關于提高行政事業單位預算績效管理質量的探析

杜秋景

摘 要 “建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”是黨的十九大針對行政事業單位績效管理提出的新要求。行政事業單位預算績效管理關注預算績效管理全流程控制，對提高公共資金使用效率起著關鍵作用。目前，我國預算績效管理存在的問題有：預算績效管理意識薄弱，不夠重視;預算績效目標設置不明確;預算績效評價體系不科學，合理性不足，未實現標準統一的評價體系;績效跟蹤不及時，與日常履職結合得不緊密;績效激勵約束作用不強。本文針對這些存在的問題，提出合理的建議。

關鍵詞 行政事業單位 預算績效管理 預算績效評價

一、行政事業單位預算績效管理的概況

（一）行政事業單位預算績效管理概述

《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）中指出要做到“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”。這體現了預算管理的根本思想：為什么要花公共資金？花多少錢？花這些錢是否值得？

政府績效顧名思義就是政府通過投入人力、財力、物力所形成的產出。預算績效管理是績效以目標和結果為導向，對預算管理進行全過程控制。具體來說就是在預算編制環節，預算管理部門需要申報績效目標，明確需要投入多少公共資金，產生多少公共價值;在預算執行環節，需根據績效申報目標對財政資金使用過程進行跟蹤管理，及時糾偏;在預算完成后，需對照目標進行績效評價，并開展結果反饋和應用。

（二）構建預算績效體系的意義

構建全面的預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力的抓手，是深化財稅體制改革的手段，是建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。行政事業單位工作的目的是提升社會公共服務質量，其工作開展資金來源為財政撥款。首先，保證財政資金的使用效率，促進財政資金的合理流動;其次，通過事前的預算績效評估嚴控新增項目，強化預算自我約束;最后，通過事后的預算績效評價，壓減無效和低效支出等。這些對于優化財政支出結構、解決預算結構固化和效率不合理矛盾等具有重要意義。

二、預算績效管理體系的不足

（一）預算績效管理意識薄弱，不夠重視

行政事業單位實行預算以來，對于預算編制和實施很多單位很重視，但是對于預算績效管理并不重視，缺乏科學認知，認為只要錢按時間、按項目花出去就可以了，對于預算執行的結果并不看重。大部分部門績效管理都是財政布置的，各單位突擊填報，應付了事，對于預算績效結果沒有結合工作實際改進預算，考核也是流于形式。預算部門對于預算績效管理的認識不系統，對于資金跟蹤監督不及時，發現問題無法找到原因，及時糾錯，結果造成公共資源浪費。

（二）預算績效目標設置不明確

績效目標是工作起點、靈魂定位。財政支出效率原則對使用專項資金的項目設定計劃期內預計達到的業績目標、產出的效益和產生的效果，用以考量業績實際完成情況和專項資金使用效益。績效目標是財政支出效率的量化指標。政府是非營利單位，不同于企業對盈利的追求，政府預算績效目標具有長期、難以量、不明確等性質，所以政府預算目標更要進行充分論證。但是現實中有的部門目標沒有經過可行性研究就盲目上報，有的部門目標含糊不清，難以對其進行考核。

（三）預算績效評價體系不科學，標準不統一

績效評價是績效管理的核心內容。但是目前政府預算評價體系建設評價口徑多、建設不完善、指標設計碎片化、操作性不強，尚未建立統一的合理科學的績效指標體系。評價指標可分為定量指標和定性指標、財務指標和非財務指標，而政府預算評價體系定量指標少、定性指標多，缺乏統一的邏輯，不便于操作。

（四）績效跟蹤不及時，與日常履職結合得不緊密

行政事業單位績效管理在日常工作中常出現邊干邊管、干完再管等現象。不少地方側重于對職責履行結果進行績效考核，而忽視了績效管理的日常跟蹤，極容易形成“兩張皮”現象，為績效而績效。有的單位更是為了迎合績效考核而突擊準備材料、臨時補充工作，造成人力和物力資源浪費，也不符合績效管理的目的，不能及時糾偏糾錯，跟蹤不及時。

（五）預算績效管理，事后激勵政策約束性不強

預算績效的考核目的是充分發揮部門的積極性、主動性和創造性，提高預算資金的使用效益，推動建設符合現代化的考核機制體制。但是目前行政事業單位的預算績效管理流于形式，沒有將評價結果責任到人、公開透明、約束有力，預算管理體系尚未建立閉環運行。

三、預算績效管理體系的改進措施

（一）樹立全過程績效管理理念

樹立預算績效管理是一種流程管理的理念，而不是單一的結果。績效流程分為績效目標、績效跟蹤、績效評價、績效反饋整改等一系列流程。這個過程絕不是一個財務部門能夠實施的，也不是一個事后填報的工作，它必須將績效管理理念貫穿于全流程。預算單位應該通過廣泛的培訓學習與溝通，全面掌握績效管理全流程控制，加快建立“全員參與、全面覆蓋、全程跟蹤”的績效管理體系。

（二）預算目標經過分析論證，符合要求

預算績效目標要與單位的戰略目標一致，要想確定行政事業單位的預算目標，必須收集相關資料，進行調查和研究，系統分析內外部的宏觀環境、政府財政環境和部門的現狀制定目標。目標要符合要求：長期性原則，項目目標要著眼于未來，而不局限于目前的狀況;適應性原則，目標設定要符合國家宏觀環境、經濟環境和部門職責;可衡量性，目標設定要定量與定性相結合，以定量為主，定性為輔;可實現原則，目標設定要符合單位的實際情況，不能盲目上馬，好高騖遠。

（三）借鑒平衡計分卡，建立基本的績效評價模型

政府平衡計分卡是基于部門預算績效目標，從財務、部門外部、內部業務流程、學習和成長4個維度將目標細化成具體的、相互平衡的績效指標體系。以定量為主，定量定性相結合。

第一，財務層面。政府具有非營利性，政府的資金來源大部分來自財政補助款，合理編制預算，強化預算執行，合理開支。可用如下指標衡量：當年預算支出完成率、本年項目支出占總項目支出比（跨年）、項目支出比例。

第二，部門外部層面。國家行政部門承擔著推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重要職責。可用如下指標衡量：單位部門公共關系處理滿意度、社會責任完成比率、企業個人客戶服務滿意度。

第三，內部業務流程層面。為了使單位總體目標得以實現，行政事業單位應該建立業務的內部流程圖，指標主要包括實際平均服務周期占規定周期的比率、及時提供公共產品占總公共產品的比率等。

第四，學習和成長層面。員工對行政事業單位來說是最重要的無形資產，是一個單位可持續發展的重要因素。可用如下指標衡量：員工保持率、員工培訓率、員工滿意度等。

（四）預算績效跟蹤，與日常履職相結合

績效跟蹤是績效管理的關鍵環節，不能缺少。將預算績效監控系統與內控業務流程、財政一體化系統有機結合起來，與日常履職相銜接，建立預算評價的反饋機制，定期匯總信息，將實際值與目標值進行比較，設定偏離百分比，對于偏離設定百分比的，及時報警并自動反饋給主要領導，預算項目及時凍結，將預算跟蹤評價結果反饋給相關部門，及時查找預算，糾正偏差。

（五）建立獎懲機制和信息公開管理平臺

為確保預算結果的有效使用，必須建立科學的獎懲機制，確保預算有效運行。按“花錢必問效、無效必問責”的要求考核相關人員。在績效管理時對職責進行分解，有系統的管理方案。根據職責分解將預算責任細化到人，然后根據預算評價結果，對個人進行考評，既要有責任約束，還要有激勵機制，同時還要建立預算績效公開平臺，通過社會輿論倒逼績效管理體系進步，使行政公開透明，形成有獎有罰的閉環體系。

四、結語

在大力減稅降費經濟新常態發展背景下，在如何既切實為企業和個人減負，又緩解財政收支壓力的問題上，行政事業單位面臨著新的挑戰。預算是否有效使用，對公共事業持續穩定發展起著關鍵的作用。預算績效管理是切實解決這一問題的主要途徑。預算績效管理要確定準確的預算績效管理目標，完善績效評價體系，實時跟蹤預算績效完成情況，建立反饋、獎懲機制，構建公開透明的預算公開信息平臺。

（作者單位為南京市江北新區投資建設代辦服務中心）

參考文獻

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