發(fā)揮綜合考核效應(yīng)需處理好五對關(guān)系

李佳婧

科學(xué)合理的績效考核是明晰發(fā)展目標(biāo)、提升行政效率、實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)、推動(dòng)地方發(fā)展的有效途徑。江蘇從2018年開始在全省范圍內(nèi)首推綜合考核，這是由省委統(tǒng)籌、考核牽頭部門具體落實(shí)，圍繞“六個(gè)高質(zhì)量”監(jiān)測指標(biāo)體系對全省設(shè)區(qū)市、縣（市區(qū)）進(jìn)行全面評價(jià)的考核新方式。其主要目標(biāo)是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為和切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。從目前的實(shí)踐看，綜合考核為省委全面了解各地發(fā)展情況提供了參照，為地方錨定各個(gè)方面在全省的發(fā)展位次提供了坐標(biāo)，凝聚起了全省上下高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大共識。但是，任何考核體系都是在實(shí)踐中不斷調(diào)整和完善的產(chǎn)物。當(dāng)前，要在更大程度上發(fā)揮綜合考核的“指揮棒”效應(yīng)，需要重點(diǎn)處理好五對關(guān)系。

處理好高質(zhì)量與高分?jǐn)?shù)之間的關(guān)系

黨的十九大作出了我國經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的重大論斷，并指出高質(zhì)量發(fā)展是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展。為全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，江蘇省委第十三屆三次全會(huì)提出了高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，并對推進(jìn)六個(gè)方面的高質(zhì)量發(fā)展做了全面部署。發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的調(diào)整需要有與之相適應(yīng)的考核評價(jià)體系作為支撐。正是在這樣的背景下，綜合考核應(yīng)運(yùn)而生。

綜合考核內(nèi)容包括推進(jìn)或服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展成效、加強(qiáng)黨的建設(shè)高質(zhì)量成效和滿意度評價(jià)，綜合考核得分由這三部分計(jì)算得出。高質(zhì)量發(fā)展部分包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量、改革開放高質(zhì)量、城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量和人民生活高質(zhì)量五大部分25個(gè)考核指標(biāo);黨的建設(shè)高質(zhì)量由政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)和反腐敗斗爭、發(fā)展社會(huì)主義民主政治和市委常委會(huì)抓黨建工作七大板塊內(nèi)容構(gòu)成;滿意度主要包括社會(huì)公眾、考核組和在職省領(lǐng)導(dǎo)評價(jià)。

將高質(zhì)量發(fā)展的理念具體化成為一套可操作的科學(xué)合理的指標(biāo)體系，是綜合考核的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。從綜合考核的實(shí)踐來看，一方面通過指標(biāo)設(shè)置體現(xiàn)高質(zhì)量要求。比總量多少、盤子大小是傳統(tǒng)發(fā)展模式的固有思維，這種評價(jià)模式忽視了不同地區(qū)之間因資源稟賦、功能定位不同而存在的發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)現(xiàn)狀，在考核中容易出現(xiàn)“優(yōu)者常優(yōu)、差者常差”的情況。為了體現(xiàn)各地在推動(dòng)發(fā)展過程中的主觀能動(dòng)性，綜合考核更加強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性目標(biāo)而淡化總量目標(biāo)，從而增加不同地區(qū)發(fā)展水平的可比性，比如一般公共預(yù)算收入占DGP比重、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重等，都屬于結(jié)構(gòu)性指標(biāo)范疇。 另一方面，通過計(jì)算方法體現(xiàn)高質(zhì)量目標(biāo)。以水平指數(shù)體現(xiàn)各指標(biāo)的當(dāng)年實(shí)際完成情況，以發(fā)展指數(shù)體現(xiàn)比上年的增減情況，綜合指數(shù)的計(jì)算通過水平指數(shù)和發(fā)展指數(shù)加權(quán)計(jì)算得出。這種計(jì)算方法既兼顧了總量水平，也考慮了發(fā)展速度。

從2018年的考核實(shí)踐來看，考核分?jǐn)?shù)和位次基本上能體現(xiàn)出各地高質(zhì)量發(fā)展水平。但是，讓考核評價(jià)中的高分?jǐn)?shù)、好位次更加聚焦高質(zhì)量發(fā)展的要求，下一步可以從信度和效度兩個(gè)方面重點(diǎn)提高。信度即數(shù)據(jù)的可靠程度，綜合考核要明確指標(biāo)內(nèi)涵和口徑范圍，確保數(shù)據(jù)來源可靠、計(jì)算方法準(zhǔn)確，保證數(shù)據(jù)公平公正。效度指測量工具或手段能夠準(zhǔn)確測出所需測量的事物的程度，要確保指標(biāo)能體現(xiàn)高質(zhì)量內(nèi)涵，使指標(biāo)體系盡可能完整地涵蓋關(guān)于高質(zhì)量的所有內(nèi)容，此外還要測評指標(biāo)與指標(biāo)之間的一致性，避免出現(xiàn)指標(biāo)之間的“此消彼長”和“相互鉗制”。

處理好全面與重點(diǎn)之間的關(guān)系

從綜合考核的功能來看，既要體現(xiàn)各地對中央、省委重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)任務(wù)的推進(jìn)情況，也要涵蓋六個(gè)高質(zhì)量的方方面面，既要全面評價(jià)也要突出重點(diǎn)，這對指標(biāo)體系的科學(xué)性提出較高要求。

從第一年的考核實(shí)踐來看，基層普遍反映考核事項(xiàng)仍然比較泛化，聚焦不夠。一是指標(biāo)體系稍顯龐雜。目前的考核指標(biāo)體系雖然在逐漸簡化，但對縣（市區(qū)）而言，除了要承接省級考核指標(biāo)，還要完成設(shè)區(qū)市的分解任務(wù)，因此，基層面臨的考核任務(wù)仍然艱巨。二是部分重點(diǎn)工作未納入考核。從目前的指標(biāo)體系來看，對常規(guī)性工作的考核偏多，對重點(diǎn)工作的體現(xiàn)有限，這些問題在一定程度上削弱了綜合考核對重點(diǎn)任務(wù)的推動(dòng)作用。三是存在“搭車”考核現(xiàn)象。出于推動(dòng)工作考慮，個(gè)別部門有將條線工作納入綜合考核的動(dòng)力。如果沒有嚴(yán)格把關(guān)，會(huì)導(dǎo)致考核部門、考核指標(biāo)越來越多，既模糊了重點(diǎn)，也不可避免地加重基層負(fù)擔(dān)。

綜合考核的初衷在于盯住重點(diǎn)工作，刪減無謂考核，通過考大事、考實(shí)事、考硬事引導(dǎo)各級各部門精準(zhǔn)定向、重點(diǎn)發(fā)力。因此，要注意處理好“全面”與“重點(diǎn)”之間的關(guān)系。在考核范圍選擇上，應(yīng)重點(diǎn)把黨中央、國務(wù)院和江蘇省委、省政府的最新決策部署納入對各地部門的考核中，將一些與新要求不相適應(yīng)、與中心工作關(guān)聯(lián)不大的考核內(nèi)容調(diào)整出去，對一些重復(fù)性的指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)精簡，從而匯聚上下合力，推動(dòng)綜合考核由“考全面”向“考重點(diǎn)”轉(zhuǎn)變。在考核指標(biāo)設(shè)置上，盡可能選取結(jié)構(gòu)、比重、強(qiáng)度和人均等概念清晰，代表性強(qiáng)，涵蓋面廣，便于提取數(shù)據(jù)的關(guān)鍵性指標(biāo)。在考核指標(biāo)的穩(wěn)定性上，每年度指標(biāo)體系、綜合指數(shù)計(jì)算方法、統(tǒng)計(jì)口徑等可以進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和完善，但總體上應(yīng)該保持一定的延續(xù)性。

處理好共性與個(gè)性之間的關(guān)系

江蘇區(qū)域之間發(fā)展差異較大，擁有的資源稟賦、環(huán)境容量各不相同，省委、省政府對各地主體功能定位也不盡相同，對各地推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的要求既有相同之處，也有不同之處。在綜合考核指標(biāo)體系中，通過設(shè)置共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)的方式體現(xiàn)差異化要求，如南京的城市首位度提升，無錫傳感網(wǎng)創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，徐州國際陸港建設(shè)等。

就共性指標(biāo)來看，仍然存在部分指標(biāo)可比性不強(qiáng)的問題，無法客觀公正體現(xiàn)各地的自身定位和發(fā)展優(yōu)勢。從蘇南、蘇北的差異來看，雖然近年來江蘇統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展卓有成效，但總體來看蘇南與蘇北仍然處于不同的發(fā)展階段，用相同的指標(biāo)體系衡量綜合發(fā)展情況難免會(huì)有偏差。具體表現(xiàn)在以下方面：在一些指標(biāo)上蘇北短板比較明顯，追趕超越難度大;個(gè)別指標(biāo)不能體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求，例如“制造業(yè)投資占固定資產(chǎn)投資比重”，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)服務(wù)業(yè)比重逐步提高，制造業(yè)占比相對收縮，反而難以在這個(gè)指標(biāo)上獲得好的位次。從城區(qū)與縣（市區(qū)）區(qū)的差異來看，目前指標(biāo)體系對設(shè)區(qū)市以下考核分兩類設(shè)置，但對類別內(nèi)部考核對象的發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)特色和目標(biāo)重點(diǎn)考慮不夠，因此不能精準(zhǔn)指向地方的發(fā)力點(diǎn)。比如有的城區(qū)既要承擔(dān)中心城市建設(shè)管理任務(wù)，又要考慮產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，還要推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，與一般意義上的主城區(qū)差異較大，很難在目前的考核評價(jià)中實(shí)現(xiàn)進(jìn)位。

各地區(qū)板塊能級、發(fā)展階段存在一定差距，用“一把尺子量到底”的辦法難以有效識別年度發(fā)展成效，如果全部制定個(gè)性化指標(biāo)，又帶來了板塊間難以橫向比較的問題。一方面，可以依據(jù)不同發(fā)展階段和不同發(fā)展定位對考核指標(biāo)進(jìn)行差異化設(shè)置，按照“跳一跳、夠得著”的原則，對各地下達(dá)不同的目標(biāo)任務(wù)，通過鼓勁加壓引導(dǎo)激勵(lì)各地樹立標(biāo)桿、增強(qiáng)信心、補(bǔ)齊短板。對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、城市密度大、區(qū)域承載負(fù)荷重的地區(qū)，強(qiáng)化城市精細(xì)化管理等方面的考核;對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、區(qū)域發(fā)展任務(wù)重、資源承載力強(qiáng)的地區(qū)，加大對有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的考核。另一方面，要明確個(gè)性指標(biāo)的制定規(guī)則，以省市黨代會(huì)、政府工作報(bào)告和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，由設(shè)區(qū)市自主選擇制定內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，省級層面組織專家評估后確定，既能落實(shí)江蘇省委、省政府高質(zhì)量發(fā)展要求，又能體現(xiàn)地方工作特色，同時(shí)也符合地方實(shí)際。

處理好定量測評與定性評價(jià)之間的關(guān)系

定量測評有簡單明了、較易實(shí)施和獨(dú)立性較高的特點(diǎn)，考核結(jié)果可以在個(gè)人和組織之間進(jìn)行比較，不足之處是無法考慮到個(gè)案的特殊情況和主體行動(dòng)過程;定性評價(jià)是指對無法直接通過數(shù)據(jù)計(jì)算分析的內(nèi)容給出評估，特點(diǎn)是可評價(jià)范圍比較廣，但穩(wěn)定性較差，人為因素影響大。江蘇綜合考核同時(shí)使用了定量測評和定性評價(jià)兩種方法，在高質(zhì)量發(fā)展成效板塊主要采用定量數(shù)據(jù)，在黨的建設(shè)高質(zhì)量板塊的部分指標(biāo)運(yùn)用“格次賦分”，如“堅(jiān)定政治信仰，強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)”“推進(jìn)黨建重點(diǎn)創(chuàng)新項(xiàng)目”等指標(biāo)，再將等級轉(zhuǎn)換為可計(jì)算、可比較的具體分?jǐn)?shù)。原則上，綜合考核優(yōu)先選擇量化方式，對不能量化的考核指標(biāo)，也要提出盡可能明確的實(shí)績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行計(jì)分級差標(biāo)準(zhǔn)化。

值得注意的是，無論是定性打分還是定量評價(jià)，只有測量公平，才能夠有效激勵(lì)。要處理好定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的關(guān)系，根據(jù)實(shí)際情況確定二者的合理比例，既不能“唯定量指標(biāo)論”，也不能讓“軟指標(biāo)”過多。為了讓定性測量更有公信力，可以采用現(xiàn)場核查、實(shí)地暗訪、隨機(jī)抽查等方法進(jìn)行評價(jià)，防止考核工作出現(xiàn)“打人情分”;牽頭單位要嚴(yán)肅考核紀(jì)律，堅(jiān)持公平公正，獨(dú)立客觀、實(shí)事求是地對考核對象進(jìn)行評價(jià)，堅(jiān)持按規(guī)定、按程序、按原則辦事，把工作做實(shí)、做深、做細(xì)。為了讓定量測評更準(zhǔn)確，要明確指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑，在考核方案的基礎(chǔ)上對基層難以把握的指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步說明;注重借助第三方機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)，避免各地區(qū)自報(bào)數(shù)據(jù)，對要素?cái)?shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘和對比印證;對一些難以量化的指標(biāo)不要刻意量化，可以通過明確扣分情形和扣分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)。

處理好考核過程與考核結(jié)果之間的關(guān)系

綜合考核是手段，引導(dǎo)各地按照高質(zhì)量要求推進(jìn)各項(xiàng)工作才是最終指向。因此，考核不在于數(shù)字、名次，而在于通過結(jié)果反饋強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板、促提升，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。在第一年的考核實(shí)踐中，年終考核主要依靠主管部門提供的數(shù)據(jù)以及被考核單位提供的臺(tái)賬資料，考核部門對日常情況的收集和督查力度還不夠，基層年底考核任務(wù)較重。為了強(qiáng)化過程管理和結(jié)果控制，2019年出臺(tái)的《考核實(shí)施辦法》更加強(qiáng)調(diào)平時(shí)考核與年終考核相結(jié)合，通過開展季度監(jiān)測和半年評估，明確時(shí)序進(jìn)度，對未達(dá)時(shí)序進(jìn)度要求或監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)的問題，考核牽頭和責(zé)任部門或及時(shí)提醒，動(dòng)態(tài)跟蹤整改落實(shí)情況。

處理好考核過程與考核結(jié)果之間的關(guān)系，要從以下三方面發(fā)力：一是加強(qiáng)信息公開發(fā)布，及時(shí)回應(yīng)被考核單位關(guān)切。年初及時(shí)下發(fā)省考核方案，方便各地區(qū)根據(jù)省級方案進(jìn)行細(xì)化分解，及早開始全年工作的安排布置。年底及時(shí)向各縣市區(qū)反饋全部指標(biāo)的得分和排名，以便各地及早查漏補(bǔ)缺、發(fā)力加力、全力趕超。二是加強(qiáng)考核牽頭部門、責(zé)任部門和設(shè)區(qū)市、縣（市區(qū)）之間的溝通，保證信息收集、反饋快速高效。牽頭部門每季度對被考核單位進(jìn)行指標(biāo)監(jiān)測，對發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題早提醒、早處理，從而確保各項(xiàng)工作都能按時(shí)完成目標(biāo)任務(wù)。考核責(zé)任部門統(tǒng)計(jì)、計(jì)算的各項(xiàng)數(shù)據(jù)要及時(shí)反饋到被考核單位，經(jīng)認(rèn)定后作為最終的考核依據(jù)。三是創(chuàng)新考核方法，用好綜合考核信息化平臺(tái)。2019年1月上線的江蘇綜合考核信息系統(tǒng)包括了基礎(chǔ)信息、指標(biāo)管理、設(shè)區(qū)市考核管理、省級機(jī)關(guān)單位考核管理、等次評定、系統(tǒng)設(shè)置等6個(gè)模塊及47個(gè)子功能，要逐步完善平臺(tái)的數(shù)據(jù)分析處理、監(jiān)測預(yù)警管理，通過信息化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對考核的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，直觀比較各地、各單位落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)績走勢和實(shí)際成效，實(shí)現(xiàn)對考核過程和考核結(jié)果的全程控制。

（作者單位：群眾雜志社）

責(zé)任編輯：彭安玉