全球轉基因作物發展趨勢與中國產業化風險管理

侯軍岐 黃珊珊

摘 要：近年來，一些國家采取不斷擴大轉基因作物品種和種植面積的方式來解決糧食危機。目前，全球有70多個國家和地區種植、進口轉基因作物，依照種植面積大小，大豆、玉米、棉花、油菜等轉基因作物位居全球種植前列。中國批準進口的轉基因作物主要是玉米、油菜等5種作物，且均作為加工使用，不用做糧食。發展中國家種植面積現已超過發達國家，復合性狀轉基因作物呈現增加趨勢，而且轉基因作物更加多樣化是全球轉基因作物發展趨勢。在轉基因作物產業化過程中主要存在技術、轉讓和市場等7種風險，美國、巴西、印度等國家對轉基因作物產業化風險管理各有特色。構建規范的轉基因領域法律體系，促進部門溝通協作，建立全過程追溯管理體系，實行風險分類管理和鼓勵公眾參與風險管理，是中國應對轉基因作物產業化風險的可行之策。

關鍵詞：轉基因技術;轉基因作物;產業化風險;風險管理

引 言

應用轉基因技術可以修飾、改造基因，從而改變生物體特征[1]1。20世紀80年代，人們開始研究轉基因作物改良，轉基因煙草問世。通過轉入基因改善農作物性狀和功能的研究經過了三個階段，即從改良作物單一性狀階段，到融合多種單一性狀的復合性狀階段，再到調整作物營養成分以適應消費者需求階段[2]。1994年，全球首個轉基因作物在美國開始投入生產。1996年，美國等發達國家開始大規模種植轉基因作物[3]。2018年ISAAA報告顯示，種植和進口涉及轉基因作物的國家和地區有70個[4]。中國在轉基因技術方面起步較早，于20世紀80年代涉足該領域[5]。2008年國家開啟重大專項，“十二五”時期推出137個研發基因成果，轉基因品種專利數量居于世界第二[1]2。轉基因話題已連續7次在中央1號文件中出現，轉基因品種培育研發路徑在《國家糧食安全中長期規劃綱要》被明確指出。目前，國內抗蟲棉和抗病番木瓜已獲批種植，此外還進口了轉基因大豆、玉米等5種產品[5]。

在轉基因作物發展過程中一直伴隨著社會各界的爭論，因此有必要向社會講清轉基因作物優劣勢，明確其產業化風險和風險管理策略。譚濤基于糧食短缺、科學技術和產業化管理等總結了中國實現轉基因作物產業化的方式和做法[6]。沈平等在闡述主要國家轉基因作物產業化最新情況后，基于中國糧食問題提出了轉基因作物發展的建議[7]。徐若梅等在介紹主要國家轉基因作物產業化狀況基礎上，認為中國應著重保護知識產權，推動轉基因作物產業化發展進程[2]。張正巖等運用德爾菲法識別出轉基因技術產業化的7類風險，并從全產業鏈角度建立相應風險評價指標體系[1]30。前人的討論為進一步研究奠定了基礎。

隨著全球人口的增加和人們生活質量的提高，人們對糧食的直接需求和間接需要也不斷增加，耕地面積不斷減少的背景使人類面臨的糧食安全問題愈演愈烈。解決人類糧食問題的根本在于品種本身，而轉基因技術應用于作物品種改良，對于全球解決糧食問題具有極為重要的現實意義。本文在已有研究基礎上，從產業鏈角度提前識別轉基因作物產業化風險，由解決風險的“因應式”管理轉變為預先應對風險的“預應式”管理，為決策者進行風險預測和管理提供理論指導。

一、全球轉基因作物產業化發展現狀和趨勢

（一）轉基因作物基本優勢和問題

1.轉基因作物基本優勢。轉基因作物可表現出抗旱、抗蟲、抗除草劑等優良性狀，在降低農業成本、緩解糧食短缺問題等方面具有明顯優勢[8]。具體包括：（1）抵抗生物逆境。殺蟲劑在傳統農業耕作中被普遍使用，但長期使用該類化學農藥會對土壤和環境產生不利影響。通過轉基因技術種植具有抗蟲特性的轉Bt（Bacillus thuringiensis）基因作物，可大量減少化學農藥使用量。研究者還從多種生物中檢測出抗生物素蛋白，可提高作物防御能力，抗擊蚜蟲、夜蛾等害蟲[9]。（2）抵抗非生物逆境。研究發現，攜帶脅迫誘導基因的轉基因作物對干旱、寒冷和鹽分脅迫表現出較強的耐受性[10]。當遭到干旱脅迫時，表達轉錄因子OsWRKY11的轉基因水稻幼苗比普通水稻的生育期更長，失水量更少[11]。轉錄因子DREB1和DREB2在缺少ABA的抗旱信號傳導下，可通過觸發應激反應基因使植物具備抗旱特性[12]。（3）改善營養品質。應用轉基因技術可改善作物營養品質，如添加新的營養物質、提高已有營養成分含量、減少或消除抗營養物質或毒素等。如鑒于水稻缺乏維生素a的前體物質β-胡蘿卜素，目前已研發出一種含有β-胡蘿卜素的胚乳，可長成具有營養價值的“黃金水稻”[13]。

世界衛生組織報告中提到，轉基因作物可以作為普通作物的補充，其明顯改善了作物的品質，提高了產量，對解決全球糧食問題有積極的作用[14]。

2.轉基因作物存在的問題。轉基因作物既有優點也有不足之處，主要包括：（1）產生有毒物質。轉基因作物是通過改造原有基因來改變其性狀的，因此作物在這個改造過程中有可能會生成不利于人類健康和自然環境平衡的有毒物質。一些轉基因作物中所含物質元素可能危害人體健康，甚至導致癌癥等疾病。（2）破壞作物自身營養成分。在測驗轉基因作物時，通常會引入外來基因，但該基因可能會與作物原有的基因發生作用，破壞作物本身營養成分，使轉基因作物優良性狀無法發揮。（3）增加基因污染風險。普通植物變異需要經歷很長的時間，一般情況的雜交無法改變植物的天然特性，而將轉基因作物與普通植物放置在同一個環境中時，轉基因作物有可能與普通植物發生作用，使普通植物的基因受到污染，甚至會對生態環境造成破壞。（4）攻擊非目標生物。轉基因作物可能會對環境中的非目標生物展開攻擊，例如某轉基因作物含有抗蟲性狀，它除了會攻擊目標害蟲外，還可能會對其他動植物展開攻擊。

（二）全球轉基因作物產業化發展現狀

1.全球轉基因作物種植總體情況。2018年全球種植轉基因作物的面積為1.917億公頃;種植面積超過5萬公頃的國家有26個，發展中國家居多，共有21個，發達國家有5個，可見轉基因作物的種植日益受到發展中國家重視且在未來一段時間內將呈現持續增長的態勢（見表1）。轉基因作物種植自1996年開始發展到2018年，累計種植面積為25億公頃[15]。

2.全球主要轉基因作物具體種植和應用情況。依照2018年各類轉基因作物種植面積大小，排在前4位的是：大豆、玉米、棉花、油菜。其中，種植面積在5 000萬公頃以上的轉基因作物有大豆和玉米，特別是大豆的種植面積在2018年達到了9 590萬公頃，成為全球各國最廣泛種植的作物品種。從上述4種主要轉基因作物在糧食、飼料、加工原料等領域的應用情況來看，2018年轉基因大豆的商業化應用率最高，達到了78%，棉花應用率為76%，玉米和油菜應用率分別為30%和29%[15]（見表2），說明這些轉基因作物越來越受到農民認可。

3.全球轉基因作物主要種植國家的種植面積。從各國在2018年種植轉基因作物面積來看，美國、巴西、阿根廷、加拿大和印度5個國家種植面積居于世界前列，共種植轉基因作物1.745億公頃，占全球總種植面積的91%。有關數據顯示，一些北美洲和南美洲國家過去幾年致力于擴大轉基因作物種植面積，推進其市場化。2018年種植轉基因作物面積超過5 000萬公頃的國家是美國和巴西，阿根廷、加拿大和印度3個國家種植面積緊隨其后，但與美國和巴西相比差距仍然較大[15]。

（三）中國轉基因作物產業化發展現狀

當前，中國的抗蟲棉和抗病毒番木瓜已獲批規模化種植。截至2019年年底，中國有兩種安全證書通過農業部審批。一種是生產應用安全證書，獲批的作物包括抗蟲水稻、高植酸酶玉米、抗病甜椒等7種作物。另一種是進口安全證書，獲批的作物有進口玉米、油菜等5種作物，該類作物均為加工使用，不用作糧食使用[16]。

政府監管、技術環境及水平、糧食供求等因素關系到轉基因作物的產業化。政府監管方面，中國已出臺了轉基因有關法律規定，并由專門管理機構進行監管，具有安全管理經驗;科技環境及水平方面，中國科研機構自主研制了多種具有產業化價值的轉基因作物;糧食供求方面，中國的玉米和大豆存在需求缺口，需要通過進口來補充國內需求[7]。

盡管中國積極推動轉基因作物產業化，但社會爭論和政策實際操作困難等問題始終存在。比如媒體輿論誤導和信息披漏缺失使公眾對轉基因領域理解不足;科研機構和人員科普宣傳不夠;管理者受輿論和公眾情緒影響，在轉基因產業化決策和具體行動上更為謹慎[7]125。

（四）全球轉基因作物產業化發展趨勢

1.發展中國家轉基因作物種植面積超過發達國家。2018年，在種植轉基因作物總面積較多的國家中，發展中國家數量超過2/3。從年份的發展變化角度來看，1996-2018年，發達國家和發展中國家轉基因作物種植面積基本保持逐年增加的態勢，發展中國家變化幅度稍大。1996-2011年，發展中國家種植面積逐年增長且一直小于發達國家，但差距在逐年縮小，到2011年種植面積趕上發達國家，2012年種植面積超過發達國家并保持平穩增長態勢[2]，具體變化情況見圖1。

2.復合性狀轉基因作物呈現增加趨勢。首先，復合性狀轉基因作物成本低，農戶普遍選擇種植，使該類作物的種植面積增加。2018年復合性狀轉基因作物種植面積占總種植面積的42%。其次，一些國家加強了復合性狀轉基因作物的研制，以滿足國民需求[15]。

3.轉基因作物更加多樣化。隨著科技的進步，近幾年的轉基因作物呈現出更加多樣的特性。如美國的抗疫病馬鈴薯，澳大利亞種植的高油酸紅花，巴西的抗蟲甘蔗和具有抗蟲抗除草劑性狀的轉基因玉米[15]。

二、轉基因作物產業化風險及其影響因素

（一）轉基因作物產業化風險類別

在前期預測可能發生的風險對于風險管理至關重要。本文參考了張正巖的按照技術商業化發展過程劃分轉基因玉米技術商業化風險[1]27，從產業鏈角度出發識別出以下7類風險。

1.科學技術風險。其包括技術先進性風險、技術成熟度風險、技術適用性風險、技術替代性風險、配套技術可獲得性風險、知識產權風險[1]30。技術先進性風險需與國際相同技術標準進行比較后評判;技術成熟度風險存在于技術研發階段，受技術依托原理科學性的影響;技術適用性風險指不同轉基因作物適用的環境不同;技術替代性風險是一種技術可能被成本更低、應用性更強的育種技術所替代的風險;配套技術可獲得性風險指轉基因技術研發缺少常規育種技術等配套技術支持的風險;知識產權風險是指在研究轉基因技術期間可能存在的知識產權問題。

2.技術轉讓風險。市場主體在技術轉讓中可能產生信息不對稱風險、交易者道德風險、中介服務風險[1]30。在技術轉讓時，技術研發單位會保留部分成果而不披露給種子企業，種子企業會因信息不完整而放棄購買，這就是信息不對稱風險;轉基因作物市場信用體系尚不健全，交易雙方為維護自身利益，可能會引致交易者道德風險;農業技術中介機構資金、人才有限，專業知識和服務能力欠缺，會在推廣技術時產生中介服務風險。

3.生產運營風險。包含技術吸收和轉化風險、生產設備適配風險、原材料供給風險、內部協作風險[1]30。技術吸收和轉化風險指企業在理解和應用新技術時所面臨的能力不足風險;生產設備適配風險指缺少滿足轉基因種子或產品生產的設備和工藝造成的風險;原材料供給風險指無法保證原材料供應持續、質量合格的風險;內部協作風險指的是企業產品開發部門、生產部門、管理部門在協作中面臨的風險。

4.市場風險。包含產品上市風險、產品競爭力風險、市場接受時長風險、市場主體接受意愿風險、市場銷售風險[1]31。產品上市風險指轉基因種子因不符合要求而延誤上市的風險;產品競爭力風險指轉基因產品因生產成本和市場價格較高而降低產品競爭力;市場接受時長風險指各類市場主體需要較長的時間認識并選擇轉基因作物的風險;市場主體接受意愿風險指農民、企業等社會經濟主體受社會輿論影響而放棄種植或生產活動;市場銷售風險指企業銷售策略、路徑不合理造成的銷路受阻的風險。

5.投資風險。投資風險包含投資構成風險、投資數量風險、投資永續性風險[1]31。投資構成風險指對轉基因作物的投資結構與實際需要不相符;投資數量風險指轉基因作物產業鏈各環節的資金和人力資源投資不足的風險;投資永續性風險指對轉基因作物投資可能無法持續進行的風險。

6.組織風險。組織風險包含決策風險、管理風險、主體誠信風險[1]31。決策風險表現為企業決策者在選擇目標技術時出現失誤或無法將引進的技術轉化為生產活動;管理風險指企業組織管理不合理引起的部門間溝通合作受阻和人員流失的問題;主體誠信風險指技術研發單位或個人隱藏、竊取研究成果或將技術轉移給多個單位所引起的風險。

7.外部環境風險。外部環境風險是客觀存在的，包含經濟風險、政策風險、社會文化風險[1]31。經濟風險指企業因經濟結構、物價和匯率變動等損失資金的風險;政策風險指國家轉基因作物審批、認定等法律法規上的模糊性及政府政策導向帶來的風險;社會文化風險指社會文化價值觀念影響各主體對轉基因作物的態度。

（二）轉基因作物產業化風險影響因素

因果分析法是分析事物風險影響因素的一種有效方法，即通常所說的魚骨圖。因果分析法將產生風險的原因和風險所導致的結果之間的關系用圖形加以表示，如此就產生了因果分析圖，即魚骨圖，這樣可以更為直觀地識別和分析各類風險影響因素。按照因果分析的“執果索因、先主后次、層層深入”原理，可以得出影響產業化風險的具體因素，然后將各風險影響因素用魚骨圖加以聯結[1]34（如圖2所示）。前文中的轉基因作物產業化技術風險包括技術成熟度、技術適用性、配套技術可獲得性等6個風險。其中，技術成熟度影響因素有原理依據、制度政策等;技術適用性影響因素有轉基因作物對各類環境的適應性;配套技術可獲得性影響因素包括常規育種技術、田間管理技術等[1]35。

三、主要種植轉基因作物國家產業化風險管理比較

各國在推動轉基因作物發展的實踐中積累了可供參考的經驗，其風險管理各有特色。美國、歐盟、日本、巴西、印度等國家在轉基因作物產業化風險管理中針對立法監管、制度建設、公眾參與等方面采取了相應措施，具體內容及特點如表3所示。

（一）美國風險管理

美國最先開始采取措施監管轉基因作物，積累了相對完備的風險管理經驗。（1）立法監管。有統一立法，對于轉基因作物管理的有關規定在《生物技術管理協調大綱》中有所說明。部門職責明確，食品藥品監督管理局負責監管安全問題;動植物衛生檢疫局負責監管轉基因作物的實驗研發和環境釋放及作物商品化前的撤銷管制;環境保護局監管作物農藥量。（2）制度建設。簡化審批手續，實行靈活標識。食品藥品監督管理局為簡化作物行政審批手續，不再對上市前已認定為安全的作物進行風險評估。管理局還依據《國家生物工程食品披露標準》，要求當轉基因作物所含要素或安全性與相同種類的傳統產品不再實質等同時，需要強制標識。（3）公眾參與監管。注重公開透明，征求民意。主要通過3種方式鼓勵公眾參與：一是各聯邦機構要將有關轉基因的法律規定進行公告，征求公眾意見;二是有關部門定期組織開展公開性質的轉基因技術安全及風險管理交流研討會;三是通過聽證會收集公眾意見建議[17]。

（二）歐盟風險管理

歐盟的轉基因作物產業化風險管理措施體現了較強的風險防范原則，充分發揮了政府和社會公眾等各類主體的作用。（1）立法監管。歐盟建立了獨立的轉基因作物法律，包括橫向立法和縱向立法。橫向立法為轉基因作物產業化各環節提供保障;縱向立法使所有轉基因作物的生產有了法律依據。建立自上而下的管理機構，歐盟委員會（EC）和歐洲食品安全局（EFSA）是統一管理機構，EC負責制定法律法規，EFSA負責安全評估。歐盟各成員國安全管理機構在歐盟法律法規要求下按照本國實際開展風險管理。（2）制度建設。歐盟建立了嚴苛的全過程可追溯管理體系，授權轉基因作物須通過申報、環境測評、EFSA評估、EC評議和公眾評價五步程序。（3）公眾參與監管。各成員國均制定了轉基因產品進入市場的有關規定，保護公眾知情權和參與權，為公眾提供發表觀點和意見的機會[17]。

（三）日本風險管理

日本在推動轉基因作物產業化的過程中也伴隨著不斷的社會爭論，因此采取了以安全優先為原則的風險管理措施。（1）立法監管。制定了相對完備的法律規定。主責部門為厚生勞動省和食品安全委員會。前者負責制定轉基因作物安全審核規定，后者負責安全性測評并將結果報送厚生勞動省。測評參考了實質等同性原則，規定轉基因作物需和同種類的普通作物進行對比，如沒有可比性則無法生產上市。（2）制度建設。注重轉基因作物安全認證環節，作物獲得安全認證證書后方可銷售或進口，同時還需做出轉基因標識[18]。

（四）巴西和印度風險管理

轉基因作物產業化風險管理受到巴西和印度主管部門的重視。巴西有兩個主管轉基因作物的部門，其中國家生物安全理事會負責建立相應法律法規并負責評估轉基因作物的安全性;國家生物安全技術委員會負責完善評估準則，開展技術支援活動[17]。印度推廣轉基因作物起步較早且積累了一定經驗，主管部門間形成了相互促進又相互制約的關系。科學技術部積極推進轉基因作物研究和產業化發展，環境森林部則遵循“安全至上”原則，采取謹慎嚴格的安全監管措施[18]。

四、中國轉基因作物產業化風險管理建議

在分析了轉基因作物產業化風險和美國、日本等國家風險管理經驗后，本文從國家立法、行政監管、風險分類管理和公眾參與四個方面，為中國的風險管理提出一些建議。

（一）建立規范的法律，促進溝通協作

1.構建規范的轉基因領域法律體系。一是參考國際標準，進一步制定和完善促進轉基因作物產業化發展的法律規定，提供法律政策指導和支持。二是組建作物產業化管理法規小組，由該領域專家提出法律指導意見并進行修訂和完善。

2.加強部門分工協作。農業農村部繼續統籌轉基因管理，發改委、科技部等11個部委會同開展各項工作。農業農村部首先應明確自身職能和內部分工，負責制定和完善轉基因作物及產業化管理政策;其次應保證與其他部委的分工協作，做好溝通和銜接[17]。

（二）提高行政管理效率，建立全過程追溯管理體系

1.優化行政審批流程。簡化轉基因作物產業化審批流程，可先審批飼料、加工類作物，再審批糧食類作物，提高審批進度。以轉基因種子獲得上市許可為例，先前需要分別經過生產和經營審核后才能獲得許可證，現在只需通過生產經營審核，一次性獲得生產經營許可證。

2.建立中央和地方聯動檢測體系。一是建立并完善中央和地方檢測機構和檢測能力。二是確保資金投入，參考國際標準制定和提高國內轉基因作物檢測標準和技術水平。三是實行上市前嚴檢和上市后抽檢。國家檢測機構負責上市前檢測，地方檢測機構負責上市后抽樣檢測，兩者均需將檢測結果向社會公開。

3.完善標識制度。一是參考國際有關轉基因作物法律標準，具體規定作物標識顏色、字號、位置等。二是制定轉基因標識閾值。三是增強對有關人員的法律知識培訓，糾正非規范標識行為并采取一定的懲罰措施。

4.實現全產業鏈可追溯管理。一是將轉基因作物產業鏈各主體納入社會信用跟蹤評價體系，推動各主體加入可追溯管理系統，規范參與產業鏈各環節活動。二是追溯管理內容應及時向社會公開，提高管理透明度[17]。

（三）實行風險分類管理，提高管理效果

為了提高管理效果，應采取更有針對性的風險分類管理措施。例如為避免技術風險，應在轉基因作物研發過程中多借鑒國外技術和法律經驗;對于交易風險，應提高農業技術中介機構服務效率和能力，加強信息披露，健全社會信用評價體系;對于生產風險，企業應暢通技術引進、原材料供應、生產等各個環節，通過網絡媒體、農村合作社等渠道宣傳轉基因作物知識;對于市場風險，企業應注重轉基因產品質量合法合規，同時拓寬銷售渠道，建立和提升品牌信用和知名度;對于管理風險和環境風險，企業應針對性開展內部管理人員培訓，具體內容可包括部門協同合作與人員管理、國內外有關法律政策、風險規避管理等。

（四）加強轉基因知識科普及培訓，鼓勵公眾參與風險管理

政府應加強對轉基因知識和政策的科普，提高公眾對轉基因領域的認知[19]。一是培養和提高科普團隊的專業化水平，給予一定資金支持普及轉基因相關知識。二是綜合利用傳統媒介和新媒體平臺普及轉基因知識，針對農民開展轉基因作物種植專業化培訓，減少或消除公眾對轉基因領域的理解偏差。三是搭建公眾參與平臺，如舉辦展覽、講座、聽證會、印發刊物等，鼓勵公眾表達意見觀點。

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