(jìn)行處置，信訪部門實(shí)則“責(zé)重”，然則“權(quán)輕”。如何破除這種體制困境，是處理好信訪問題、回應(yīng)群眾期待的重要途徑。

二、信訪制度與監(jiān)察制度的聯(lián)系

(一)信訪制度與監(jiān)察制度都是我國(guó)的特有制度

信訪制度與監(jiān)察制度是根據(jù)我國(guó)國(guó)情探索出的具有中國(guó)特色社會(huì)主義的制度。目的都是為了聯(lián)系群眾、造福群眾。信訪制度是我國(guó)建國(guó)初期，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人為了密切聯(lián)系群眾而創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)制度，經(jīng)過不斷探索、發(fā)展，直到《信訪條例》出臺(tái)后相對(duì)規(guī)范化的存在。信訪制度的有效運(yùn)作，搭建了群眾與政府溝通的橋梁，信訪局的設(shè)立為群眾廣開言路提供了渠道，亦是我國(guó)建設(shè)法制型社會(huì)的“鎮(zhèn)定劑”。而今的監(jiān)察體制，是黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足中國(guó)的國(guó)情和實(shí)際，做出深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大決策部署，從而形成的一套內(nèi)生機(jī)制。

(二)信訪制度與監(jiān)察委都具有監(jiān)督職責(zé)

監(jiān)察委員會(huì)的首要職責(zé)是監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督所有公職人員行使公權(quán)力的行為是否規(guī)范，確保權(quán)力不被濫用、確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。監(jiān)察委員會(huì)直接接受群眾的舉報(bào)、檢舉。十八大以來，監(jiān)察部門多從監(jiān)察部門的信訪舉報(bào)中搜集線索，但是無法掌握群眾向其他信訪部門反映的線索。而信訪部門作為我黨同群眾聯(lián)系的密切渠道之一，群眾有權(quán)向信訪部門提出申訴、控告和檢舉。信訪權(quán)在一定程度上是群眾行使監(jiān)督權(quán)的一種體現(xiàn)。當(dāng)下，群眾反映自身問題時(shí)往往奔走于各個(gè)行政信訪部門，希望得到更多部門的重視，一事多求的現(xiàn)象普遍存在。肖萍學(xué)者認(rèn)為信訪制度在多個(gè)實(shí)然功能下只有溝通、監(jiān)督兩項(xiàng)應(yīng)然功能。[5]監(jiān)督功能就意味群眾能通過上訪渠道進(jìn)行對(duì)官員的監(jiān)督、舉報(bào)。適逢監(jiān)察部門的成立，某些訪民將監(jiān)察委作為上訪的新增部門，邊上訪邊向監(jiān)察部門進(jìn)行舉報(bào)。然而，由于信訪部門和監(jiān)察委下設(shè)的信訪部門的行政體制不同，并沒有統(tǒng)一的接訪平臺(tái)，信息流通不及時(shí)，很容易造成重復(fù)受理或者互相推諉的亂象。訪民們的“最優(yōu)選擇”，會(huì)造成相關(guān)工作人員的重復(fù)受理，浪費(fèi)政府資源，幾個(gè)部門的信訪工作人員可能在同一時(shí)間的不同地域?qū)ν皇录脑V求進(jìn)行核查、審視，不從源頭上治理這種現(xiàn)象，給基層工作人員帶來的負(fù)擔(dān)將是巨大的。

(三)監(jiān)察委與信訪整合后將帶來雙贏新局面

信訪長(zhǎng)期以來受理之事包羅萬象，在所難免涉及官員貪腐亂象。訪民“陳峪咸之死”可以看出信訪制度中的一些問題，“事后查明：當(dāng)?shù)匦旁L局長(zhǎng)在行使其職務(wù)的過程中，濫用職權(quán)、與截訪公司存在不正當(dāng)交易，從而對(duì)訪民造成了巨大的人身傷害”?？梢哉f，信訪問題也反映出了官員作風(fēng)問題。習(xí)近平總書記曾提出要集中解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)這“四風(fēng)”問題，可見在當(dāng)前黨群關(guān)系中存在大量的“四風(fēng)”問題，信訪一直是群眾反映情況的橋梁，舉報(bào)檢舉等問題大部分被信訪部門所接納。2018年3月11日十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的憲法修正案，在憲法第三章中增加了“監(jiān)察委員會(huì)”這一國(guó)家機(jī)構(gòu)，由人大產(chǎn)生，與一府兩院平行，行使監(jiān)督權(quán)。群眾舉報(bào)是監(jiān)察部門獲得線索的重要途徑，12388熱線電話、網(wǎng)站舉報(bào)作為中央紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)相對(duì)便捷的途徑，在開通首日相關(guān)媒體便競(jìng)相報(bào)道稱“12388”監(jiān)督舉報(bào)電話被打“爆”、網(wǎng)站被“點(diǎn)”癱。[6]監(jiān)察制度作為一種順應(yīng)當(dāng)下政治環(huán)境的產(chǎn)物，被群眾廣泛認(rèn)可。

改革開放四十年來，貧富差距逐步增大，某些弱勢(shì)群體、邊緣群體的利益難以得到較好的保障。監(jiān)察部門的成立使廣大群眾可以有效行使監(jiān)督權(quán)，保證自身合法利益不受損害。將信訪分流，把信訪案件中“對(duì)人”的舉報(bào)、檢舉等問題直接分流到監(jiān)察委，作為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件的線索來源。既可以降低接訪數(shù)量，又可以更好地處理原本信訪中群眾的檢舉揭發(fā)問題，打破原來信訪制度中“責(zé)重權(quán)輕”的桎梏。同時(shí)，可以為監(jiān)察部門提供更多的舉報(bào)線索，由原來只能主動(dòng)獲得監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪部門的監(jiān)督舉報(bào)到直接接收各個(gè)部門的信訪舉報(bào)監(jiān)督，從而掌握大量案件線索，整頓領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律作風(fēng)問題，更好地為群眾服務(wù)。

三、信訪制度的轉(zhuǎn)型探索

(一)監(jiān)察委與信訪部門整合

信訪作為我國(guó)群眾民意表達(dá)的一種途徑，宜疏不宜堵，而今如何有效地疏而不堵成了治理難題。于建嶸等學(xué)者提出“信訪廢除論”并沒有得到主流學(xué)者的肯定。信訪作為我國(guó)一項(xiàng)民意反饋機(jī)制，在某一時(shí)期發(fā)揮了重要效能。由于信訪制度長(zhǎng)期以來只作為各個(gè)部門的下設(shè)部門存在，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在運(yùn)行中似乎出現(xiàn)了諸多問題，但因噎廢食并不可取，改良和創(chuàng)新才是我們應(yīng)該做的。信訪轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行，關(guān)鍵在于“完善以人民民主代表大會(huì)制為核心的人民民主制度”，監(jiān)察部門恰恰由人大選舉產(chǎn)生，具有很強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力。嘗試將信訪部門整合到監(jiān)察部門中去，由監(jiān)察部門和原行政機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，借鑒公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，“條塊結(jié)合”，從根源上解決信訪部門“責(zé)重權(quán)輕”問題。監(jiān)察委與信訪部門整合，是保留信訪原有職能、更新現(xiàn)存缺陷、解決過去不能解決問題的契機(jī)。

(二)監(jiān)察委對(duì)信訪工作進(jìn)行監(jiān)督

一個(gè)完善的體系離不開監(jiān)督程序。各級(jí)信訪部門接受同級(jí)和上級(jí)監(jiān)察部門的監(jiān)督，信訪更重情理，其優(yōu)點(diǎn)是具有一定的自由裁量權(quán)，缺點(diǎn)恰恰也是自由裁量權(quán)。習(xí)近平總書記曾說：“要把權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，監(jiān)督程序可以盡量彌補(bǔ)信訪工作中的非公平人治，促使信訪工作人員積極解決群眾問題，推動(dòng)信訪案件得到快速有效解決。2018年上猶縣訪民陳裕咸，作為一個(gè)水稻技術(shù)員，曾在政府批準(zhǔn)之下成立了良種場(chǎng)。期間一批種子出現(xiàn)問題，導(dǎo)致農(nóng)戶減產(chǎn)，結(jié)果是公安局以生產(chǎn)、銷售偽劣種子罪將其刑事拘留，后以收取保證金的方式取保候?qū)彛鬀]有了下文。陳裕咸從此走上了進(jìn)京上訪之路。這件事本來可以用法治的方式解決，如果公安機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)當(dāng)年的處分失當(dāng)進(jìn)行賠償和調(diào)解，上猶縣信訪局積極地進(jìn)行調(diào)解疏導(dǎo)，便不會(huì)發(fā)生悲劇。由于信訪局領(lǐng)導(dǎo)與“截訪”專業(yè)戶進(jìn)行非法“聯(lián)合協(xié)作”，陳裕咸最終死于“黑保安”的暴力毆打，后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)多名領(lǐng)導(dǎo)涉案，可見對(duì)信訪部門監(jiān)督的必要性。監(jiān)察委作為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)信訪這一人治色彩的歷史遺留制度進(jìn)行監(jiān)督，勢(shì)必會(huì)給信訪困境帶來新的動(dòng)能。

(三)規(guī)范信訪分流系統(tǒng)

將群眾對(duì)某些官員的檢舉、控告直接分流，創(chuàng)新機(jī)制體制。接訪時(shí)進(jìn)行“對(duì)人、對(duì)事”的分流。群眾“對(duì)人”的揭發(fā)、檢舉等內(nèi)容，直接分流和轉(zhuǎn)送到監(jiān)察委受理，這樣便可以避免群眾向多部門進(jìn)行重復(fù)上訪的問題，降低重復(fù)受理，有效緩解信訪數(shù)量高位運(yùn)行難題，提高國(guó)家公權(quán)部門的處置效率。信訪機(jī)構(gòu)就像一個(gè)蓄水池，源源不斷的案件如“水流”涌入，在排水口有限的情況下，用全新的設(shè)備將“水”從蓄水池中抽出將會(huì)收到比較顯著的效果。高峰學(xué)者將信訪問題粗暴地分為“對(duì)人”“對(duì)事”兩類[7]，看似簡(jiǎn)單實(shí)則有效。如若監(jiān)察部門能將信訪案件中所有“對(duì)人”的問題作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的線索“抽走”，那么這將無疑是解決當(dāng)下信訪“洪峰”的一大創(chuàng)舉。在接訪環(huán)節(jié)增設(shè)內(nèi)部分流和轉(zhuǎn)送系統(tǒng)，加大信訪網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高效、便捷和精準(zhǔn)的分流體系?！皩?duì)人”的上訪問題恰恰是監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的線索來源。這樣便能更好地回應(yīng)群眾訴求，改善信訪部門過去責(zé)重權(quán)輕的問題。監(jiān)察委的設(shè)立主要是為了行使對(duì)公職人員的監(jiān)督權(quán)，當(dāng)介入信訪工作后便可在第一時(shí)間掌握更多的監(jiān)督舉報(bào)線索，帶來改革紅利。規(guī)范信訪分流系統(tǒng)可以在信訪與監(jiān)察委中可以形成1+1>2的效果。

(四)接訪與審查分離，完善信訪處理程序

各政府職能部門應(yīng)重視信訪這一聯(lián)系群眾的橋梁，完善信訪處理程序，切實(shí)解決群眾反映的問題，使信訪程序更加專業(yè)化、合法化。接訪人員與審查人員分離，受監(jiān)察委監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)。接訪工作交由法律專業(yè)人員受理與答復(fù)，在接訪時(shí)明確拒絕涉法、涉訴型信訪，并為訪民提供專業(yè)解答和書面不予受訪通知書，分別轉(zhuǎn)到信訪審查處理階段，規(guī)范處理時(shí)間，做到接訪必結(jié)訪。每一起信訪案件都要在合法的范圍內(nèi)進(jìn)行終結(jié)。最終形成一個(gè)健全的信訪機(jī)制，相對(duì)有效的信訪內(nèi)部監(jiān)督程序，相互協(xié)調(diào)，相互制約。流程如圖1所示：

圖1 接待流程示意圖

結(jié)語

古有“登聞鼓”，現(xiàn)有“信訪辦”，如何使信訪問題得到精準(zhǔn)有效的解決，是社會(huì)治理中的重要一環(huán)。李宏勃學(xué)者指出“在現(xiàn)代社會(huì)，解決糾紛的最重要和最權(quán)威的途徑是司法訴訟，然而由于訴訟本身也存在弊端以及社會(huì)糾紛的多樣性和主體需求的差異性，訴訟不可能也不應(yīng)該壟斷所有的糾紛解決。”[8]信訪可改不可廢，將信訪辦與監(jiān)察委重合的內(nèi)容進(jìn)行整合，建立信訪雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。將信訪中的干群舉報(bào)問題作為監(jiān)察部門調(diào)查案件的源頭，監(jiān)察部門對(duì)信訪機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)“精簡(jiǎn)化”辦公。