我國小額貸款公司法律監管問題

劉小源

[提要] 受孟加拉鄉村銀行影響，1994年我國為解決農村扶貧貼息貸款問題，首次引入小額貸款模式，開展農村小額貸款信貸業務試點工作。小額貸款公司憑借分散、快捷、靈活等優點，在解決城鄉低收入群體、小微企業以及個體工商戶等主體融資困難方面發揮著積極作用。但由于法律性質界定不清、多頭監管分工不均等問題，其發展亦面臨重重阻礙。本文主要分析小額貸款公司的法律定位以及小額貸款公司監管體系的完善路徑。

關鍵詞：小額貸款公司;金融服務;法律監管

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年12月2日

一、小額貸款公司法律監管現狀

目前，我國對于小額貸款公司的法律監管主要依據的是《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發[2008]23號）（以下簡稱《指導意見》）以及2009年6月，中國銀監會發布的《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》（銀監發[2009]48號）。同時，實踐中還可參照《商業銀行法》《銀行業監督管理法》《貸款通則》以及兩高司法解釋和各地政府的管理辦法等有關規定。從法律性質上來看，由于《指導意見》中并未明確小額貸款公司的性質，一直以來，小額貸款公司的性質都飽受爭議。從監管主體上來看，小額貸款公司的監管主體有省、市（地）、縣金融辦，工商、稅務、財政、中小企業局乃至公安局。由于沒有金融許可證，所以并不屬于法律上的金融機構，暫時不受銀監會監管。因此，實踐中，小額貸款公司的審批、監管權都歸屬地方金融辦，在中央層面則缺乏統一的監管部門。客觀來看我國小額貸款公司法律監管方面存在一定的不足。

二、小額貸款公司監管體系完善路徑

目前，我國小額貸款公司法律性質界定不清，并由此引發缺乏統一監管問題，同時，也應看到，小額貸款公司在市場準入、業務運營以及市場退出方面仍存在完善空間。

（一）明確小額貸款公司法律性質。從規范性文件中的差別規定同時結合學術界的爭議來看，對于小額貸款公司的性質爭議概括起來有如下三種觀點：其一認為屬于金融機構。理由為，現有部分文件中指出小額貸款公司屬于金融機構，其從事的主要業務是發放貸款，而發放貸款屬于提供金融服務。其二認為不屬于金融機構。理由為，金融許可證是我國金融機構的重要外部特征，從法律屬性來看，小額貸款公司并不具備這一特征，只是從事了部分金融業務而已。其三主張小額貸款公司屬于特殊的金融機構。該觀點兼顧小額貸款公司的運營特點以及運營本質，是對現有規定和學術爭議的折中。

小額貸款公司的性質對小額貸款公司的法律監管主體、監管體系等內容起著決定性作用，性質不同，配備的監管主體和監管體系自然不同。所以，確定小額貸款公司性質對于構建我國小額貸款公司法律監管體系至關重要。個人贊同第三種觀點。第一種觀點忽視小額貸款公司的特殊性，考慮不夠詳盡;第二種觀點并不能很好地解決小額貸款公司發展的問題，不利于為小額貸款公司尋求高標準的監管主體;第三種觀點主張應將小額貸款公司的性質界定為特殊的金融機構，有利于將小額貸款公司納入銀監會的監管范疇，建立以銀監會監管為主、各地方負責運營過程中合規性監管為輔的雙重監管模式，更完備地構建我國小額貸款公司法律監管體系，突破現有發展屏障。

（二）規范小額貸款公司事前法律監管。小額貸款公司目前在事前法律監管中存在注冊資本定位不當、融資渠道規定過窄等問題。首先，有限責任公司的注冊資本雖然為500萬元以上，股份有限公司的注冊資本為1，000萬元以上，然而在實踐中，小額貸款公司大多受地方政府監管限制，市場準入門檻大幅提高。有些省市甚至達到了10倍以上。其次，小額貸款公司的融入資金來源不能超過兩個銀行業金融機構，從銀行業金融機構獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。實踐中，一方面，股東的經濟實力有限，往往難以滿足設立需求;另一方面，銀行業金融機構出于對風險的考慮也不會大幅度注資小額貸款公司。小額貸款公司的融資渠道單一、融資比例過低、可貸資金不足等問題長期困擾著小額貸款公司的成立與運營。因此，應合理定位小額貸款公司注冊資本，適當拓寬小額貸款公司融資渠道。首先，適當調高小額貸款公司最低注冊資本。允許各地在現有基礎上適當調高基準，但調高不可無度，應對其調整限額進行規定，防止不當提高門檻，將大部分有能力者拒之門外，促進民間資本注入金融服務體系。其次，取消小額貸款公司融入資金的資本凈額比限制，提高小額貸款公司從銀行業金融機構獲得融入資金金額的限度有助于鼓勵銀行業金融機構支持小額貸款公司發展。同時，建立資金融通平臺，鼓勵更多商業銀行設立資金批發機構，為草根金融機構提供資金支持。

（三）規范小額貸款公司事中法律監管。小額貸款公司目前在事中法律監管中存在缺乏風險控制機制、地域限制過于嚴格等問題。首先，《指導意見》在“監督管理”方面只做了原則性規定，并未詳盡制定風險監控機制。小額貸款公司在經營過程中普遍存在著放貸審查不嚴、止損意識不強、貸后不及時檢查等問題。其次，小額貸款公司的經營地域及分支機構設立情況一般由地方政府進行規定。目前，我國只有海南省允許小額貸款公司可以在全省范圍展開業務，其余省份均禁止小額貸款公司的跨區經營。對于分支機構的設立，除明確規定禁止的地方外，附條件允許設立分支機構的地方也都設置了較為嚴格的條件。因此，應建立健全小額貸款公司風險監控機制，合理放開小額貸款公司經營地域限制。首先，建立信用審查制度，對小額貸款公司以及貸款對象分別進行信用等級分類和信用情況備案，完善小額貸款公司信用檔案，從而避免運營風險的發生;健全信息披露制度，詳細規定小額貸款公司向監管部門、貸款對象及社會公眾定期公布的內容、方式，使小額貸款公司的運營處于陽光下，實時監控小額貸款公司的資金走向;引入金融保險制度，有效分散、降低小額貸款公司的運營風險，使資金回籠更加穩固，提高運營安全性。其次，結合小額貸款公司信用評估體系，對符合一定注冊資本要求、信用情況良好的小額貸款公司，放寬放貸業務地域限制，有條件地允許小額貸款公司設立分支機構，分散小額貸款公司運營過程中風險，提高金融市場活力。

（四）規范小額貸款公司事后法律監管。小額貸款公司目前在事后法律監管中存在轉制機制弊端，終止制度不盡完善問題。首先，轉制后的小額貸款公司最大股東必須是銀行業金融機構，經營自主權大大降低，同時也提高了對于管理人員的資格要求，加之原股東苦心經營必定心有不舍，所以此種轉制舉措在實踐中并不常見。其次，有的地區只細化了其中一種退出形式或者完全沒有規定可循。關于小額貸款公司市場退出機制的監管規定，內容單一、規范不詳盡，尚未建立起完善的市場退出機制。因此，應合理制定小額貸款公司轉制機制，健全完善小額貸款公司終止制度。首先，保護原經營者利益，在保留轉制退出機制的同時，建議小額貸款公司轉制為村鎮銀行后依舊保留個人股東的部分股份且保留的部分不得過低。適當減少銀行業金融機構的控股權，發揮個人股東的積極性。其次，參考《商業銀行法》關于商業銀行的接管與破產的規定，可引入商業銀行接管制度，當小額貸款公司某一指標低于細則標準，可能嚴重影響小額貸款公司出資人利益及其正常運營時，由銀監會負責接管，以保護出資人利益，恢復小額貸款公司的正常運營能力;引入強制退出制度，對嚴重違規經營、資不抵債的小額貸款公司強制退出，最大限度減少小額貸款公司出現信用危機后對整個金融市場的負面影響，避免不良小額貸款公司擾亂社會秩序、擠占社會資源。

三、結語

近兩年小額貸款公司數量的減少使我們不得不關注小額貸款公司的發展現狀，性質不明、監管主體不統一以及缺乏健全的法律監管體系等問題嚴重制約著小額貸款公司的可持續發展。綜上所述，力求通過明確小額貸款公司法律性質、監管主體，從事前監管、事中監管和事后監管三方面，為構建我國小額貸款公司法律監管體系出謀劃策，力求完善我國小額貸款公司法律規制，促進小額貸款公司長久、健康發展。

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