提升政務服務水平 建設一流營商環境

吳國玖等

開發區建設是我國改革開放的成功實踐，也是推動我國工業化、城鎮化快速發展和經濟體制機制創新的重要平臺。習近平總書記多次強調：“要加強對各類開發區的統籌規劃，加快開發區轉型升級，促進開發區體制機制創新，進一步增強開發區功能優勢，把各類開發區建設成為新型工業化發展的引領區、高水平營商環境的示范區、機制體制突破性創新的先行區。”近年來，蘇南縣域開發區積極響應國家號召，不斷創新升級政務服務模式，積極探索園區新型管理體制，取得積極成效。本文基于蘇南縣域開發區審批機構改革樣本，試圖梳理開發區行政審批機構管理體制和服務機制改革的重點難點，分析行政審批局模式在政務服務升級方面的發展路徑。

蘇南縣域開發區行政審批機構改革實踐

昆山、宜興、吳中和句容作為蘇南縣域城市，四地開發區在審批服務模式創新方面既有各自特色，又有共性做法。其中，線上政務服務、線下幫代服務、并聯審批服務和“一站式”服務等探索實踐，在提高審批效率和服務水平方面是卓有成效的，值得肯定和推廣。

昆山樣本。昆山經濟技術開發區行政審批局在運行一年的基礎上，搶抓原便民服務中心“升級”機遇，配套建設多功能的相對集中行政許可服務大廳，順利承接國家級開發區全鏈審批賦權清單，實現了“一站式”“全鏈條”審批服務。同時，開發區審批局高效整合資源，成功對接江蘇政務服務網，創造了審批效率更高、速度更快、服務更優的行政審批昆山模式。近期，昆山開發區又通過實施標準化、規范化和重大項目幫辦制的“3+1”行動，依托審批局線上服務平臺和線下幫辦服務中心，實現了“一套材料、一次告知、一窗受理、信息互通、全程監管”的政務服務新模式，著實助力審批服務提質增效。

吳中樣本。2018年11月24日，吳中經濟技術開發區行政審批局成立，同時啟動多功能政務服務大廳。開發區審批局根據省市對國家級開發區全鏈審批賦權要求，服務大廳設置市場準入、項目建設、社會事務三類辦事服務區共計42個窗口，承辦28個部門的155項審批服務事項，所有事項線上線下均可辦理，保證了審批服務進一步扁平化、便利化。同時，大廳專設項目代辦受理窗口和多臺自助服務智能機，開啟“審批實現一枚章、全力整合一窗辦、不見面審批自助辦”的行政審批吳中模式。

宜興樣本。宜興經濟技術開發區行政審批局成立兩年來，各項業務運行漸趨成熟。審批服務大廳主要承擔涉及宜興開發區內市場準入、建設投資和民生服務等領域的行政許可，所涉事項均已對接江蘇政務服務網，實現線上審批綜合服務。同時，為方便群眾，服務大廳還設置了幫辦代辦服務中心，不熟悉網絡的群眾同樣可以高效辦理業務。結合園區實際，開發區審批局增設了公用事業管理服務中心，主要承擔區域內市容、市政等綜合管理工作，負責園區綠化管護、環衛、廣告等市政服務，打通了政務服務“最后一公里”。

句容樣本。句容經濟開發區肩負著晉級國家級開發區的使命。為響應“放管服”改革精神，確保“區內事區內辦”，2018年初成立了經濟發展局，內設行政審批科，全面整合句容市政府下放的發改、規劃、住建、城管等領域共計26項許可權限，設收發件、發改、規劃、幫代辦綜合服務共4個窗口，同時負責政府性小型工程招投標業務，辦公區與句容市行政審批局集中一棟樓，實現項目審批“進一棟樓、辦所有事”的一站式服務。為落實上級對園區“2440”改革要求，開發區出臺審批幫代辦制和項目服務全生命周期制，將項目推進和幫辦代辦過程中各環節的會辦、交辦對接梳理清晰;打造“361 Service”服務品牌，樹立上門服務、全程服務和保姆式服務宗旨。線上服務對接江蘇政務服務網，企業投資項目備案、企業投資項目核準、政府投資項目審批和固定資產投資項目節能審查等可辦理線上審批業務，幫代辦綜合窗口則為其他事項提供精準的幫代辦服務。

蘇南縣域開發區行政審批機構改革成效

昆山開發區、宜興開發區和吳中開發區作為國家級開發區，句容開發區作為省級開發區，在審批機制體制領域的創新性做法，既貫徹落實了中央“放管服”精神，也是踐行江蘇省“3550”改革的生動實踐，實現了從觀念創新到運營創新再到管理創新的華麗轉身。

實現了服務觀念轉變——從“行政審批”到“綜合服務”。昆山、吳中和宜興三地開發區行政審批局與句容開發區行政審批科是行政審批制度改革深化的成果，基本實現了由“提高規范權力運行效率，改善自我約束和監管效能”到“細化和豐富政務服務模式，提升政務服務品質”的能級轉變。四地開發區全面轉變思想觀念，不斷深化改革，主動回應和滿足更高的公共服務訴求，是行政審批制度改革成功的關鍵，起引領作用的是工作理念的轉變和思想站位的提升。四地開發區審批部門統籌區內審批制度改革和行政審批服務，負責全區審批事項一站式受理、集中式審批，構建集“審批、監管、服務、代理”為一體的綜合服務框架。

實現了服務模式升級——從“分散式審批”到“一站式服務”。四地開發區結合自身實際，全面梳理審批要件，整合審批站點，形成一體化服務模式，專設一站式服務大廳，組建審批部門，有效破除原有分散化審批服務導致的企業多跑路、跑錯路、跑冤路等現象。專設行政審批部門具有諸多優勢：審批局是依法設立的政府職能部門，可實現相關部門的對等協調，打破部門封閉的狀態;通過組織創新吸引企業落地投資，營造良好的政社互動環境。昆山、吳中和宜興開發區根據工作需要，通過政府購買服務方式公開招錄專業技術人員，實現了人員、專業、崗位之間的相互匹配。同時，每個項目的報批報建內部指定專人統籌協調，職能部門再指定專職審查員，負責政策解讀、內部審查，確保審批服務高效順暢。另外，四地開發區均專設投資項目幫辦代辦崗位，提升了對重大項目審批難點、堵點的幫辦、協調服務，大大縮短了項目審批周期。

實現了管理模式創新——從“網上審批”到“不見面審批”。2017年6月，江蘇省印發《關于全省推行不見面審批 （服務）改革實施方案》，為“不見面審批”作為一項普遍的制度安排提供了法律基礎。 昆山、吳中和宜興三地開發區的“不見面審批”服務主要體現在四個方面：一是采取模擬審批、代辦審批、多圖聯審、區域評估、網上審圖、聯合驗收等創新舉措，優化審批流程，提升政務服務效率;二是開展“多規合一”，推進社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、生態環境保護規劃等多規融合;三是推行“多圖聯審”，組建建設工程施工圖聯合審查中心，建立施工圖聯合審查機制，整合圖審、消防、抗震、防雷等審查事項統一到一個部門受理、審查、出件，做到統一收件，分工審查，統一反饋。依托江蘇省政務服務網，按照“線上受理、內部審批、全程公開、網端推送、快遞送達”的方式開展審批服務，三地開發區各個環節基本實現了“網上報、集中收、后臺審、區域評、幫代辦、不見面”。

蘇南縣域開發區行政審批機構改革的啟示

無論是昆山、吳中、宜興國家級開發區，還是對標找差的句容省級開發區，在新發展理念和“放管服”改革精神的指引下，都不斷強化自我革新，凝心聚力推進審批管理和服務體系創新，在轉變政府職能、豐富服務舉措、優化政商環境、營造國際一流營商環境等方面提供了有益啟示。

以轉變政府職能為目標，著力提升審批服務質量。政府的核心職能是為社會提供有效的公共服務。改革開放以來，政府不斷加大簡政放權力度和速度，使得市場機制不斷完善，社會生產效率的提升史無前例。由此形成的局面是，政府由“提供經濟性公共服務”向“提供社會性公共服務”做了歷史性轉型。四地開發區行政審批改革正是審批服務能力現代化的直接體現。借助“互聯網+”模式，園區主動推進政務服務“一張網”建設，持續提升不見面審批服務效率和效能。依托本地統一的政務服務網站和綜合監管平臺，加速推進全面實現區內政務服務事項“一網通辦”。

以優化營商環境為核心，全面提升公共服務水平。公共服務滿意度一般會受到個人偏好、企業性質和環境預期等因素的影響，但關鍵還是取決于公共服務能力。開發區成立行政審批部門，有利于提升審批服務對企業的反應速度，逐步吸引優質項目來區投資，最終有利于園區經濟發展，提升資源配置效率，提升公共服務供給水平，從而形成良性循環。同時，也要注重審批服務過程中各利益相關者的意見反饋，豐富政企、政社互動機制。借助政務服務網，全面實現企業申報材料網絡共享，提升企業和群眾的體驗感和獲得感。

以豐富服務舉措為要領，營造國際一流營商環境。《世界銀行2018年全球營商環境報告》評估我國營商環境位居全球第78位，這與我國經濟地位明顯不匹配。為營造國際一流的營商環境，昆山開發區在助力建設施工許可審批提速而推行的各項創新舉措值得借鑒。如“告知承諾制”，對不涉及公共安全、生產安全和公共利益等事項，在申請人提交申請主審材料要件齊全，內容明確，且承諾材料真實、合法時，對非主審要件實行“容缺后補”機制。如“不再審批制”，在相關領域探索創新以政策性條件引導、企業信用承諾、監管有效約束為核心的監督模式，對使用自有土地擴大建設規模的“零用地”技術改造等國家鼓勵類企業投資項目試行“不再審批”。此類制度的推行，極大地提高了審批效率。

推進縣域開發區行政審批機構改革的若干建議

行政審批制度改革已走過18個年頭，現行的審批機構改革仍屬于試點階段。從實踐情況來看，昆山等地開發區的試點結果是符合改革預期的。同時也應看到，我國審批制度體系與發達國家還存在差距。在改革過程中，要繼續堅持“規范審批清單、精簡審批流程、共享審批信息、公開監管過程”四條主線，以提升群眾的獲得感和滿意度為改革目標，努力構建國際一流營商環境。

建立更加規范的行政審批清單。成功的審批機構改革，首先應該是賦權審批清單的清晰化和規范化。一方面，審批機構改革要積極推進行政審批事項分類改革，承接一批，規范一批，簡化一批，公開一批，為實現規范高效審批做好準備工作。另一方面，園區政府行使審批權限，以相關法規為基準，先易后難，循序漸進，及時劃轉、承接和公開審批事項。從改革事項劃轉上統一認識，從改革的實效性出發，相對集中審批事項和部門進駐相結合，實現政務服務事項清單標準化，辦事指南標準化，審查細則標準化，考核指標標準化，讓企業和群眾享受更加規范、透明、高效的政務服務。

加大行政審批流程的簡化力度。持續精簡審批流程是優化審批機構職能的核心。園區政府應因地制宜，不斷細化優化審批流程和服務流程，才能構建起高效、實效的審批運行機制。審批權限相對集中后，審批主體發生改變，相應的審批模式、服務機制、審批時限等都要隨之變化，對單辦事項、復雜事項、關聯事項重新梳理流程，構建更加符合實際的審批運行機制。同時，為保障再造審批流程和服務流程得以實效執行，園區政府應注重專業化人才隊伍的引進和培養，提高審批專業化程度，提升服務精準化水平，顯著降低部門之間的對接協調成本。

提升審批信息動態化共享化水平。準確高效的信息對接是審批機構高效運轉的保障。審批機構改革要注重搭建動態運作、公開監察、共享平臺等多功能系統，打通部門專網，便捷部門對接，消除服務死角，實現審批機構信息動態、資源共享。各地開發區應充分利用已有互聯網平臺，推動多方資源整合，避免資源浪費和信息孤島。加強信息資源跨部門、跨層級順暢流通，協同共享，進一步簡化群眾辦事流程，讓信息公開化、動態化機制最大限度地為企業和群眾釋放紅利。

全面建立審批監管全覆蓋體系。審批監管有效落實是審批職能得以發揮的顯著動力。有條件的開發區應探索建立全域電子監管系統，一方面針對審批流程中的異常環節及時監察，公平監督，促成部門內部建立客觀公正的績效考核機制;另一方面，將辦結結果推送至監管部門，對辦結成果進行比對分析，構建“外部監督、內部評估、綜合考評”機制，確保政務服務流程全網覆蓋，不斷增強審管互動力度，大力推進行政審批信息全過程公開，主動接受社會和媒體監督。

（課題組成員：吳國玖、于珺建，江蘇省人民政府研究室;許一、劉棟，江蘇省句容經濟開發區;彭雷，中共江蘇省委研究室）

責任編輯：戴群英