多元共治視角下1+X證書制度實施路徑探索

孫濤 蒲子晗 滕峻林 雷雄 王競

[摘? ? ? ? ? ?要]? 在推進職業教育治理體系與治理能力現代化的大背景下，作為體現我國職業教育類型特色的重大制度設計的1+X證書制度，需要政府、職業教育培訓評價組織、職業院校等各方參與共治，方能推動1+X證書制度試點有效實施。剖析了1+X證書制度多元共治的理論基礎，總結了1+X證書制度的初步實踐，從國家教育行政部門要牽頭組織完善頂層設計、省級教育行政部門要加大統籌指導力度、培訓評價組織要苦練“內功”和試點職業院校要提升治理能力等四個方面提出了多元共治的實現路徑。

[關? ? 鍵? ?詞]? 1+X證書制度;職業教育治理;多元共治;實施路徑

[中圖分類號]? G717? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標志碼]? A? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2020）21-0001-03

《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱“職教20條”）指出，“從2019年開始，在職業院校、應用型本科高校啟動‘學歷證書+若干職業技能等級證書制度試點（以下稱1+X證書制度）工作”[1]，并明確了政府、職業教育培訓評價組織（以下簡稱培訓評價組織）、職業院校等各方職責，厘清了1+X證書制度中的標準開發、培訓、考核、頒證、監督、認可的責任鏈條。從1+X證書制度試點有效實施角度來看，政府、培訓評價組織、職業院校都是責任鏈條中不可或缺的一環。1+X證書制度作為國家職業教育制度設計的重大創新[2]，實施過程中沒有現成經驗可供借鑒，需要各方共同推動，方可行穩致遠。

一、1+X證書制度多元共治的理論基礎

“職教20條”開宗明義強調“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，因此需要一種與職業教育類型相適應的制度安排[2]，而1+X證書制度就被賦予了這種使命，這也意味著職業教育甚至是教育治理理論同樣適用于1+X證書制度。“治理”源于古希臘和古拉丁語，原意指控制和操縱[3]。全球治理委員會認為，治理是協調利益相關者和沖突者而聯合采取行動的持續互動過程[3]。治理的突出特征是主體的多元化。教育治理是指政府通過一定體制機制安排、協同各相關方共同管理教育公共事務、實現教育發展目標的過程[4]。教育治理從政府單一主體管理走向多元主體的共同治理，意味著政府向社會和學校的放權、分權、授權，充分釋放社會和學校活力[4]。基于教育治理視角，2010年《國家中長期教育改革發展規劃綱要（2010—2020年）》首次提出“推進政校分開，管辦分離”[5];2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又進一步要求“深入推進管、辦、評分離”[6];2015年，教育部印發《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，明確了“教育管辦評分離”改革的指導思想、基本原則、目標和舉措[7];《中國教育現代化2035》提出，到2035年要“形成全社會共同參與的教育治理新格局”[8]。這些改革政策反映政府意圖以教育管、辦、評分離為突破口，厘清政府、學校、社會之間的權責關系，形成政府適度管教育、學校規范辦教育、社會科學評教育的教育治理新局面[9]，促進政府職能轉變，推進教育治理體系和治理能力現代化。

劉韜認為職業教育具有“跨界”屬性，政府、職業院校、行業、企業以及其他利益相關者都是治理主體，基于一致的價值信仰和職業教育治理現代化目標構成了職業教育治理共同體[10]。張健認為，在職業教育治理主體中，每一主體作為這一治理結構體系的要素或因子，都有自身不可替代的價值屬性和功能定位，政府是關鍵性主體、行業是指導性主體、學校是根本性主體、企業是實質性主體、其他利益相關者是參與性主體[11]。基于職業教育治理理論，可以對1+X證書制度在三個層次上進行解讀。在宏觀層次上，該制度旨在運用政府的“有形之手”聯合培訓評價組織這個市場主體的“無形之手”共同對職業教育治理活動進行調節，構建起一種全新的人才評價制度，實現產教深度融合。在中觀層次上，該制度力圖在政府的指導和支持下，使職業院校和培訓評價組織形成一種基于利益聯結的新的合作機制，一方面學校可以在合作中實現職業教育人才培養目標，另一方面培訓評價組織也能夠在合作中獲利。在微觀層次上，該制度將推動工學結合、知行合一為特征的人才模式改革，創新一種作為基礎的核心內容與可選擇的單項技能相結合的學習模式，培養具備核心職業能力的復合型技術技能人才[12]。從“教育管辦評分離”改革角度來看，1+X證書制度從根本上實現了政府管教育、學校辦教育、社會評教育的真正的實質性的分離。通過以上分析可知，由政府、培訓評價組織、職業院校所構成的1+X證書制度多元治理結構，本質上是一種跨界的、復雜的、應然的組織形式，是一種相互嵌入的互補性結構[11]。需要關注的是，作為伴隨1+X證書制度出現的新生事物——培訓評價組織，其該是一種集行業組織、教育機構、評價機構的屬性為一體的多功能組織，具備凝聚行業企業、院校和考核評價機構力量的能力，是一種新型的、今后應該培育和發展的社會評價組織[12]。

二、1+X證書制度多元共治的初步實踐

從政策制定角度看，無論是“職教20條”，還是教育部等四部門印發的《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》（以下簡稱《試點方案》），抑或教育部辦公廳等三部門發布的《關于推進1+X證書制度試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），都不是國家教育行政部門唱“獨角戲”，以上文件從不同層面對1+X證書制度相關方責任作了詳細規定。從政策實踐角度來看，已公布的前三批職業技能等級標準及培訓評價組織的遴選，最后皆是由國家發展改革委、教育部、財政部、人力資源社會保障部、市場監督總局等多部門組成的國務院職業教育部際聯席會議審議。可認為，國家層面1+X證書制度相關方協同治理的頂層設計框架已基本到位。

教育部在社會化招募培訓評價組織時，要求其必須提供龍頭（骨干）企業對證書背書和行業企業權威專家認可的證明材料，并組建來自行業企業、教研機構、職業院校的專家委員會參與遴選評審。從2019年9月第二周開始，教育部要求省級教育行政部門、培訓評價組織、試點職業院校通過信息化平臺報送試點情況;教育部安排專人對周報中反饋的問題進行整理分析并通報給有關單位，匯總發布了兩期培訓評價組織對試點院校所提問題回復材料，并建立了1+X證書制度試點工作約談制度且已實質性啟動。社會化招募與遴選、周報、約談、定期溝通等機制的良好運行，推動了國家層面1+X證書制度相關方協同治理良好局面的初步形成。

三、1+X證書制度多元共治的實現路徑

（一）國家教育行政部門要牽頭組織完善頂層設計

在教育治理中，政府的主導作用很重要，因為“如果過度強調分權放權或自愿合作，忽視硬性的制度規定和強制性監督機構，很可能導致多元主體間責任邊界不明確，誘發相互推諉扯皮、爭功避責，削弱其共識與合力”[13]。1+X證書制度在試點過程中具有相當的復雜性和不確定性，各利益相關方在目標支持的共同行動上，不能實現步調統一并發揮協同效應[14]，更需要國家教育行政部門發揮主導作用。（1）隨著職業資格證書“放管服”改革的深入，需要開發大量針對專項技能的職業等級證書來滿足產業發展急需和社會旺盛的需求，因此要做好“X”證書試點領域范圍的戰略規劃[15]，把好入口質量關，同時兼顧數量讓相同或相近證書領域的培訓評價組織充分競爭，為職業院校學生和社會從業人員提供豐富的選擇機會。（2）要協調好國家人力資源社會保障部門、行業主管部門以及行業組織，讓更多利益相關方參與職業技能等級標準研究、制定與推廣[15]，充分發揮已試運行的職業技能等級證書信息管理服務平臺和職業教育國家學分銀行信息平臺功能，加快國家資歷框架建設進程。（3）加快配套制度體系建設。目前，1+X證書制度的頂層設計框架已基本完成，但培訓評價組織遴選和管理辦法、職業技能等級標準開發指南、考核站點管理辦法等配套制度還在研究制定中，需要加快構建形成1+X證書制度的“四梁八柱”。首批職業技能等級證書已全部完成了2019年度的考核工作，及時對已開展試點工作進行評估已經十分必要且尤為急需。

（二）省級教育行政部門要加大統籌指導力度

省級教育行政部門是1+X證書制度試點工作科學、有效實施的關鍵，起著省域統籌指導協調的紐帶作用。各省（區、市）已陸續召開了1+X證書制度試點工作啟動會或推進會，并委托相關試點職業院校或教研機構牽頭成立了省級指導協調機構，如上海[16]、山東、浙江等按照證書類別成立試點工作協作組，湖南成立1+X教學研究中心，四川、河南、新疆等成立試點工作辦公室，初步建立了省級層面運行機制，但省級教育行政部門的統籌指導作用還未充分發揮。（1）建立健全工作運行體系和機制。建議按照高職專業目錄中的專業大類或專業類成立，由區域內“雙高”建設計劃高職院校或優質校牽頭，成員包括相應培訓評價組織、試點職業院校、省級教研機構、行業企業等，配合省級教育行政部門整體推進試點工作。（2）加強試點工作的規范管理[16]。指導省級試點工作指導協調機構，加強與培訓評價組織對接，開展好1+X證書制度政策解讀、職業技能等級標準宣貫、師資培訓、考核等試點工作，原則上X證書有關師資培訓要納入省級職業院校教師素質提高計劃項目。關于X證書考核費用標準，教育部職業技術教育中心研究所已授權發布考核成本上限，省級教育行政部門可會同省級有關職能部門，召集有培訓評價組織、試點院校代表、專業會計機構等參加的價格聽證會，確定本省（區、市）X證書考核費用標準。（3）強化對試點工作的監督指導。督促試點院校積極開展績效自評，委托省級教研機構等開展第三方評價，全方位、多角度對院校試點工作進行評價，評價結果作為專業申報與調整、專項經費支持的重要依據。對試點成效突出的院校，及時總結典型經驗，予以宣傳并推廣。

（三）培訓評價組織要苦練“內功”

培訓評價組織承擔“X”證書與標準的開發建設，是極其重要的一環，直接關系著證書制度改革的成效[17]。從教育部已公布的前三批培訓評價組織所依托的培訓機構，有相當比例是最近三年成立的，以前普遍以開展培訓為主，較少涉及標準制訂和管理，在開展1+X證書制度試點中暴露出不少問題，還需要苦練內功。（1）在標準開發上，不要貪大求全，要堅持小切口、面向清、內容新、分級合理、有價值的原則，應對接職業標準，與國際先進標準接軌，同時兼顧專業教學標準實際，聯合行業、企業、職業院校專家共同開發。（2）在教材開發上，盡量開發靈活性大、易動態調整的新型活頁式、工作手冊式教材。培訓評價組織應組織開發學習資源，也可聯合試點院校結合區域產業發展開發部分特色學習資源作為補充。（3）在考核頒證環節，培訓評價組織要主動與省級教育行政部門或省級試點工作指導協調機構聯系，邀請其參與對考核頒證的監督[18]。（4）在考核收費上，培訓評價組織應堅持社會效益第一的原則，在不高于國家已公布的X證書考核成本上限的前提下，最大限度降低考核費用標準，通過提高證書含金量和社會認可度來獲益。

（四）試點職業院校要提升治理能力

職業院校是1+X證書制度的實施主體，也是主要受益方[17]。絕大多數試點院校已建立了校、系兩級工作機構，并由主要負責人牽頭推進試點工作，但也存在諸多治理短板，影響著試點進展，因此需要提升治理能力，打通“最后一公里”。（1）把好X證書進校關，在X證書進入學校時，學校要做好區域行業企業用人需求調研[16]，黨委要嚴格把關，決不能讓認可度低、價值低的X證書進入。（2）做好X證書的宣講工作，引導學生與職業生涯規劃結合起來，選好X增強就業本領。四川工程職業技術學院在每個班級都配備了班級導師，由學校領導、中層干部、副高以上職稱教師擔任，指導學生進行職業生涯規劃并進行專業教育。（3）重構學歷教育內容，可根據《教育部關于職業院校專業人才培養方案制訂與實施工作的指導意見》文件精神，通過融入法、嵌入法、接口法、單列法、混搭法等多途徑構建“1”和“X”深度融合的人才培養方案，滿足學生不同需求[19]。針對高職擴招的“四輔”人員，可單獨制定人才培養方案，幫助他們先獲得職業技能等級證書，再根據需要攻讀學歷教育[12]。（4）健全制度保障體系。1+X證書制度試點工作涉及校內眾多部門，要以學生為中心，建立健全有關教學和管理制度，梳理重構跨部門工作流程，結合教學診斷與改進工作，引入信息化手段，提高組織體系的運行效率[19]。

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編輯 張 慧