湛江陸海統籌管理問題與對策

張亞文

[提要] 黨的十九大報告提出要堅持“陸海統籌，加快建設海洋強國”。跟隨黨的步伐，湛江近幾年來也在加強陸海統籌建設，并取得一定的成效，但也存在著比較突出的管理問題。通過借鑒威海和深圳的陸海統籌管理經驗，從管理主體、管理政策、管理手段等三個方面入手，解決管理問題，推動湛江陸海統籌發展。

關鍵詞：湛江;陸海統籌;管理問題;對策

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年11月16日

近年來，隨著黨和國家對海洋的日益重視，陸海統籌的戰略地位在逐步提升。2010年，在國家的“十二五”規劃中，“陸海統籌”被首次提出，這不僅凸顯了海洋對于經濟社會發展的重要性，還標志著我國發展戰略由重陸輕海向海陸協調發展的歷史性轉變。而后在黨的十九大報告中，習近平又指出要“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”，這進一步表明了海洋在發展中國特色社會主義事業過程中的重要地位，使得陸海統籌成為了建設海洋強國的必要條件，并由此上升為國家的重大戰略。

一、湛江陸海統籌及其管理

（一）湛江陸海統籌的“三大戰略”。《湛江市城市總體規劃（2011-2020）》中明確提出了未來湛江要進行的“三大戰略”。其中，湛江陸海統籌戰略被生動地概括為：加大海洋開發力度、充分利用各種海洋資源、建立海洋發展平臺、提高海水淡化技術、加強海洋生物醫藥的研發，從而促進各種可再生能源產業的發展，把湛江打造成為一個我國海洋資源開發的重要基地。

“三大戰略”具體是指：（1）大力推進港口工業建設。以東海島港區、霞山港區以及寶滿港區為依托，充分利用資源、區位優勢，抓住產業轉移的重大機遇，吸引一些重大工業項目落戶湛江，從而促進鋼鐵、能源、石化等臨港工業的發展，最終形成“港工互動”的戰略格局。（2）大力發展港口經濟建設。“港興城興”，港口的發展與城市的發展是相輔相成的，所以要用各個港口經濟的發展來帶動整個湛江市經濟的發展，還要將港口發展規劃納入城市整體發展規劃中，最終形成“港城互動”的戰略格局。（3）充分利用和開發各種豐富的海洋能源及動植物資源，保護生態環境，對空間管制分區進行劃定，對各類開發建設活動進行科學引導，對空間結構進行不斷優化，從而促進海陸經濟的協調發展。

（二）湛江陸海統籌管理模式。陸海統籌的管理模式主要包括“政府主導型”、“市場主導型”以及“政企協作型”這三種管理模式。而湛江實行的是“政府主導型”的陸海統籌管理模式。各級地方政府是湛江陸海統籌的管理主體，起著重要的引領作用。以地方政府為主導，其他各行業部門給予配合，對湛江市的國土空間規劃、交通基礎設施建設、陸海產業發展、陸海生態環境保護等各個方面進行統籌，最大限度地利用各種資金、人力物力，采取必要的政策、經濟、社會等手段對陸地資源與海洋資源進行統一管理，從而實現湛江經濟的可持續發展的目標。

由于湛江的陸海統籌正處在實踐階段，還不夠成熟，所以在戰略及管理等方面不可避免的會出現一些問題，本文主要從管理角度出發，研究湛江陸海統籌管理中存在的問題及提出一些相應的對策。

二、湛江陸海統籌管理中存在的問題及其原因

（一）湛江陸海統籌管理中存在的問題。近幾年來，湛江在陸海統籌方面做了很多努力，海陸經濟、交通建設等方面取得了巨大的成效：截至2018年，全市生產總值已經突破了3，000億元，增長6%，居民人均可支配收入21，170元，增長8%，實現了歷史性跨越;深湛高鐵江湛段開通，湛江歷史性邁入“高鐵時代”……但與此同時，我們也能清晰地發現在陸海統籌管理方面存在著一些比較突出的問題：一是陸海規劃缺乏科學性和權威性。目前，湛江市陸海統籌的發展還不夠成熟，所以政府在海陸空間規劃的質量和水平上存在一定缺陷，給后續工作帶來了一些困難。二是政出多門，管理機構混亂。湛江市的一些陸海統籌機構的職能分工不明確，政出多門的現象時常發生，嚴重阻礙了陸海統籌的發展。三是管理體制僵化，部門協調不暢。目前，沿海地方政府在湛江市陸海統籌管理過程中處于核心主體地位，在利益方面占有絕對優勢，引起海洋管理機構的不滿，給兩者的協調工作加大了難度。四是配套政策不完善，支持力度不夠。湛江的配套政策還不夠完善，在環境保護、資源開發、基礎設施建設過程中得不到必要的資金、人才方面的支持，不利于陸海統籌的發展。

（二）湛江陸海統籌管理問題原因分析

1、海洋意識淡薄，“重陸輕海”觀念的束縛。我國是一個陸權國家，自古以來都是秉持著一種“重陸輕海”的傳統思想。我們曾經實行過“閉關鎖國”政策，不僅沒有促進國家的發展，還給我們留下了沉痛的教訓。這就說明國家要想變得更加強大，就必須重視海洋、發展海洋。黨的十八大報告提出的“要維護海洋權益，建設海洋強國”也顯示了目前海洋在國家發展中的重要地位。但是在湛江陸海統籌的管理工作中，一些管理人員缺乏一定的海洋意識，依然不能擺脫傳統的“重陸輕海”觀念的束縛，在涉海規劃、海洋生態管理等方面不能給予配合，使得海洋管理開發工作的難度加大，嚴重阻礙了湛江陸海統籌的進程。

2、管理人員水平較低，重大問題研究力度不夠。由于人才緊缺，湛江市的一些政府管理人員水平較低，加上沒有經過相關知識的訓練，所以在陸海統籌的一些管理工作上顯得不知所措。比如：在出現一些突發事件時不能很好地解決，在陸海統籌規劃上不能做出最優的決策等。這些都對陸海統籌的發展產生了不良影響。同時，在一些陸海統籌的重大問題方面，缺乏必要的理論支撐。因為政府管理人員不一定是專家，所以對于一些戰略性的重大問題不能從更深入、更專業的角度去思考和研究，使得做出的決策更加片面化和表面化。這就預示著湛江的陸海統籌發展不會達到最優的效果。

3、管理制度不健全，缺乏必要的協調機制。陸海統籌的工作比較復雜，涉及到陸地和海洋兩大區域，牽涉到各級政府、各個行業及部門的相關利益。在湛江的陸海統籌工作中，出現了明顯的職能交叉、雙重領導現象。一些管理部門的職能沒有明顯的界限，比如海洋陸源污染治理工作是由河流排污監管部門和入海排污監管部門共同負責的，這種情況很容易出現監管真空現象，導致海洋污染防治工作出現漏洞。同時，某些海洋管理機構受到海洋部門和沿海地方政府的雙重領導。在實際工作中會涉及到地方政府和海洋部門的利益，兩者如果協調不好必然會導致工作進展緩慢。由于湛江采取的是“政府主導型”的管理模式，所以地方政府在利益方面占據有利地位，引起海洋部門的不滿。而湛江在協調機制這方面的工作還有待改進。

2、完善相關配套政策和制度。陸海統籌工作是在政府、企業、公民的共同配合下進行的。所以政府在管理過程中要制定相應的配套政策制度作為保障，比如人才優惠政策、財稅優惠政策、海洋監管制度、績效考核制度等等。通過人才優惠政策吸引更多的管理人才、科研人才加入到陸海統籌的工作中，提高陸海統籌管理的質量和水平。通過財稅優惠政策調動企業、公民的積極性，為陸海統籌的管理提供一定的資金保障。同時，海洋監管制度能夠不斷地督促和監察政府管理工作，促進海洋環境保護與可持續發展。績效考核制度能夠調動管理者的積極性，減少不作為、消極怠工現象的發生。

（三）管理手段：法律手段+市場手段+社會手段

1、完善相關法律法規。陸海統籌的管理工作需要法律法規作保障。對某些活動進行限制，一旦違反立即懲罰，從而保證陸海統籌朝著積極的方向發展。同時，在法律法規中對各部門的職責進行清晰地界定，避免出現職能交叉、雙重領導現象的發生。

2、借助市場化手段建立各利益相關者之間的協調機制。可以建立多部門、多領域的專家組對海洋環境承載力進行評估，建立生態補償機制。要求環境治理不合格的地區通過財政轉移支付的方式向合格地區進行補償，從而調動各地保護環境的積極性。也可以開展海洋陸源污染責任保險工作。鼓勵排污嚴重的企業投保責任保險，建立激勵和約束機制，推動各企業承擔海洋污染損害賠償責任，以此來保護海洋生態環境。

3、鼓勵公民積極參與，充分發揮社會機制的作用。由于湛江的陸海統籌主要是政府主導的，所以公眾的參與度較低，不利于一些管理工作的開展。基于這種情況，可以建立一些環境監管信息平臺，及時向公眾發布一些實時動態。也可以借助微信和微博等渠道，及時發布一些海洋環境信息、開展海洋知識的普及工作。通過公民參與來擴大陸海統籌的影響力，從而推動陸海統籌管理工作的順利進行。

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