地方政府融資平臺的風險及防控分析

曹海燕

摘 要 融資作為當今地方政府能夠開展各種項目的重要前提，是解決地方政府財政困難、緩解借貸壓力、加快城市建設的有效方式。地方政府融資平臺是我國地方政府融資的主體，是我國政治、經濟體制一系列改革下的產物，為我國地方經濟的不斷發展、城鎮化進程的不斷推進提供了強有力的經濟支持。本文分析了地方政府融資平臺存在的問題及面臨的諸多風險，并有針對性地提出了一系列風險防控措施，希望能起到拋磚引玉的作用。

關鍵詞 地方政府融資平臺 風險 負債 債務風險預警

一、引言

隨著中國特色社會主義進入了新時代，我國各地都迎來了發展的新機遇，地方政府在推進地方經濟發展的過程中對于資金的需求也進一步提高，各地政府均建立了融資平臺承擔為政府所投資項目的融資工作。與此同時，地方政府融資平臺所產生的風險也在進一步提高。關注并分析地方政府融資平臺背后存在的問題，從解決問題的角度出發研究提高風險防控能力的措施是一個有效手段。

二、地方政府融資平臺面臨的風險

（一）地方財政風險

地方政府融資平臺所投資的多數都是公益性質較強而收益較低的項目，在通過信貸、債券等手段進行融資的過程中，地方政府融資平臺通常都需要一定的增信措施，如項目回購、土地資產抵押、第三方擔保等。這些增信措施與地方政府的財政收支能力密切相關，因此便形成了地方政府財政的隱形擔保，隨之而來的還有連帶的償債風險。隨著地方政府融資平臺的數量以及融資規模的不斷增多，這些融資平臺所帶來的巨額債務的還款責任最終還是落回了各級地方政府身上。近些年來，我國部分省份的地方政府融資平臺的負債水平居高不下，地方政府過度負債的現象嚴重，過度融資所帶來的財政風險未得到有效的控制。雖然自2016年以來，國家已頒布了一系列融資政策并加強了監管，但調查顯示，地方政府舉債規模仍在持續增長，融資平臺風險性依舊較高。

（二）銀行等金融機構信貸風險

銀行借款是地方政府融資平臺的主要融資方式，資金來源過度集中于銀行，容易產生信貸風險。一方面，由于地方政府融資平臺的項目多為城市的基礎設施建設，不僅建設周期長，并且商業化程度低，投資收益率低甚至沒有收益。這些長期借款使得資金的回籠周期也較長，增加了銀行資產的流動性風險，最終導致信貸風險的不斷擴大。另一方面，地方政府融資平臺在向銀行等金融機構申請借款時，比起其他借貸方，往往都會享受特殊的待遇。銀行與當地政府的長期合作使得銀行會逐步放寬貸款限制，無論是在貸前的調查工作、貸時的審查工作還是貸后的管理工作，銀行都會盡可能地放低要求。由于地方政府融資平臺向銀行進行借貸或者通過金融機構進行間接借款的門檻較低，使得這些金融機構能夠獲取的信息不足，不僅使得追查貸款使用情況變得更為困難，而且有時由于過于疏忽還會釀成較為嚴重的信貸風險。

（三）宏觀調控風險

地方財政負債水平居高不下，銀行等金融機構的信貸風險不斷提高，也會帶來一系列宏觀調控風險。首先，從宏觀政策這一角度去看，地方政府融資平臺借貸規模逐漸加大，多個平臺負債累累，直接制約著宏觀貨幣政策的調整方向以及調整力度。其次，政府與市場之間的關系會被地方政府過高的舉債狀況所扭曲。再次，地方財政風險以及銀行的信貸風險與宏觀經濟之間有著相互的影響關系。一方面，地方財政風險以及銀行的信貸風險會增加宏觀經濟的波動風險，也對未來進一步實施反周期宏觀經濟政策增加了許多難度。另一方面，宏觀經濟走勢也會反過來影響地方財政風險以及銀行的信貸風險，若宏觀經濟走勢發生較為重大的變化，比如房地產價格的回落，可能會更多地暴露出地方財政風險以及銀行所面臨的信貸風險。

三、地方政府融資平臺風險的成因

（一）政企關系不清晰

地方政府融資平臺的特殊性使其處于政企關系模糊的狀況，也因此催生出了許多管理方面的問題，導致地方政府融資平臺公司的效益低，風險高。融資平臺公司雖然有著自身的組織架構，但實質上還是歸屬于政府管理，其職能部門的負責人多數由政府直接任命或者兼任。因此，在實際運作中，融資平臺公司的自主權有限，受到政治因素的影響較多，企業效益以及效率都難以最大化。同時，在人力資源方面，雖然國家出臺了一系列法律法規對政企關系進行了規范，但是目前許多融資平臺公司的專業化人才還是較為缺乏，對于融資平臺公司的轉型十分不利。

（二）融資方式單一

由于借貸資金穩定、手續方便、成本較低，銀行借款是目前地方政府融資平臺的主要融資方式。據調查統計，近年來銀行借款約占據了地方政府項目融資的80%。隨著近幾年來信托、融資租賃等新形式的出現，銀行借款占總融資額的比例有所下降，但還是目前最為主流的融資方式。銀行借款充足的流動性以及市場的軟約束使得地方政府的債務規模不斷擴大，是當前地方財政負債累累的主要元兇。融資方式單一將會導致融資平臺的融資規模受到宏觀調控政策的影響較大，資金來源的穩定性會受到影響;同時，中長期借款比例過高將會導致銀行借款結構不平衡，加劇銀行的信貸風險以及流動性風險。

（三）信息披露不充分

雖然目前銀行借款還是地方政府融資平臺的主要資金來源，但對于地方政府來說，銀行以及其他金融機構均為弱勢方。銀行能從地方政府那里獲得的財政信息十分有限，并且地方政府也通常不向銀行提供其具體的財政收支情況、其融資平臺的借款總額以及負債情況等，即使地方政府提供了相關數據，數據的準確性以及真實性也有待考量。因此，在這種信息披露不充分的情況下，銀行無法準確把握地方政府的財政狀況以及負債情況，無法有效地規避風險，將會導致風險失控的情況出現。

（四）風險防控能力不足

地方政府融資平臺在其運營過程中，由于其自身的風險防控能力不足，可能導致融資平臺債臺高筑情況的出現。由于地方政府融資平臺所投資的項目一般都為中長期項目，借款期限長，收益也低，一些地方政府融資平臺的管理者為了追求績效，會同時投資多個項目，若企業沒有充分的風險防控意識與方法，則會導致過度舉債、盲目舉債情況的出現，不僅導致了資金的嚴重浪費，還加重了融資平臺公司的利息負擔，從而導致風險的產生。

四、地方政府融資平臺風險的防控措施

（一）完善融資平臺的運營管理機制

地方政府融資平臺由地方政府牽頭建設，不可避免地會具備一定的行政色彩。而融資平臺公司作為一個獨立的法人機構，應當建立獨立、完整的企業組織框架，設立董事會以及監事會等部門，完善運營管理機制。同時，還要根據崗位需要合理配置人員，確定管理以及運營相關責任制，提高融資平臺的融資效率、資金使用率，降低融資平臺的負債風險。最后，在人才招聘方面，融資平臺公司要引入先進的人力資源管理制度與方法，可選用市場化的選用人制度，面向國內外市場招收人才。

（二）拓寬融資渠道

除了從銀行獲取借款，地方政府融資平臺應該積極探索更多的直接融資方式，比如發行企業債，出售股權等。地方政府應當積極鼓勵融資平臺公司在國內外發行企業債券，通過市場化運作的方式為政府融資。符合條件的地方政府融資平臺應積極進行股份制改造，讓其他經濟主體也能參與到地方政府融資平臺中來，實現共同發展。同時還要引進新型的融資模式，拓寬地方政府融資平臺融資渠道，比如對建設規模大、周期長、收益比較高的項目可以采用BOT等方式進行融資。拓寬融資渠道，不僅有利于降低地方政府融資平臺的融資成本，也能降低企業的財政杠桿率，降低融資風險。

（三）健全會計信息披露制度

地方政府融資平臺公司的債務隱形，導致其背負的風險以及造成的危害無法判斷，制定一套能夠落實并推廣開來的會計信息披露制度十分必要。一方面，由于各個融資平臺公司歸屬于不同的政府部門，使得管理工作混亂，因此可以設立一個專門的融資管理機構進行管理，各個融資平臺公司定期向融資管理機構報告財務情況，融資管理機構再向財政部門報告，同時審計部門還需要進行檢查。另一方面，還可以建立地方政府融資平臺的信用評級機制，通過對地方政府以及融資平臺公司的信用分別進行評價，使得其隱形的財政狀況以及負債情況能夠得到充分的披露。

（四）建立債務風險預警機制

地方政府融資平臺應當建立起完善的債務風險預警機制。雖然平臺可能在早期已經對到期債務規模進行了分析與控制，然而大環境和企業經營狀況等都是動態變化的，因此仍有必要做好風險的預警工作。一個完善的風險預警機制要包含對融資平臺公司風險的評價、監控以及預測功能。首先，需要根據不同權重的風險指標對融資平臺的總體風險進行初步的評價。其次，結合衡量風險的一系列判別指標，通過計算機建立模型對債務風險值進行監控，從不同角度進行靜態和動態的分析。最后，根據融資平臺的風險評價以及監測結果對平臺公司未來的發展方向進行預測。

五、結語

近些年來，地方政府融資平臺舉債規模持續增長，導致了地方財政風險、銀行信貸風險、宏觀調控風險等一系列風險的出現，這些風險的出現與地方政府融資平臺存在的政企關系不清、融資渠道單一、信息披露不充分、風險預警不到位等問題有著直接的關系。地方政府融資平臺風險防控是一個復雜且長期的工作，需要各方共同努力，采取一定的措施，不斷提高融資平臺風險防控水平，改善我國地方政府財政失衡的狀態，使得我國社會未來的基礎設施建設和社會服務能夠可持續發展。

（作者單位為浙江永信房地產估價有限公司）

參考文獻

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