我國政府間教育事權與支出責任劃分研究

張亞萍

[提要] 依托政策背景，我國政府間教育事權與支出責任的劃分效果顯著，但受法律規定比較籠統、政府間劃分教育事權與支出責任不夠合理、財力與支出不夠匹配以及政府間事權與支出責任落實不夠到位等制約，我國政府間教育事權與支出責任的劃分形勢依舊嚴峻。本文結合國外各級政府教育事權與支出責任劃分現狀，遵循教育事權與支出責任的劃分原則，界定各級政府在不同層次教育的事權與支出責任，科學劃分政府間不同層次教育事權與支出責任。

關鍵詞：教育事權;支出責任;財力

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年11月22日

一個國家人力資源質量以及國民文化素質的關鍵就是教育，各級政府在教育供給中承擔相應的職責對于彌補市場失靈具有重要意義。本文所研究的教育問題僅限于公共教育中的公共投入與支出。目前，對于政府間教育事權與支出責任尚未有具體的、嚴格的規范性劃分，過去對于政府事權與支出責任的劃分著重于對二者的界定。各級政府教育事權與支出責任的劃分不僅應當調控好政府、學校與市場之間的關系，而且應當與政府財權和財力等財稅要素相匹配。

對于各級政府之間教育事權以及支出責任劃分現狀與問題研究，本文通過梳理國內外現有文獻，在探討教育事權與支出責任劃分的理論依據的基礎上，進一步研究美國、法國和日本各級政府間教育事權與支出責任劃分的現狀，最后對我國政府間教育事權與支出責任劃分提出相應的政策建議。

一、教育事權與支出責任劃分的理論依據

我國政府間教育事權與支出責任劃分的理論指導應當包括公共產品理論、公共財產權理論和財政分權理論等。

（一）公共產品理論的應用。公共產品理論是政府事權權限劃分的重要理論依據。意大利與奧地利學者在19世紀末期使公共產品理論分析基礎變為效用價值理論，瑞典學者林達爾在1919年建立的公共產品模型，使公共產品理論成為研究生產與經濟活動的科學，薩繆爾森于1954發表的《公共支出的純粹理論》、蒂伯特于1956年發表的《地方支出的純理論》和布坎南在1965年提出的“俱樂部產品”，使公共產品理論成為政府提供公共產品和社會服務的基礎。其定義為“每個人消費這種產品都不會導致別人減少消費”，這種產品叫公共產品，具有非排他性和非競爭性的特點，該類產品應由政府來提供。公共產品理論是處理中央與地方事權的理論基點。

（二）公共財產權理論的應用。公共財產權理論突破以往財產權基于私人財產的傳統觀點的局限，一定程度上構建了事權與支出責任劃分的法理基礎。有學者認為，洛克、霍布斯到邊沁使財產權從自然權利演進到法律權利。西方國家以法律形式來定義公共財產權，自2009年以來，我國財稅法學界開始研究公共財產權，提出政府間事權及支出責任的劃分應當是公共財產權的用途控制功能的前提。公共財產理論是中央與地方政府事權與支出責任劃分的理論依據。

（三）財產分權理論的應用。財政分權理論是中央與地方事權與支出責任劃分的理論依據。蒂伯特的《地方財政支出的純理論》（1956）、馬斯格雷夫總結財政的三大職能（1959）以及奧茨的《財政聯邦主義》（1972），研究公共產品有效供給問題，使財政分權理論在這一時期定型。財政分權理論解釋了地方政府比中央政府更有優勢按照居民偏好和資源條件供給公共品。財產分權理論為理清政府間事權與支出責任提供了基礎依據。

二、我國政府間教育事權與支出責任劃分現狀及問題

（一）政府間不同層次教育事權劃分現狀。根據國務院辦公廳印發“教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案”，將教育分為學前教育、義務教育、高中教育、高等教育和職業教育這五種層級。各級教育的政府事權劃分現狀及特點如表1所示。（表1）

根據表1可以得出：第一，對于五種層級的教育，我國各級政府均承擔共同的事權，區別在于各級政府承擔的程度不一樣;第二，地方政府對于學前教育、義務教育、高中教育和職業教育負擔著主要的義務;第三，我國教育領域政府間事權劃分呈現著“中央領導、低一級政府協助高一級政府”的特點。

（二）政府間不同層次教育支出責任劃分現狀。通過對我國政府間不同層次教育支出責任劃分的研究分析，匯總得出中央、省以及市縣級政府對不同層次教育的支出責任劃分現狀，如表2所示。可以得出：第一，各級教育的學生補助開支均由中央政府負責;第二，運行費用、教師工資及基本建設費用由三級政府交錯重疊承擔;第三，地方政府比中央政府負有更多的支出責任。總之，中央政府以及地方政府對高等教育和職業教育的各項費用開支共同負擔支出責任，同時省級政府對于受地域影響較大的學前、義務和高中教育也負有很強的支出責任，可以很直接的發現省級政府的支出壓力非常大。（表2）

（三）我國政府間教育事權與支出責任劃分中存在的問題

1、教育事權以及支出責任劃分法律規定比較籠統。首先，我國還未有一個明確的針對各級政府應當承擔的教育事權以及支出責任的具體劃分的法律規范;其次，我國對劃分政府間教育事權以及支出責任的文件、規章中，只是對教育事權以及支出責任做了原則性劃分，劃分結果籠統化，而沒有對教育事權以及支出責任實施具體的分配。

2、中央與地方教育事權以及支出責任劃分不夠合理。根據圖1我們可以看出：2017年，對不同層次教育的開支，中央與地方政府的開支不夠合理。相比較而言，中央政府對高等教育的開支占到全國教育開支的30%;除高等教育外，地方政府對各級教育的支出均占很高的支付比例，達99%以上。我們可以很明顯的得出：中央政府和地方政府對于不同層次教育的事權以及支出責任嚴重失衡。（圖1，數據來源于財政部2017年財政決算報表）

3、財力與支出責任不夠匹配。根據整理中國統計年鑒中的數據可以得出：第一，近十年內，地方財政收入逐漸高于中央財政收入，而地方財政支出遠遠高于中央財政支出;第二，地方財政支出遠超過地方財政收入，而中央財政支出遠低于中央財政收入。就2018年來看，地方財政支出是地方財政收入的1.9倍，而中央財政收入是中央財政收入的2.6倍。就財政教育支出來說，2018年地方財政教育支出占全國財政教育支出的95%。總之，地方財政收入與中央政府的財政收入相差不大，但地方財政支出遠超過中央財政支出，地方政府的支出壓力很大，這一點在教育支出上尤為明顯。

4、政府間事權與支出責任落實不夠到位。就教育事權來說，中央文件規定中央政府負責對不同層次的教育制定教學標準以及對教育事業做整體規劃，省級以下政府負責執行上級政府的任務，但在實際生活中，由于文件下達的滯后效應，使部分相對科學的規劃得不到及時落實。就支出責任來說，在現實生活中往往存在不同級別政府之間就某一項教育支出相互推脫的現象，這就很有可能造成該項教育支出無人負責多人重復支出，導致資源浪費。

三、國外教育事權與支出責任劃分經驗

（一）通過法律界定事權權限。美國、法國與日本這三個國家的國家體制雖不一樣，但都通過憲法或者法律來規范事權劃分權限。美國通過《聯邦憲法》與州憲法來界定政府間事權權限;日本通過《憲法》《地方自治法》《財政法》《地方分權推進法》《財政分權一覽法》等法律界定各級政府的事權劃分;法國通過《憲法》來界定各級政府的事權。

（二）教育事權與支出責任劃分明確。法國教育事權與支出責任劃分被世界各國所認可。1982年，將行政區劃調整為四級，分別是中央、大區、省和市鎮。在政府間對細化的教育事權進行職責分配。通過整理資料得出，法國各級教育的人員經費統一由中央政府承擔，書本、職業培訓及學校計劃同樣由中央政府負責，而對于建筑物的建造及學校的修復維修由地方政府按教育級別分別承擔，這在很大程度上提高了教育供給的質量。

（三）協調各級政府的關系。美國與日本都設有專門的機構來協調政府間關系。美國各州均成立學區政府來單獨負責共有事權，同時由各學區的教育管理委員會監督學區政府，其中委員會的委員通過選舉產生。日本通過總務省來處理政府間的關系，總務省通過收集信息來規劃自治草案，并協調中央對地方以及地方政府人事行政的政策。同時，對地方政府的負擔進行評估，總務省為處理政府間的爭議問題，于2001年專門成立國家地方紛爭處理委員會。

（四）評估機制考核各級政府教育事權及支出責任的履行。美國創辦評估機制對各級政府教育事權及其支出責任的實行進行審核，通過對各級政府教育事項的事權與支出的執行進行考察，來稽核是否準確行使其事權和支出責任。《每一個學生成功法案》以州問責制代替了原本的聯邦以測試成績為基礎的問責制。州問責制不再過分依賴考試成績衡量學校表現，而是創新使用各種方式考核，如：學生參與、高級課程的受教育機會以及學校氛圍與安全等，以彈性評估方式確定學校是否“達標”。

四、我國教育事權與支出責任劃分政策建議

（一）法制化劃分教育事權與支出責任。在憲法中明確中央與地方政府的界限，地方政府處理更有效的事權交由地方政府負責，由中央政府管理更加合適的事權交由中央政府管理。憲法應依據事權劃分的基本原則來細化事權，支出責任的劃分可依據事權的界定來確定。就教育事權與支出責任的劃分，應當將各級政府的事權及支出責任權限納入法律條文中。其中，教育經費標準的制定與落實都應經過決策、支出、執行和監督，并在各級政府間進行配置與分工。參照法國，人員經費的事權與支出責任統一由中央政府承擔;根據效率原則，市縣級政府、省級政府和中央政府分別承擔學前教育、義務教育、高等教育以及職業教育的公用經費，其執行情況由上級政府監督。

（二）明確細致劃分事權，支出責任依事權確定。首先根據事權劃分的權責對稱原則，上移部分事權，強化中央支出責任;其次根據效率原則，合理配置地方政府的事權;最后根據中央決定原則，形成中央政府決定方向、地方政府制定細則的事權劃分模式。根據各級政府的事權歸屬，確定其相應的支出責任，此時需要通過轉移支付保證其支出責任，但轉移支付不是替代支出責任。我國各級政府教育事權與支出責任劃分的建議如下：第一，學前教育，市縣級政府負責學前教育的公用經費支出，由省級政府補足不足部分;第二，義務教育，借鑒法國經驗，中央政府對義務教育的教學計劃及教師工資提供保證，其余支出由省級政府承擔，不足部分由中央補貼;第三，高中教育，省級政府在本省內籌劃資金，中央政府調整不協調的部分，市縣級政府則具體執行;第四，高等教育，中央政府應提高教育標準并加大投入硬件設施，同時增加學生補助經費，地方政府應增加本地區師資隊伍和學科建設方面的支出，增強本地區高等教育吸引力;第五，職業教育，中央政府統籌規劃的同時適度加大支出。省級政府規劃本省發展的同時應加大師資隊伍和學科建設方面的支出;市縣級政府應積極落實上級政府的規劃。

（三）提高政府財力與支出責任的匹配度。各級政府承擔某項事務的財政支出，如果沒有財力支撐，就形同虛設，這就要求我們在劃分各級政府的支出責任時應當充分考慮其財力。可從以下兩個方面提高政府財力：第一，各級政府都有相對不變的收入渠道，稅收是其重要的收入渠道，對每一級政府各自的稅收不做探討，對于中央與地方的共享稅，應當根據各自的支出責任科學合理的劃分比例;第二，應當給予地方政府自主性與靈活性，充分調動地方經濟的發展，同時加強中央對貧困落后地區政府的轉移支付。

（四）建立健全政府間協調機構處理爭議。我國各級政府對各級教育事權與支出責任的劃分，存在著多級政府交叉重疊、共同承擔的現狀，因此有必要建立并健全政府間協調機構來處理爭議。借鑒美國或者日本，建立一個類似于美國的“學區政府”的政府間協調機構，負責評估與解決各級政府間的爭議。不僅可以評估中央對地方實施的教育事權劃分的政策決策，而且可以收集、解決中央與地方政府之間就某一教育事權的支出責任中存在的爭議。

（五）完善對各級政府的考核監督機制。在政府的稽核機制中加入對教育事權以及支出責任執行情況的考察。對于考核各級政府的履行情況我們給定幾個準繩：一是教育經費支出的基本標準，對于不同地區不同層次的教育給定符合該地區經費支出的基本標準，對于考核結果低于基本標準的，給予處罰;二是教育經費支出的最優標準，考核政府經費支出的質量，也就是經費支出是否有所成效，可以從教學質量和硬件設施等方面來考察，對于考核結果高于最優標準的，可以給予獎勵，包括職位任職以及資金獎勵。

主要參考文獻：

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